试析我国公务员薪酬制度改革与制度变迁思考
陈志龙
2006年7月1日,我国公务员开始实行新的工资制度,这是我国自新中国成立以来经历的第四次大的工资制度改革(前三次分别发生在1956年、1985年和1993年)。此次的公务员工资制度改革正是按照《公务员法》的要求,适应我国市场经济体制的发展,立足中国国情,为建立科学和规范的公务员工资制度而制定的一项重要决策。然而,我们还需要进一步完善公务员薪酬制度,以应对当前不断变化的社会环境和客观因素。
一、现行公务员薪酬制度体系略析
(一)公务员工资制度的涵义、状况及意义
公务员的工资是指在国家或地区政府部门工作,行使公共权力并执行政府公务的这一部分特定的公职人员,以自己的知识和能力,在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。一般来说,公务员的工资由政府人事部门制定,由国家或地区财政支付。我们知道,我国实行统一的职务和级别相结合的工资制度,公务员工资主要由国家统一的职务和级别相结合的工资制度,公务员工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分组成,其中“职务工资”是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准,是职级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准中,每一职务层次设若干工资档次,工作人员按担任的职务确定相应的职务工资,并随职务及任职年限变化而变化。“级别工资”是按公务员的能力和资历确定工资标准。公务员的级别共分为15级,一个级别设置一个工资标准。“基础工资”是大体按维持公务员本人基本生活费用确定,各职务人员均执行相同的基础工资。它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。“工龄工资”是按公务员的工作年限确定工资标准,体现公务员积累贡献。除此之外,公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴以及补贴和奖金等等。
国家公务员制度是国家政治制度的一个重要组成部分,薪酬制度体系中最为敏感的一个环节,也是实施公务员管理的一个无法回避的现实问题。而公务员的工资是其个人消费品分配的最重要的形式,它涉及公务员的切身利益,是公务员及其家庭生活的基本特征,具有保障、激励和调节等作用。从本质上说,公务员制度决定公务员决定公务员队伍的稳定与否,决定其工作积极性的高低,决定整个政府部门的行政效率,因此我国必须注重公务员工资制度的建设。
(二)现行公务员工资制度滞后的主要原因
第一、在吸引人才和激励竞争这一方面,不能充分发挥作用。现行公务员工资制度远远没有满足按市场效率和贡献提供相应报酬的要求,缺乏市场竞争力。温州多名高官下海以及WTO谈判官员被企业高薪挖角,就充分表明了这一点。这给行政机关吸引优秀人才,以实现政府部门人力资源的优化组合,提高行政部门工作的科学化和高效化造成不利影响。
第二、工资调控有所削弱,地区及部门间的实际收入差距较大。
第三、工资制度结构不尽合理。表现在级差的设计上,工资标准的起薪(也就是基础工资)太低,职务之间的级差也太小。不能很好地反映出不同的职务级别在履行职务上的劳动差别。
第四、缺乏体现地区差别机制,即没有建立起适应各地区生活条件和标准的地区性津贴。虽然在1993工资改革中已经提出,但一直没有落实,只是在部分边远贫困地区小范围实施。我国地区间经济发展水平、生活水平和消费水平差异较大,统一的工资标准给实际执行带来很多困难。相对于发达地区的生活标准,现行的工资标准明显偏低,而相对贫穷落后的地区,由于财政状况恶劣,往往连基本工资都无法兑现。
二、公务员薪酬制度改革的必要性与紧迫性
