论行政基层立法联系点的合理定位与制度完善
关键词 行政基层立法联系点 基层群众 合理定位 制度完善
作者简介：耿赫，黑龙江省法治研究所，副研究员，研究方向：刑法學以及司法行政。
中图分类号：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.174
行政基层立法联系点是行政机关落实基层立法点建设工作、实现基层立法点设立目标的重要举措。自十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建立基层立法联系点制度”以来，各地区结合立法实践积极探索建立立法机关与基层群众和组织之间沟通的渠道，建立行政基层立法联系点，以此来倾听和搜集基层群众对法律法规草案及立法工作本身的意见和建议，促进地方立法质量的明显提高。各地区在行政基层立法联系点建设方面的实践较大程度上调动了基层群众参与地方立法工作的积极性和主动性，拓展了基层立法机关立法信息获取的渠道。然而，相关实践表明，要想把立法联系点建成群众参与立法的“直通车”，需要重点从“接地气”的方面着手，而这就要求根据基层立法实际和基层群众参与立法工作的情况探索完善基层立法联系点建设的策略，使立法联系点真正成为地方立法工作的“利器”。一、行政基层立法联系点的功能分析
行政基层立法联系点的功能集中体现在基层立法方面。首先，行政基层立法联系点能促进我国立法工作的科学化，提高立法的质量。行政基层立法联系点为立法机关全面、准确获取基层群众的立法要求和建议创造了通畅的路径，群众可以通过联系点表达自己对地方立法的意见建议，使立法活动和立法结果更加符合基层经济社会发展的实际和基层群众的利益。其次，行政基层立法联系点能优化地方立法模式。基层立法联系点是在原有的以立法机关为主导的立法实践的基础上提出的模式创新，其为群众参与立法活动创造了可行的机会，使群众与立法机关实现立法过程和立法结果的双向互动，进而形成了双向互动的立法模式。再次，行政基层立法联系点为基层群众表达意见和建议提供了便捷。行政基层立法联系点是基于基层群众和立法机关之间的信息传递载体，其能够将基层群众在立法方面的建议和想法及时传递给立法机关，使群众能够更自由、更轻松地表达自己的意见和建议。二、行政基层立法联系点的合理定位
行政基层立法联系点定位是对立法联系点在立法方面的地位和功能进行的科学、全面、准确界定，是建设和完善基层立法联系点制度，实现立法联系点功能的前提和基础。综合来看，行政基层立法联系点的合理定位主要体现在以下几方面：
（一）立法机关与基层群众沟通的桥梁
行政基层立法联系点作为信息沟通平台，其一方面要与基层群众保持联系，对群众的立法建议进行收集和处理，让基层群众参与立法的过程中，另一方面要与立法机关保持有效的对接，将收集到的群众关于立法的建议及时、全面地反馈给立法机关，让群众的立法建议真正被立法工作所考虑、采纳。
（二）立法语言的转换器
基层群众虽然对地方立法工作有自己的想法，但由于缺乏专业的法律知识，法治意识比较薄弱，难以将自己的想法完全、准确地表达出来，导致群众一些好的立法建议没有被重视和采纳。基层立法联系点作为立法联系平台，主要有专业的法律人员组成，并且拥有丰富的基层立法经验，对群众的立法诉求也理解的比较透彻。在日常的立法工作中，行政基层立法联系点能够对公众的立法意见和想法进行收集，并通过专业人员的专业处理，将群众分散、非专业的想法转换为集中、专业的建议，从而实现立法语言的科学转换。
（三）基层法治建设的助推器
基层法治建设是社会主义法治建设的重要推动力。在当前深化基层法治建设的过程中，行政基层立法联系点承担着拓宽基层群众参与立法渠道、强化基层立法实效性方面的职能。开展有效的行政基层立法联系点建设，可以促进地方立法的科学性开展，使基层法治建设有更完善的法治根据支持，推动基层法治的科学发展。三、行政基层立法联系点制度建设中存在的问题
近年来，各地区围绕基层立法联系点制度建设开展了广泛的实践，积累了一些成功的经验，发挥了基层群众参与基层法治建设的功能。但作为一项创新性的活动内容，行政基层立法联系点制度建设工作的开展暴露了一定的问题和不足，阻碍了制度功能的发挥。具体来看，立法联系点制度建设中存在的问题主要有以下几方面：
（一）专业人员不足
