PPP项目中合同设计对绩效的影响
张显华
【摘 要】 文章使用中国地区私营资本参与公共基础设施建设的相关案例数据，运用QCA（Qualitative Comparative Analysis）分析方法，判断合同设计中合同期限、风险分配、交易成本、政策支持四个特征因素组合是否影响PPP项目的绩效。同时，对于PPP项目绩效的评估，通过文献分析提取出预算约束、工期控制、公众满意、技术创新四个关键指标要素。关于变量设计，以合同设计特征的四个因素为条件变量，项目绩效为结果变量，在对案例中各变量的主观性赋值后代入fs-QCA软件进行分析。其结果为较短合同期限、较低交易成本和较高程度政策支持这三个条件因素的组合以及较长合同期限、风险平均分摊和较高程度政策支持这三个条件因素的组合对PPP项目的高绩效有影响。在获取结论后，基于新公共管理理论，分别就短期合同的PPP项目和长期合同的PPP项目两个项目类别提出政策意见，以期提高我国PPP项目政策水平，营造良好的政策氛围，创新PPP模式。
【关键词】 PPP; 合同设计; QCA; 真值表; 绩效影响
【中图分类号】 F283 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）16-0095-07
在PPP改革四年以来，坚持新发展理念，推动供给侧结构性改革，防控财政金融风险，支持扶贫脱贫，开展污染防治，深入贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，在深度和广度方面都得到巨大发展。截至2018年12月末，PPP入库项目现有8 839个，入库项目金额13.4亿元[1]。然而，PPP项目在快速发展的过程中也存在诸多问题。从公共部门的方面来讲，首先，现有法律法规未对PPP项目做明确定义和规范，使得社会资本进入PPP项目时缺少法律保障等问题，造成PPP项目难以得到足够的社会资本的支持;其次，政府过于关注PPP项目的融资功能，却难免忽视了项目的管理，在项目选择时存在盲目懈怠等问题，这无疑是增加了政府的债务风险;最后，市场化、规范化相对不足，政企双方契约精神缺乏。从私营部门角度看，以最少的成本来获取最多的利益，是社会资本的终极追求，这使得PPP项目的建设质量和社会效益得不到充足的保证;缺少第三方评估机构，项目实施的效率较低。本文正是通过研究中国PPP项目建设的案例，分析合同设计对绩效的影響，来加强在中国社会环境背景下合同设计阶段的科学性与客观性，让PPP模式得以长足发展，以促进国内经济、社会、环境可持续发展。
一、合同特征影响绩效的定性比较分析
（一）数据来源
本文以中国境内的PPP项目为研究对象，对其合同特征因素是否影响绩效做出分析和研究。合同特征中有合同期限、合同签约方式（BOT、ROT等）、交易成本、政策支持条款等多种特征[2]，PPP项目本身的多主体性、复杂性在这些合同特征综合影响不断放大，形成PPP项目不同水平的绩效。本文需要借助QCA软件分析出具体的影响绩效的合同特征条件组合。因为研究的目的具有主观判断性，故采用立意抽样的方法，同时，因为PPP项目涵盖交通、医疗、卫生、养老、市政、科教、农业、环境保护等众多领域，故在案例选取中也进行一定程度的筛选和分类[3]。
因为PPP模式在我国起步较晚，信息公开程度不够高，故在案例的选取中主要通过二次文献分析以及财政部政府和社会资本合作中心网站公开的部分数据进行整理和赋值，交通领域选取北京地铁4号线、杭州湾跨海大桥、深圳梧桐山隧道;环保领域选取天津市双岗垃圾焚烧发电站、武汉汤逊湖污水处理厂项目;养老领域选取北京市朝阳区第二社会福利中心;农业领域选取了浙江省丽水市华东药用植物园项目;市政领域选取了固安工业园区新型城镇化项目;科教领域选取北京大数据研究平台。同时，这些案例也是在30个PPP项目成功案例和20个PPP失败案例中选取的典型，保证案例的高异质性。在案例纵向时间线上，有20世纪八九十年代的深圳梧桐山隧道等，有21世纪初的武汉汤逊湖污水处理厂等项目，还有近年开展的北京大数据研究平台等短期PPP项目。通过对案例的充分学习和深入了解并反复对比和校准后形成统一的评判标准，对案例各项数据特征如合同期限、项目类型、交易成本、政策情况、项目结果进行主观性赋值，如表1。
（二）变量设计
1.合同期限
