乡村振兴中的社会治理体系建设
张润君
摘 要：乡村振兴，治理有效是基础。持续的工业化、城镇化、市场化、信息化，加速了农村社会的分化，加之日益加剧的人口稀疏化、老年化，乡村大有衰落之势。在社会治理领域，农村内部矛盾不断增多，包括村霸在内的黑恶势力严重影响农村社会治安，各种突发公共安全事件频繁发生，基层社会治理领域的问题复杂多样，乡村治理面临巨大挑战。国家实施乡村振兴战略两年多来，围绕社会治理，制定并出台了一系列大政方针，为乡村有效治理指明了方向。按照共建共治共享社会治理制度的基本要求，在“七位一体”社会治理体系的总框架下，完善党组织领导的“三治”结合的乡村社区治理体系，落实县乡村联动的乡村治理工作体系，横向上要建立健全权责清晰、体制顺畅、多元互动的乡村社会治理体系，纵向上要建立健全指挥有方、服务到位、上下联动的乡村社会治理体系。
关键词：乡村振兴;社会治理体系;基层治理;社区
中图分类号：D669? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）03-0079-06
乡村治理是乡村振兴的关键环节，事关农民安宁、农村安定、国家安全。有效的社会治理，能为乡村振兴提供安居乐业、安定团结的社会秩序，推动形成生机勃勃、充满活力的社会风尚。建立健全乡村社会治理体系是乡村振兴的内在要求。
一、乡村社会治理面临的难题
社会保障和社会治理是社会建设的两大抓手，如鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。社会保障是社会的“稳定器”，社会治理是社会的“安全阀”。党的十八大以来，在“五位一体”总体布局下，我国社会主义和谐社会建设成绩斐然，彰显社会制度的显著优势。人民安居乐业，社会安定有序，人民群众的获得感、安全感和幸福感不断增强。但是，随着新时代社会主要矛盾的变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在广大农村日益凸显，乡村大有衰落之势。为此，党的十九大首次提出乡村振兴战略，2018年中央先后印发和出台了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。
乡村治，则百姓安。农村要成为安居乐业的家园，离不开科学有效的治理。治理有效，既是乡村振兴的基础，也是我国社会稳定和谐的基石。没有乡村治理现代化就没有国家治理现代化。乡村振兴是一个庞杂的系统工程，需要經济、政治、社会、文化、生态共同发展，需要全国人民共同发力。而这一切，都是以社会稳定和谐为前提的。公共安全是社会治理的灵魂。一国的社会治理制度、治理体系、治理能力是国家安全、社会安定、人民安宁的重要保障。加强乡村治理，提高治理效能，是夯实基层基础的固本之策，是实现中国特色社会主义乡村善治的必由之路，也是建设充满活力和安定有序的乡村社会，提升乡村居民获得感、幸福感、安全感的重要选择。
改革开放40多年来，我国农村经济和社会领域一系列的制度安排都发生了深刻变化，乡村治理主体、治理事务和治理制度也都发生了重大变化。加之农村日益加剧的人口稀疏化、老年化等问题，给乡村振兴、乡村治理现代化带来了空前的挑战。
（一）农村内部矛盾不断增多
由于新的城乡差距，导致农村居民的收入明显低于城市居民收入，2019年前三季度，全国居民家庭人均可支配收入22 882元，其中，城镇居民家庭人均可支配收入31 939元，农村居民家庭人均可支配收入11 622元，贫困地区农村居民家庭人均可支配收入8163元，城市人均可支配收入分别是农村居民、贫困居民的2.75倍和3.91倍。[1]而且，不同地区，农村居民之间的收入差距也很大，2019年，上海农村常住居民人均可支配收入是33 195元，甘肃是9628.9元，上海大约是甘肃的3.45倍。同一地区农村居民之间的收入差距也越拉越大。随着新的贫富差距进一步拉大，农村社会结构、社会分化和社会关系发生了很大的变化，从一定程度上激发了农村内部新的社会矛盾。首先，是产生了一个以农村留守儿童、妇女和老人为代表的弱势群体，并且这个群体已成为农村常住人口中的绝大多数。其次，由于留守人口生产、生活、生理、学习上的正常需求，长期得不到满足，导致发生各种各样的过激行为，如自杀、暴力事件。鄱阳湖的一个村子，在1980年至1993年的非正常死亡人数是18人，主要都是上吊、喝农药，自杀的人当中50%是因为贫困，农民自杀特别是农村妇女自杀已经成为一个社会问题。山东省妇联和一些机构的研究数据表明，农村儿童中有心理障碍及行为反常现象的检测率为19.8%，而且农村儿童的检测率大大高于城市儿童的检测率。[2]近年来一些地方的农村老年人为了不给子女添麻烦而自杀的现象也时有发生。
（二）包括村霸在内的黑恶势力严重影响农村社会治安
随着广大农村集体经济的解体以及人口的大量外流，包括村霸在内的黑恶势力趁机抬头，不仅给人民的生命财产安全带来了极大的危害，而且影响整个社会的繁荣稳定。2018年中共中央、国务院发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争。根据实地调查，在当前深入开展扫黑除恶斗争的大背景下，黑恶势力具有以“村霸”、宗族恶势力、“保护伞”以及“软暴力”等新老犯罪手段交替使用，团伙规模不定、人员变化快等新特点。[1]同时，“黄赌毒”、拐骗妇女儿童等丑恶现象的肆虐严重影响着农村社会的安定和安全。非法集资、传销等涉众型经济犯罪延续高发态势，多类型犯罪复合交织，案件规模屡创新高，风险系数剧增。接二连三的交通事故也已成为困扰农村安全的一大隐患。