随着社会环境和客观因素的变化,使我国公务员工资的制度改革具有很强的现实必要性和紧迫性。我国公务员工资制度的改革关系到整个公务员队伍的稳定,也关系到国家的稳定与发展。
(一)以“经济人”作为公务员的前提人性假设——从高度集中的计划性经济向利益独立多元化市场经济转变的内在要求
“经济人”概念源于亚当·斯密的《国富论》,其有三方面的特征:一是行为动机的自利性即追求自身利益是其行为的原始驱动力;二是行为目的的功利性即以最小的投入获得自身利益的最大化;三是行为方式的理性化,即以自身利益为标准,在于计算的基础上进行权衡与选择。市场经济的本质特征之一就是“经济人”行为模式。
“经济人”假设是市场经济的基本前提假设,公务员在本质上也是市场经济核心精神的反映。利益是市场经济的核心精神,市场经济就是以承认利益主体的独立存在为前提,其中公务员的利益首先就是经济利益。公共选择理论认为,公务员的个人目标函数首先不是或者至少不是单纯的社会公共利益最大化,而是包括了更高薪金、职务晋升等个人经济利益和自利性动机。过去我们不承认“经济人”假设,贬斥自利行为,强调国家的整体利益高于一切,提倡自我牺牲和集体主义精神,但公务员“经济人”特性并没有消去,反以扭曲的形式表现出来——追求政府规模扩大化以提高权力和待遇、寻租、侵吞国有资产等都凸显人们的自利性,因此,必须以“经济人”作为公务员的前提人性假设及行为模式,从经济利益上考虑其他需要,改革现有的工资制度。
(二)精神激励与道德激励功能逐渐减弱——从非常态的社会状态到和平期非危机时刻转变的结果
精神与道德激励在市场经济蓬勃发展的今天,已渐渐失去昔日的强大威力。主要原因之一就是我们已从改革开放前的非正常社会状态(即发生战争、动乱等的社会不稳定时期)过渡到经济快速增长的稳定发展时期。过去积贫、积弱的现状使公职人员不可能产生太多的物质利益追求,再加上增长经济一体化、超强单一的意识形态及内忧外患的社会形势,使革命时期的价值观念与建设强大社会主义中国的人生目标起到了巨大的激励作用。
但随着经济体制的转变,这种缺乏物质基础的精神与道德激励便逐渐开始失去作用。从政府方面主要有两个原因:其一,政府目标作为组织目标,已不像非常态时期那样明确并具有强大吸引力;其二,因为政府现在所从事的工作是不直接创造财富的权力性管理活动,复杂环境容易模糊目标;其三,权力运行的程序性也容易冲淡目标,而且目标与利益往往有直接和间接联系,而不像战争或者特殊年代那样组织目标达成往往与自我奉献与自我牺牲有直接或者间接联系。而从经济体制转型,由社会的封闭性被打破来看,在“官本位”体制性下,干部职业因其独有的职业荣誉和等级消费而有绝对崇高的社会地位,但随着经济市场化、政治民主化和文化多元化的推进以及“官商二元化”体制的逐步形成,这种崇高的社会地位受到严峻的挑战,并呈下降趋势。主要表现为公务员职业和经济地位的降低。在官本位体制下,官职是社会评价唯一的尺度,干部职业无疑是最受尊敬的职业。而“官商二元化”体制使“商”和“官”成为两种同等重要的社会价值评价尺度,这样公务员的工资收入与其他领域特别是经济领域中同类人员的工资收入相比有很大差距,并有进一步扩大的趋势。这种职业地位和经济地位的下降,导致公务员心理上的不平衡,必然使得传统精神激励机制失去原有的强大激励作用。
(三)从“权力导向型”转向“市场导向型”——建设以结果为导向的绩效政府对公务员管理理念的要求
我国已经加入WTO,市场化取向是WTO的基础,而”消费者导向”市场化取向在公共管理理念上的体现,是以服务导向代替传统的政府中心主义的结果,它体现了新的价值认同——政府作为“公仆”向“公民”提供服务理念,转向市场契约下的供需理念。我们把主体中心主义转化为服务中心主义,把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。在现实中,公共服务的提供者往往居于主导地位,而作为主人的公民则只能被动接受,公务员作为公民的“公仆”成了一种理念价值的虚构,被现存关系所扭曲,其结果是不负责任和官僚主义盛行。“消费者导向”的新理念使国家公务员有可能由虚构的“社会公仆”成为现实的“社会公仆”. 因为不管公务员是否真正认同“社会公仆”的理念,都必须按“顾客主权”的规制行政;而“顾客主权”规制的实现,也就是真正完成了公职人员作为“社会公仆”的角色定位。
