浅谈新形势下消防行政执法中存在的问题及其对策
关键词 消防改革 消防监督 消防行政执法
作者简介：张洋，应急管理部消防救援局南京训练总队教研七室，中级专业技术职务，研究方向：消防监督执法和消防员法制教育培训。
中图分类号：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.179
2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议审议通过了《中华人民共和国消防法修正案》，5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化消防执法改革的意见》，明确了消防执法改革的方向和具体措施。这标志着新形势下消防执法工作的改革全面落地。在改革推进过程中，如何以习近平总书记训词精神为引领，不断提高人民群众的幸福感、获得感和满意度，为人民提供更加优质、高效的消防安全保障，是当前消防监督执法工作中亟须研究解决的课题。一、我国消防行政执法工作存在的主要问题
（一）火灾防控和消防执法现状与国家发展不相适应
随着我国经济和社会的快速发展，人员流动频度迅速增加，各种致灾因素不断增多，特别是城市高层建筑和地下建筑大规模出现、轨道交通、大跨度、大空间、“城中村”、“棚户区”等新型、特殊建筑不断增多。这些场所功能复杂，人员密集，使用火电量大，致灾因素多，火灾发生概率极高。部分项目将直接导致降低消防施工技术标准、违章经营、违章操作、先建设后办手续等违规现象逐步增加，导致我国的消防行政执法工作日益呈现多样化、复杂化、全面化的趋势发展，给优化消防监督执法提出了新要求。
（二）上层配套法规政策与消防执法改革进度不相适应
当前执法工作中，除《中华人民共和国消防法修正案》外，其他配套的消防法律法规仍然沿用改制前公安部出台的相关法律法规。例如：消防执法改革要求公众聚集场所开业前消防安全检查实行告知承诺管理，但具体如何承诺，如何有效监管目前没有法律政策作支撑，基层无法施行。同时，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房与城乡建设部职责编制的通知》的文件精神，消防救援机构的审核、验收职能划转住建部门。然而新验收工程项目脱离消防部门监管视线，将无法有效纳入“双随机一公开”监管名录，容易造成失控漏管。实际工作中，直接从事执法工作的基层安全生产监督管理部门、消防救援机构和公安派出所的责任划分不清，导致各部门工作职责交叉，追责困难。尤其是消防部门脱离公安系统后，部分公安机关的负责人开始从“可以”二字作文章，放松对小场所的日常消防监管。另外，实施“双随机一公开”监督抽查方式后，监督检查的免责前提，未抽中的重点单位若发生火灾消防监督员的担责问题，这也是基层消防监督员急切关注的。
（三）消防执法理念、执法能力、执法力量与改革进度不相适应
多年来，实际执法过程中，消防执法理念仍停留在“重数据”而“轻效能”，“重火灾隐患查处”而“轻主体责任的履行”，“重惩罚”而“轻教育”的监督执法方式依然没有改变，监督员习惯于进行所谓的“保姆式”服务。同时，执法程序不规范、不完整问题时有发生，一些监督员对消防法律法规、标准规范和工作程序要求掌握不够，经常出现法律文书填写不规范、调查取证不充分、法律法规和技术标准适用不准确等问题导致监督执法失之于松、失之于软。最后，现有的监督执法人员数量紧张，执法体量较大，沿海发达省份人均监管近千家单位。由于调动、换岗频繁，监督管理执法人员从业时间短，绝大多数执法人员都没有取得法律职业资格证，与同类型执法单位的执法人员还有一定差距，这也制约了消防监督执法工作的发展。二、导致问题的主要原因
（一）现行的消防法律法规存在疏漏
《消防法》及相关配套消防法律法规还有待完善。一是法律的内容存在空白和漏洞。现行的《消防法》对部分违法行为处罚的自由裁量度较大甚至有一些空白，导致执法人员容易受各种外在因素影响，从而出现不同程度执法思想不端正，情绪执法、人情执法、利益执法等不良现象。二是一些老旧的法规条令与实际脱节，操作性不强，尤其是改革之前的公安部的部门规章还在使用。三是法律的追究体系不完善，违法成本较低，执法手段简单，一些拒不执行处罚的单位，长期违法运营没有得到应有的处罚，起到了很坏的示范作用。
（二）部分政府部门的消防安全工作不够重视
国务院办公厅发布的《消防安全责任制实施办法》以法规的形式明确了各级政府、行业部门和社会单位要履行的消防工作职责，但仍有少数地方政府对消防工作重要性认识不足，消防工作社会化机制尚未正常运行，部分地方政府、行业部门和社会单位没有履行主要职责，部门间联勤联动不畅通，消防部门的“单打独斗”局面没有得到根本扭转。个别地方政府重经济管理、轻消防投入，导致社会火灾防控能力与经济社会发展不匹配。一些行业部门“不愿管、不愿管、不敢管”的现象比较突出，监督责任不清、机制不健全、协调不充分等问题比较普遍。部分社会单位安全理念落后，“侥幸心理”取代“认识不足”，存在“重经营、轻安全”的思想，在消防安全上的资金投入、精力投入均有待提升。
（三）执法人员的选拔、培训机制不健全