（三）社会风险时刻威胁着农村公共安全
现代社会是一个高风险社会，不仅风险种类繁多，而且跨界性强、传播速度快，互相交织，很容易形成风险综合体。加上一些地方的乱垦乱伐、滥开滥采，工业污染、农药污染和生活垃圾污染严重，使得农村生态环境极其脆弱，各种突发公共安全事件频繁发生，如地震、水涝、火灾、旱灾等自然灾害，如重大交通安全事件、生产安全事件、公共卫生事件、食药品安全事件等突发重大公共安全事件，极大破坏了农村社会经济秩序。2019年1月至5月期间，我国破获4500多起食品安全相关的犯罪案件，共抓获犯罪嫌疑人8500多人，捣毁黑工厂、黑作坊、黑窝点3800多处，重拳打击了食品安全领域的犯罪行为，确保了人民群众的食品安全。[1]
（四）基层社会治理领域的问题复杂多样
乡村是城市之根。日益加速的工業化、城镇化、市场化、信息化，不断形塑着农村的社会结构和社会关系，青壮年等乡村精英的外流，严重削弱了乡村治理的能力和水平，不仅党的基层组织建设人力不足，有些村委会甚至沦为黑恶势力兴风作浪的幌子。由于基层组织、村委会软弱涣散，乡村经济、政治、社会、文化、生态都有衰落之势。市场经济的负面作用开始显现，物质关系逐渐演化成为乡村内部人和人之间的主要关系，传统的乡村文明不断被撕裂。乡村变成了一种人们将就的、无奈的而不是主动选择的安身立命之所。[3]建立在传统社会基础上的乡村血缘和地缘共同体开始瓦解，而新的共同体尚未形成，长期留守农村的农民，因看不到自己和农村发展的希望而精神颓废，短期行为、非理性消费、“等靠要”思想在农村日渐流行，婚丧嫁娶中的一些陈规陋习沉渣泛起，严重破坏了乡村社会的经济秩序，影响了乡风文明建设，使得我国乡村振兴的相关政策措施难以落地生根。当前农村存在的主要问题不是农民收入太低、劳动太重，而是消费不合理、闲暇无意义，是社会关系的失衡，是基本价值的失准，是文化的失调。[4]
二、乡村社会治理体系的基本框架
为加强乡村社会治理，提高治理效能，自党的十九大提出乡村振兴战略以来，在短短两年多的时间里，国家密集制定、出台一系列关于乡村治理的大政方针。《意见》最早提出，有效的社会治理是乡村振兴的基础。要把加强基层社会治理作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。在之后陆续颁布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》）、党的十九届四中全会关于《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、2020年中央一号文件中，对乡村治理体系建设都做了专门规定，逐步形成了以党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村社区治理体系为基础，以党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系为统领，以县乡村联动为基层治理工作体系的乡村社会治理体系，我国乡村治理的“四梁八柱”逐步确立。
（一）乡村社区治理体系
社会治理重在基层。社区是社会的细胞，是农村居民的居住地、生活点。社区活则社会活，社区稳则社会稳。“上面千条线，下面一根针”，社区历来都是社会治理的重心。因此，乡村社会治理体系是从社区治理体系建设开始的。针对广大农村村委会自治组织软弱涣散、治理不力等突出问题，《意见》对新时期农村社区治理提出了一系列极富创造性的制度安排，形成了党委领导、村民自治、依靠法治、重视德治的社区治理体系。
1.加强党组织对乡村振兴中社会治理的坚强领导
建立选派第一书记工作的长效机制，向发展不足和治理低效的乡村派出第一书记，从而增强党的领导。把大学生、农民工、机关企事业单位中的优秀分子配置到村两委，配齐配强村党支部书记，充分发挥村干部队伍的带头作用。从农村优秀村干部中选拔乡镇领导干部，大力在农村青年中发展和培养入党积极分子，推进农村党员的定期教育学习。推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。
2.加强农村群众性自治组织建设
积极探索村支部书记担任村委会主任的选举制度。充分发挥村民自治章程、乡规民约的自我约束和自我引导作用，引导新乡贤积极参与村民自治。充分发挥村务监督委员会的职能，完善“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次社区民主协商机制。加强基层社会服务，实施“一门式办理”和“一站式服务”的乡村社会服务综合平台。积极培育和发展农村社会组织，尤其是大力发展服务类和慈善类社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。
3.提升乡村法治化水平