合同期限是私人投资者认为能否在有效期内收回成本的一项重要指标。在PPP项目建设中，通常涉及较大规模的基础设施建设，这就需要有长期的合约保证。在合约列明的时间期限内，投资方中标后则拥有该项目的特许经营权，故对投资者来说，利益最大化是他们的目标;对项目绩效来说，合理的社会收益、更多的政府支持是关键。关于合同期限，国家也出台一系列法律法规，规范和引导PPP项目，归纳为表2。
2.风险分担
风险共担是重要的项目特征，所以在合同签订的过程中，落实风险共担机制是保证PPP项目平稳运行的关键[4]。而完善PPP风险分配机制则是保障PPP项目实施的关键。王守清（2020）认为PPP项目合同运营的模式体现公共部门和私营部门参与项目的程度和所承担的风险，张亚蕾等（2015）对不同PPP模式对应的风险分担进行数值分析，综合可得如表3。
3.交易成本
PPP项目的复杂性以及契约不完全性决定交易成本的存在，科斯把交易成本分为事前和事后的成本。在PPP项目合同签订过程中，事前的交易成本包含交易主体选取、协议谈判成本、融资成本，如果政府在这一阶段能够采取公开招标的方式则会有效降低交易成本的产生。事后的交易成本则包含政府的监督与协调以及协议终止造成的法律纠纷等。在实际的项目观测中，可以把公开招标程序和合同履行情况作为交易成本大小的判断点[5]。
4.政策支持
投资周期和投资额度是私营部门考虑的关键因素，私营部门希望能够更快回收成本，如果政府等公共部门有失约行为则会显著影响投资者的热情。地方政府出台相关政策表明制度环境的稳定将会减少私营部门的运营风险和不确定性，同时明确的PPP合作意向也会为投资者带来信心。政策支持体现在PPP项目合同的一纸文书，贯穿于PPP项目整体流程中。如果在针对PPP项目进行招商引资之前，政府能够做好充分的调研，并在PPP项目建设过程中认真履行监督和指导的职责，项目运营中履行合约的具体条款，PPP项目就能真正发挥吸引民间资本、创造社会效益的作用[6]。
5.项目绩效
通过PPP项目绩效，可以看出项目目标的实现情况，而PPP项目作为公共部门与私营部门共同合作的产物，其主要目标即为私营部门的投资收益和公共部门的社会收益。对于绩效指标进行合理、高效的识别，是进行绩效评估的关键，也是建立其完善的绩效评估体系的重点。关键绩效指标法不但把目标管理和量化考核融为一体，还对任务目标进行合理分解，使其能够更为符合组织战略目标的需要。因此，KPI能够对PPP项目进行有效的绩效考核，它能够关注于PPP项目的任务目标，充分反映出VFM（物有所值）的目的[7]。通过文献整理与分析，得出不同的学者与研究机构识别的关键绩效指标，见表4。通过对表4的整理与归纳可以得到本文所要进行项目绩效评估的四个关键绩效指标，分别为预算约束、工期控制、公众满意、技术创新。以上这四个指标涵盖了政府、企业、用户（民众）各自的需求，同时在系统论的支撑下，这些指标也能很好地对项目进行反馈，对项目能够及时纠偏，提高项目的绩效水准[8]。
（三）数据指标处理
在研究的10个案例中，存在一些影响因素无法用“是”与“否”进行评判，变量因素的边界具有模糊性，因此本文采用模糊集进行数据分析（fs-QCA）[9]，对案例的各项因素进行0—1之间的赋值。本研究总共考察4个条件变量和1个结果变量，四个条件变量分别是合同期限、风险分配、交易成本、政策支持，这些变量的赋值从0至1，赋值这些变量的数据来自搜集到的案例相关的文献与新闻。这些变量的赋值参照表5。
（四）定性比较分析
1.真值表构建
首先对整理所得的10个案例进行相应的变量赋值。其次由于数据采取模糊处理，故进行真值表算法的第一阶段——创建真值表。对结果变量“项目绩效”进行编码转换后得出真值表[10]，见表6。
2.单变量必要性分析
定性比较分析中，经一致性和覆盖率计算，可确定变量间是否存在必要性和充分性关系[11]。一般来说，一致性指标数大于0.9则表明此变量是产生结果的必要条件，如果小于0.9并且大于0.8则为充分条件。经fs—QCA软件计算所得见表7。
由表7可知，四个解释变量均不是项目绩效良好的必要条件，故单个变量无法解释结果出现的原因，在本研究中，项目绩效是多因素共同作用的结果。
3.结果输出
QCA软件中有“指定分析”和“标准分析”两种路径，相较于指定分析，标准分析的结论更多元，本文采用标准分析路径。