执法人员选拔是规范、提高消防监督执法队伍素质的源头。消防执法业务培训是提高消防监督执法人员执法水平、提升消防执法能力和水平的主要途徑和方法。由于消防救援队伍长期在现役体制下运行发展，导致部分监督执法骨干流失，为了应付繁重的消防监督检查执法，部分单位不得不只重数量、轻质量，没有从源头上选拔、规范消防监督执法人员。同时，由于缺乏规范、统一的培训机制，工作中仍然沿用老思路、老办法，没有转变工作思路，对新政策新要求理解掌握不深不透，一定程度上影响了执法工作的正常开展。
三、规范消防行政执法的主要措施
（一）以此次集体改制和《消防法》修改为契机，规范、细化相关内容为消防执法提供依据
随着集体转制的落地和《消防法》修正案的出台，围绕消防法配套的一系列的法律法规必然要进行相应修改、调整和完善，改变原有的疏漏和空白从而为下一步规范消防行政执法行为提供法律依据成为可能。一是坚持以贯彻落实中央《深化消防执法改革的意见》为主线，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理新模式，着力推动“消防工作法治化、消防执法规范化、执法队伍专业化”建设，不断提升消防安全治理能力，利用互联网+监管，夯实消防防控的基础。进一步健全完善防消联勤机制，有效缓解基层监督执法力量薄弱，社会面火灾防控覆盖面不广，防火灭火主业相互脱节等现实紧迫问题，努力实现消防安全治理和灭火救援处置能力双提升。二是建立与住建部门的沟通协调机制，以法规的形式制定双方的责权明系，重点是住建部门验收的工程项目要同步抄告消防部门，使新验收的单位能够及时纳入消防监管视线，避免将来的推诿扯皮。三是通过部门规章和地方性立法来调整细化重点单位管理标准，明确监管范围。结合当前社会发展形势，在充分调研的基础上，针对不同类型、不同面积场所设定不同的管理标准及要求，对部分单位小、面积小、隐患少、管理人员少的单位简化微型站建设，户籍化管理、灭火熟悉演练的工作标准，让基层敢管和能管。同时，进一步细化一般单位的监管范围，实现与派出所监管的三级单位和“九小场所”有明确的区分，避免失控漏管和多重管理现象的发生。
（二）进一步落实政府为主导的消防安全责任制体系建构
一是严格消防组织结构，加强责任支持。完善消防安全责任制建设，从强化政策保障和组织制度入手，将消防工作纳入各级领导干部政绩考核指标体系，作为政府工程、基础工程来抓。充分发挥地方立法权优势，制定和完善消防安全综合评价体系，确保消防安全责任体系内各个环节的责任主体不缺位、不越位。二是进一步发挥政府消防工作考核指挥棒作用，落实消防安全问责制，充分解决体制性、机制性和保障性难题，彻底扭转消防部门“孤军奋战”的困境，倒逼相关部门变“要我干”为“我要干，我必须干”。推动社会各单位落实主体责任，着力构建多元化的消防安全责任主体模式。将消防安全绩效纳入单位信用体系，鼓励规模以上单位购买火灾事故保险;帮助社会各单位树立自我检查、自我检查、自我纠正火灾风险的责任感;大力开展消防文化培育，从以往的消防知识培训转向消防文化培育，将消防安全渗透在社会生活的方方面面、贯穿于单位生产经营活动的始终，提高社会各行业对消防文化的认同。
（三）强化教育培训和源头选拔，树立廉政意识，提升执法人员规范化
执法主体是执法规范化建设的根本保证。一是扎实开展理想信念和社会主义法治理念教育，引导消防执法人员坚定理想信念，在实际工作中培养消防监督员法治思维，努力提高运用法治思维和法治方式解决问题和推动工作的能力，筑牢“压舱石”，增强责任感和职业操守，依法履职，尽职尽责，把提高执法人员的素质作为重中之重，对内挖潜，以素质的提升促进执法规范化。二是实施人才强队战略，大力提倡“专业人才做专业工作”，培育成长的文化土壤，搭建科学实用的成长平台，建立学习赶超的竞技场，建立凝聚力的智库带动发展，通过大规模培训和大型比赛积极培养“专家”和“工匠”消防监督员，锤炼出一支专业素质高、解决问题能力强的专业消防监督员队伍，分级、分批和分专业、分岗位办好消防监督业务培训班，适时开展消防监督执法视频讲座，经常安排年轻同志向老同志跟班见学、基层同志与机关同志轮岗锻炼。三是在支队和大队实施监督执法人员上岗资格考试认可制度，对目前在岗的执法人员要逐步取得国家统一组织的法律职业资格证书。对拟进入执法岗位的人员，在取得消防岗位资格基础上，必须参加法律职业资格证书，经考试合格后方可上岗。 进一步从源头上规范和选拔了执法人员。四是建立支队、大队定期开展警示教育和廉情分析制度，完善案件通报曝光机制，不断强化警示震慑作用。持续把好权利关口，深化消防执法腐败集中整治，紧盯重点领域、重要岗位和关键环节，突出做好消防“微腐败”问题、“三指定”问题、“过渡期”问题、“违规涉消”问题等四大整治，严格落实执法回访制度，强化消防执法实时监控。
参考文献：
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[2]王兆堃.当前消防行政执法工作存在的问题及对策分析[J].中国管理信息化，2017（4）.
[3]吴月芳.试述当前我国消防行政执法存在的问题及对策[J].魅力中国，2016（11）.