积极培养乡村干部和农民的法治思维，提高其法治素养，增强农村居民依法自治和依法处理社会矛盾的能力，引导农村居民依法解决三农领域的社会矛盾与纠纷。切实增强基层干部法治观念，提高乡村干部依法行政和依法治理的能力。建立和完善社区调解、政府仲裁、司法保障的矛盾纠纷联合调处机制。提高农村普法力度且精准施策，针对农村不同群体进行针对性普法教育，加强农村法律援助，探索建立对农村困难群体法律维权的援助和司法救助制度。
4.提升乡村德治水平
重视发挥道德在乡村社会治理中的规范约束和精神引领作用，要积极开展道德模范评选活动，在全社会宣扬道德模范精神，借助道德模范人物的事迹向乡村社会弘扬积极向善、尊老爱幼、诚信友善、勤俭持家的精神。建立道德激励和约束的良好机制，要通过乡规民约和社会组织章程等建立起农民自我管理的规则体系，形成自我教育的良好制度，提高自我服务和管理的能力，实现乡村社会群体之间、阶层之间的良好关系。广泛开展丰富多彩的社会道德活动，树立道德模范，弘扬真善美，传播正能量。
2019年，国家出台的《指导意见》《条例》，对乡村社区治理又做了一些补充和完善，明确要“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感”[5]。
（二）乡村社会治理体系
为防范社会风险，确保社会安全有序，创新社会治理，不断完善社会治理体系，日益成为政府的一项重要职能。党的十六届四中全会，首次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。经过党的十七大、十八大的发展，十八届三中全会首次提出要“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面提出了原则性要求。十八届四中全会提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。十八届五中全会提出要加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”十九届四中全会《决定》坚持共建共治共享的社会治理制度，提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽则、人人享有的社会治理共同体，这又是一次重大的制度创新，是党的十九届四中全会的一个突出亮点。
乡村社会治理体系建设是和乡村社区治理体系建设结伴进行的。只是在提法上，过去更多的是用了“体制”。从《意见》中“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，到《指导意见》和《条例》中的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”，再到《决定》中的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，乡村社会治理体系从“五位一体”到“六位一体”再到“七位一体”不断创新，日臻完善。
（三）乡村基层治理工作体系
以十九届四中全会为重要节点，我国乡村社会治理不仅明确了基层社区治理体系的架构，也规定了总的社会治理体系的架构。如何将基层和顶层贯通，实现上下联动，2020年中央一号文件对此做了专门规定，提出要完善和健全乡村社会治理体系，加强农村社会的治理。
1.逐步加强党对基层社会治理工作的领导
党组织全面领导农村的经济、社会、文化、教育、组织、宣传等工作，团结并紧密联系人民群众，筑牢党在农村的执政基础。要加快建立和健全黨组织部门牵头协调，政府相关部门参与的村务监督机制。持续向贫困村、软弱涣散村、集体经济薄弱村派驻第一书记。通过各种办法配好配强发展滞后和治理低效地区的乡镇领导班子，特别是配好配优乡镇党委书记。在乡村社会广泛开展“听党话、感党恩、跟党走”教育宣传实践活动。
2.明确了完善乡村社会治理工作体系的基本思路
坚持县、乡、村三级联动思路，把社会治理和社会服务融合起来，使得治理的重心逐渐向社区下沉，提供全面、优质和精细化的服务，从而提高乡村治理效能。第一，明确县级政府在乡村社会治理中的职能定位。县级政府是乡村社会治理“一线指挥部”，主要起到统筹谋划作用，要压实社会治理统筹谋划与领导责任，发挥好协调不同治理机构，整合治理资源的作用。建立县级领导干部和县直部门主要负责人在乡村社会治理中的包村制度。第二，明确乡级政府是为农服务中心，在服务中强化管理职能。乡镇层面要整合审批、服务、执法等职能，在此基础上建立一站式服务管理平台，“把一网办”和“最多跑一次”落到实处。要加强农村社会治理的薄弱环节，尤其是要加强农村人居环境整治、农村宅基地管理、农村集体资产管理等领域内的治理。第三，明确行政村是基本治理单元，加强村民委员会的自我管理和服务职能，发挥村监委、居民议事会的监督职能。健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化。扎实推进自治、法治、德治的有机结合。
三、完善乡村社会治理体系的思路和对策
从我国共建共治共享社会治理制度的基本要求出发，按照乡村社会治理体系的总体框架，直面现阶段农村社会治理中的主要问题，乡村社会治理体系建设，应从横向、纵向两个维度上，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的乡村社会治理体系。