QCA软件分析的输出包括每个解决方案（条件变量）的一致性和覆盖率以及各解决方案作为一个整体的一致性，见表8。一致性度量各解决方案以及解决方案整体是结果子集的程度，而覆盖率则度量各解决方案及方案整体所覆盖结果的多少。一致性和覆盖率是通过在解决方案（由一个或多个解决方案组成）的基础上检查原始模糊数据集得出的。原始数据集中的案例在每个解决方案中都得以体现并且是形成一致性、覆盖率数据的基础。
由表中结果可知，影响项目绩效结果的有两种条件组合，分别为：
（1）较短合同期限+较低交易成本+较高程度政策支持
（2）较长合同期限+风险平均分担+较高程度政策支持
在标准分析结果中还显示了简单结果，即政策支持，当然，它的一致性指数为0.820，覆盖率指数为0.917。标准分析结果中的中间结论与复杂结果一致，故不再赘述。
二、定性比较分析结果
（一）显著项目绩效的复杂条件因素组合
1.较短合同期限+较低交易成本+较高程度政策支持
一些小型PPP项目的运营周期短，合同周期也短，但这种轻量化的运作效率较高，短期内就能出成果，同时，政府给予政策支持。有些项目完全由政府出资，企业进行外包管理，有些项目是政府出一部分资金，其余由社会资本中标投资，在项目整个运行过程中，政府以参与者的身份对项目进行指导，有利于项目的平稳运行。北京市朝阳区民政局建设第二社会福利中心，是朝阳区第一所全部由政府投资建设，采用PPP模式运营的区级养老机构。这个项目同样符合这种条件组合，运营周期短，只有10年，但由于政府的建设保障，也吸引大批运营管理机构参与招标。这种政府出资建设，公司外包管理的PPP模式，使得项目的建设和项目的运营被分开，可以更好地发挥政府统筹力和市场运行效率，有效提高项目绩效水平。
2.较长合同期限+风险平均分担+较高程度政策支持
长效合同期限通常意味着更多的剩余控制权，在项目完成后能够进行自主收費，但同时要有政府的政策支持，这也是对项目的行政暗示，会给投资方带来更多的投资信心。如果没有政府政策支持，虽然合同期限很长，企业也有法律认可的收费制度，但很有可能像深圳梧桐湾隧道和杭州湾跨海大桥等交通收费基建那样难以收回成本，造成投资方的亏损。北京地铁4号线项目由北京市基础设施投资有限公司承建，北京市发改委主导方案编制与审批。在融资模式上，对PPP融资模式进行首次探索和市场化运作，实现投资及运营主体的多元化，形成行业竞争局势，从而促进技术、管理与服务等方面的创新。在项目具体实施的过程中，北京市政府建立了强有力的政策保障体系，不但进行了财政补贴，还为项目的实施进行了相关政策的配套，政府由以前领导者的角色转化为参与者的角色。以上这些因素都极大地促进了项目平稳运行，不仅让社会资本取得了合理收益，还提升了项目运营管理的效率和服务的质量。
（二）显著绩效的简单条件因素
政策因素是PPP项目获得显著绩效的充分条件（consistency>0.8），同时在QCA定性比较分析的结果中显示为简单条件因素[12]。可以认为，政策支持是PPP项目获得显著绩效不可或缺的一部分，在实际项目开展的整个流程中，项目绩效不佳的几个案例都存在政府的承诺不足、政策支持不到位等情况。武汉汤逊湖污水处理厂项目由凯迪公司承建，建设期两年，20年经营期，期满后无偿交给武汉高科。但是，当一期工程完工后，政府承诺的配套管网设施等迟迟未能到位，从而造成项目持续亏损。在这种情况下，开发区提出由武汉水务集团进行污水处理厂的收购，一方面水务集团压低整体收购价格，另一方面所有配套设施依旧不能完善。故武汉汤逊湖处理厂PPP项目在政府前期调研不充分，后期配套方案不落实的情况下夭折了。
三、政策建议
（一）较短合同期限PPP项目政策建议
1.公开招标
在实际的运行中，第一个要求是通过公开招标发现投资人。在中国政府采购网等权威网站上发布项目消息，能够有效吸引社会投资者的关注，并且能够对吸引到的社会资本形成有效竞争力，从而促进更多投资人的关注。其次是在公开招标的过程中能够公开项目价值，展示项目的整体规划，做到政府与社会投资方信息的互通有无，避免因为信息不对称而造成交易成本上升。第三是形成一定程度的公众监督，正是有了公开招标这一环节，更多项目的信息展现在公众面前，有助于降低政府寻租和市场逆向选择情况的发生[13]。公开招标作为合同设计特征的一部分，它一方面将PPP项目的复杂性、多样性关系理顺，另一方面也作为PPP项目的起点，对PPP项目的整体有指导作用，提高项目运作效率。