专业人员不足是行政基层立法联系点制度建设中普遍存在的问题。目前，承担基层立法联系点联络工作的人员在法律专业知识和能力水平方面不高，导致联系点整体队伍中出现专业人员不足，阻碍了基层立法点的建设和功能发挥。同时，专业人员的不足导致基层立法联系点对群众的立法建议的收集、处理效率和效果偏低，降低了群众参与地方立法的积极性和主动性，弱化了制度建设的优势。
（二）基层立法联系点制度宣传不足
基层立法联系点制度的建设和落实为群众参与基层立法创造了相应的便利，但是仍然有部分群众对基层立法联系点的工作职能不够了解，对相应的联系工作的性质和办事流程不太清楚，影响了群众参与地方立法的实效性。同时，基层立法联系点内部宣传工作不到位，导致内部工作人员对立法联系工作的相关规则、要求掌握不够准确，难以获取准确的立法信息，影响群众立法建议的反馈和处理。
（三）立法建议意见信息反馈机制不通畅
行政基层立法联系点的立法联系工作是一项闭环的工作類型，联系点在接收到群众反馈的立法建议意见信息以后，要及时处理，并对处理的状态和结果及时向对方反馈。然而，在目前的制度落实过程中，联系点对群众反馈的立法信息处理缺乏及时的反馈途径和反馈效果，导致群众对所反馈的内容的处理状况缺乏及时、全面、准确的了解，削弱了群众参与的积极性。四、完善行政基层立法联系点制度建设的建议
行政基层立法联系点是我国立法工作的重要环节，需要进一步加强立法点制度建设，真正促进我国立法工作高质量开展，促进我国社会的法制化建设。鉴于此种情况，就需要在准确把握行政基层立法联系点角色定位的基础上，对现阶段立法联系点制度建设中存在的问题进行梳理和分析，从而获得有效的建议，促进行政基层立法联系点制度的完善。
（一）加强队伍专业化建设
基层立法联系点的建设需要专业化的队伍支持。目前，行政基层立法联系点制度完善中的专业化队伍建设需要从人才的引进与培养两方面着手。在人才引进方面，行政基层联系点要尽可能多地聘请法律工作者、学者，及法律机构人员作为联系点的人员主体，借助其专业化的知识和能力来弥补联系点队伍专业不足的问题。在人才培养方面，行政基层联系点要安排人员参与到基层立法联系工作实践中，通过实践来检验、锻炼和提高人员的专业素质，使其胜任基层立法联系工作的开展。
（二）丰富立法联系方式
立法通道畅通，就是要求行政基层立法联系点要根据基层立法联系工作开展的实际情况，不断优化与立法机关和基层群众沟通的方式和方法，促进立法机关和基层群众就立法方面的互动和交流。在立法联系点制度建设中，基层立法联系点要逐步形成完善的立法联系点管理制度，科学地对基层群众反馈的各种意见和建议进行处理，保证群众的立法智慧得到畅通和便捷的传递。在与基层群众的立法联系中，立法联系点可以利用微信、微博等信息化的交流方式了解、收集群众的意见和建议，也可以利用线下网点的方式直接邀请群众进行面对面的立法诉求表达。
（三）提高立法信息准确性
顺应民情民意是基层法治建设的重要切入点，也是赢得基层群众对法治建设工作开展支持的关键所在。行政基层立法联系点仅仅获得基层群众关于立法工作的看法和建议不够，更多地要深入到群众中间，了解群众这些思想产生的深层次原因，从而掌握更加准确的立法信息，提高立法依据的科学性和合理性。同时，行政基层立法联系点要将立法联系工作作为常态化的工作来抓，并借助立法信息获取、处理、反馈、优化的立法闭环来提高立法信息的精准度和有效度。例如，立法联系点的联络员在获得基层群众的立法看法和建议以后，采取相应的方法对立法信息进行整理、汇总，然后需要对处理过的立法信息反馈给群众进行审核、确认，确保群众所反馈的信息被准确、无误且全面地表达出来。五、结语
基层立法联系点制度建设是我国基层法治建设方面的重要举措，也是夯实现代化基层治理体系建设根基的有力措施。虽然当前各地区开展的行政基层立法联系点实践活动为基层群众参与基层法治建设提供了较为顺畅的途径，但制度建设方面仍然存在较多的薄弱点。在不断探索完善行政基层立法联系点制度建设的过程中，除了要准确把握行政基层立法联系点的合理定位以外，还要针对立法联系点建设中存在的问题，通过加强队伍专业化建设、丰富立法联系方式和提高立法信息准确性等措施的实施来推动立法联系点制度的不断发展。
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