（一）横向上，建立和完善责权清晰、体制顺畅、多元互动的乡村社会治理体系
我国乡村社会治理体系从“五位一体”到“七位一体”，治理制度和治理体系不断完善，但是，像突发重大公共卫生事件、自然灾害事件的社会治理体系还没有建立起来，具体到某一层级、某个事件，各个主体的权责、参与方式以及彼此互动、交流的体制机制等不好规定，导致在应对社会治理事件时，各社会主体的权责不清、彼此交流互动的体制机制不畅、应对突发事件的方法不多，具体在新冠肺炎疫情防控中，这些不足表现得尤为突出。
一要尽快制定、修订应对农村突发重大公共安全事件的相关法律法规。制定《生物安全法》等应对风险社会急需的相关法律。结合农村社会治理领域中的突出问题，认真分析各类治理事件发生发展的内在机理，科学研判事件发展态势，明确各社会主体在乡村社会治理中的权责、参与渠道、参与方式。更好发扬党的核心领导和政治保障作用，政府在公共卫生事件中的组织管理职能，以及保证社会协同和公众的有序有效参与。
二要创新灵活多样的民主协商、法治保障和科技支撑的体制机制。在“七位一体”的乡村社会治理体系中，民主协商、法治保障和科技支撑不仅是各自独立的一位，还是各社会主体交流、互动、协同的重要平台。要充分用好这三大机制和平台，把“枫桥经验”时代化、本地化，不断创新人民调解工作的方式方法，有效化解人民内部矛盾。创新乡村社会治理体系中的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的体制机制，寻求最大公约数，维护广大人民的利益。充分发挥法治在乡村社会治理中的引领、规范和保障作用。充分运用现代科技和信息化手段，统筹推进大数据、云计算和物联网等各种信息数据的集成运用，不断提高社会治理的效能。
（二）纵向上，建立健全指挥有方、服务到位、上下联动的乡村社会治理体系
十八届三中全会以来，我国社会治理创新高潮迭起，成绩斐然，共建共治共享的社会治理制度更趋成熟，“七位一体”的社会治理体系更加完备，但是，在纵向治理上，贯通中央、地方、城乡社区的基层治理工作体系还未建立起来，同时，突发重大公共安全事件应急管理体制也未完全建立起来，统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动难以实现。由此，在新冠肺炎疫情防控中，有些地方不同程度地出现了指挥混乱、形式主义、官僚主义、外行领导、错误研判、反应迟缓、贻误战机、物资和服务供给不及时、工作衔接不紧密等等问题。建立健全突发重大公共安全事件乡村社会治理体系，应将突发重大公共安全事件的社会治理属性和应急管理属性有机结合，将治理重心下沉，突出基层治理的重要性。具体而言，以县域社会治理共同体为单元，打造县乡村联动的乡村社会治理工作体系。
一要不断提高县级“一线指挥部”的指挥能力和水平。县级党政部门是我国乡村社会治理的中坚力量，是国家大政方针最重要、最直接的执行者，发挥着“一线指挥部”的功能。国家的每一项政策，乃至我国国家制度优势能否转化为治理效能，都与县级党政部门的执行力息息相关。在乡村社会治理，尤其是应对突发重大公共安全事件中，首先，县级党政要坚持原则，始终和党中央保持一致。坚决服从党中央的统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。其次，县级党政部门要能因时因地因人制宜，创造性应对突发事件。作为“一线指挥部”指挥官的县级党政领导，面对突发事件的发展变化，应将原则性和灵活性有机结合，创造性执行政策，避免教条主义、形式主义。第三，县级党政部门要统筹谋划、协调各方，不仅要做好指挥官，还要当好调度员，要能够有效统筹协调好应对突发公共安全事件的各项政策、各种资源和各种关系。
二要不断提高乡镇公共服务的能力和水平。乡镇是公共服务中心，在突发公共安全事件中担负着管理和服务的职责，是应对突发事件的“后勤保障服务部”。要按照扩权强镇、富民兴村和依法下放、能放就放的原则，依法依规赋予乡镇更大的经济社会管理权限，构建功能完善权责一致的管理服务体制。乡镇领导要强化管理和服务意识，运用数字化、信息化手段，有效推行精细化、网格化和人性化管理。利用一切资源，调动各方力量，搭建各种平台，畅通各种渠道，实现一站式服务、人性化服务。确保在一些突发重大公共安全事件应对中，医疗设施、医疗资源、生活物资供应及时、充足，民生得到有效保障。
三要不断完善党组织领导的“三治”结合的社区治理体系。社区是居民居住区，也是一些突发公共安全事件防控的前沿阵地。要以行政村为单元，形成党委领导、村民自治、依靠法治、重视德治的突发事件防控体系。首先，要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，形成良好的自治格局。每个居民要更加坚信党和政府的领导，相信科学，相信自己，安排好作息，照顾好自己，照顾好家庭。其次，要发扬科学、互助、信任、关怀的德治精神。在突发事件应对中，要充分发扬道德教化的功能，大力弘扬优良家风家教，倡导互助、信任、关怀等社會公德，树立道德典范，形成团结向上、充满活力的乡村风尚。第三，要依法应对。要提高居民群众的法治意识和法律素养，引导人们遵守、学习、运用应对突发事件方面的法律规范，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。第四，要坚持党建引领。加强基层党组织建设，在基层党组织的坚强领导下，紧紧依靠农民群众，构建起共建共治共享的乡村社区治理格局，实现善治。