2.创新投融资机制
在新形势下，政府对待社会资本要大胆且谨慎地使用，第一，在不影响社会效益的前提下扩大私营部门特许经营权利;第二，通过入股的合作方式，政府可与PPP项目中标企业共同组建公司，主要由中标企业提供资金，政府提供少许资金和资产抵押;第三，对资金流程的设计要科学化，以前银行在政府的担保下会接受较大数额的贷款，而实际上对于还款期限、还款强度并未进行明确规定，有时会导致项目资金短缺，故在项目投融资阶段，要合理把控资金来源、评估还款强度与确立还款方式，把项目的投融资分配清楚，这也有利于PPP项目未来的平稳运行[14]。
3.相应政策引导
例如大数据平台的建设，政府需要对某个领域的数据进行分析和掌握，以更好地推动社会治理创新，然而社会投资者对这种“出力不讨好”的项目建设存在一定的偏见，这就需要政府主动出击，做好政策引导。第一，明确项目建设的目的;第二，对社会投资者提供专家指导和政策补贴;最后，总结此类项目进展的政府的缺位部分，不断提高此类项目的政府参与度。
（二）较长合同期限PPP项目政策建议
1.项目前期评估
在财政部政府与社会资本合作中心的网站“信息公开栏”中可以看到，项目评估包含物有所值定性评价指标及权重、评分标准及结果、通过财政承受能力论证。物有所值是用于评价政府是否能通过项目全周期运营，以获取最大收益的评价方法。关于财政承受能力，学者黄徐会指出，政府要根据量入为出的原则，合理衡量自身所能承受的财政责任，再安排PPP项目。因此，政府在进行项目评估的时候，通过运用物有所值理论和财政承受能力评价体系，不仅能明确自身的责任，也会给项目投资者带来相应的投资压力，达到一种平衡的状态。
2.完善监督机制
完善的监督机制首先要明确三个问题：监督主体、监督方式和监督客体。
PPP项目中监督主体一般为政府，具体来说又可分为独立监管部门、财政管理部门、建设管理部门等。所以，PPP项目实施时，是有多个部门交叉监管的，这也就必然会出现权责不明、多头领导等情况，解决这一难题的关键在于设计完备的监管体系，突出各部门职责特点及范围，实现对项目全方位动态监管[15]。在监管的实施过程中，政府可以派遣相关官员给予现场查看和指导，这不仅是对PPP项目进展的推进，也是一种政治暗示，这将给项目投资者带来极大的信心。当然，监管方式还包括工期控制、质量管理等多种手段，在项目开展的不同阶段，政府要能够选择合适的监管方式。关于监管客体，通常会是承包单位、PPP项目公司和私人投资者。
3.项目风险共担
这是较长合同期限条件下影响项目绩效的重要因素。长期合同的PPP项目存在诸多不确定性，包括项目的投资回报率、政府合约履行情况等。政府采取相关措施分担项目一定的风险将会为PPP项目提供一定的保障，具体说来，包括资金投入、配套基础设施服务、财政补贴。在本文选取的10个案例中，武汉汤逊湖污水处理厂项目相比较而言绩效水平较差，究其原因，是政府对于风险分担的不到位，汤逊湖所在的东湖开发区政府，希望本区的污水利用率得以提高，但对于项目本身所需要的基础设施配套服务却缺少建设。虽然这个污水处理厂的项目属于BOT项目，但项目资金基本都是凯迪公司投入，政府在水务这方面的资金很缺乏，所以，当项目缺少污水来源造成企业亏损时，政府没有相关的配套方案去解决，故PPP项目的绩效显著降低，成为PPP项目一个典型的失败案例。在PPP项目开展过程中，要能把政府对于项目的风险分担体现在合同设计中，不仅体现政府对此项目的重视，也为项目的有效开展提供保障。
4.履行政府信用
在20世纪80年代，由于很多基础设施大规模建设，政府没有足够的资本，故采用PPP模式进行招商引资，条件则是投资企业获取较长年限的特许经营权，尤其是一些高速公路、大桥、隧道等，工程量大、建设周期长的项目。但随着社会的发展，基础设施免费使用的呼声越来越高，为了提供更好的社会服务，国家终止了很多道路、桥梁的收费，但这一行为却对某些合同期限很长的PPP项目造成收益影响，有些合同政府基于社会整体效益，只能选择提前收购，而面对这一情况，项目双方主体会对收购的价格产生分歧，这同时也会极大消磨投资者的信心。故在合同履行方面，政府要分析未来可能出现的状况，作为PPP项目的主导方能坚持履行合约，保持较高的政府信用。
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