参考文献：
[1] 李培林，陈光金，王春光.2020年中国社会形势分析与 预测[M].北京：社会科学文献出版社，2020.
[2] 吕新雨.“民工潮”的问题意识[J].读书，2003（10）：52-61.
[3] 秦清芝，杨雪英.挖掘乡村综合价值促进城乡融合发展 [J].人民论坛，2019（34）：76-77.
[4] 贺雪峰.当前农村存在的主要问题不是农民收入太低？ [EB/OL].重农评，2020-01-16.
[5] 中办国办印发《指导意见》 加强和改进乡村治理[N]. 人民日报，2019-06-24（1）.
Construction of Social Governance System in Rural Revitalization
ZHANG Run-jun
（College of Social Development and Public Administration，Northwest Normal University，
Lanzhou 730070，China）
Abstract：Effective governance is the foundation of rural revitalization. The continuous industrialization，urbanization，marketization and informationization have accelerated the differentiation of the rural society，and the increasingly sparse and aging population，so the rural areas are in great decline. In the field of social governance，the internal contradictions in rural areas are on the rise. The evil forces，including village tyrants，seriously affect the social security in rural areas. All kinds of unexpected public security incidents occur frequently，and the problems in the field of social governance at the grass-roots level are complex and varied，rural governance faces great challenges. Over the past two years since the implementation of the rural revitalization strategy，the state has formulated and promulgated a series of major policies and guidelines around social governance，pointing out the direction for effective rural governance. In accordance with the basic requirements of the social governance system of joint construction，co-governance and sharing，and within the overall framework of the “seven-in-one” social governance system，we will improve the “three-in-one” rural community governance system under the leadership of the Party organization，in order to implement the rural governance system，we should establish and improve the rural social governance system with clear power and responsibility，smooth system，and multi-dimensional interaction. Vertically，we should establish and improve the rural social governance system with good command，good service and linkage between top and bottom.
Key Words：rural revitalization;social governance system;grass-roots governance;community