改革并建立科学工资制度的作用就在于通过工资来强化公务员的服务意识;通过工资来证明这种委托代理的交易关系,将工资与以结果和顾客满意度为导向的绩效考核、职务晋升相挂钩,从客观上改变公务员责任心淡漠、道德意识下降、服务意愿无存的状况,有利于加快政府职能与角色转变,建立服务型的绩效政府。
(四)改革工资制度是应对当前激烈的国际人才竞争的需要
当前经济全球化,政府面临的是人力资本全球化配置的竞争形势。我国公务员现有的工资水平,严重缺乏市场竞争力,公务员物质没有得到满足,这就使物质激励变得非常必要与重要。国家花了大量财力物力培养不少人才,被外国公司仅用较高的工资就“挖”走了。入世后,我国人才将面临“第三次外流高峰”。我们若因工资制度的滞后而失去人才竞争的先机,则势必影响我国行政机关的进一步改革和管理水平、工作效率的提高,进而势必影响我国政府政策制定的效率和决策水平,这很大程度上关系到整个国家的经济和社会发展,关系到国与国之间综合国力的较量。因此,在其他物质激励改革难度大,效果不彰的情况下,如社会保障制度,因起点水平的高低对今后运行的影响非常大,当前只能维持最低限度的基本生存,再加上福利刚性的存在,不宜随意调增福利项目待遇水平,尽快改革工资制度是最可行的选择。
(五)改革现有工资制度,是实现“以薪养廉”的对应要求
在住房、医疗、教育市场化的同时,如果工资水平不提高,就等于加重了公务员负担,这对公务员的心理平衡、事业心、稳定型及廉政环境都是严峻的考验。而科学的工资制度,相对优厚的待遇,给予公务员必要的物质保障,使他们不必贪,这是遏制的必要条件。注意,这仅仅是必要而非充分条件,即“薪”可以“养廉”,但不是“高薪”,更重要的是他们有健全严密又行之有效的法律体系和严惩机制,因此,在改革工资制度的同时,必须进行配套的法制建设。
三、公务员薪酬制度改革与变迁的思考
作为公务员制度内在动力和基本保障的薪酬制度的改革已是势在必行,那么采用什么方式实现这一制度改革才最有效率(成本最小且最有可能),这就是制度创新方式的选择问题。以下将从制度变迁理论与中国的国情出发,分析公务员工资制度改革的推进方式。
(一)制度变迁的两种方式
制度变迁理论认为两种可供选择的创新方式:其一是诱惑性变迁,其二是强制性变迁。诱惑性变迁指的是现行制度安排的变更或代替,或者是新制度安排的创造,它是由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反,强制性变迁由政府命令和法律引入和实行。诱惑性变迁必须在由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会而引起,强制性变迁即可以是为了获得创新的潜在利益收益,也可以纯粹因不同集团对现有收入进行再分配而发生。
(二)我国公务员工资制度创新方式分析
1.我国公务员工资制度改革应有国家主导
公务员制度的替代、转换和交易过程主要由政府通过法律、法规或者命令的形式强制性推动。主要原因有以下方面。
第一、公务员制度特殊性使然。国家公务员制度是关系整个国家行政运行正常、有序、一致的法律保障,具有很强的统一性与严肃性,而公务员工资制度是其重要组成部分之一,因此它的改革也必须要有统一性与稳定性,在改革初期应避免出现太多的地方特色,避免个别官员和机构在制度边缘的灰色获利行为,否则将引发公务员内部及社会新的不满。这不仅会阻碍进程,更会影响社会及经济的发展。因此,公务员工资制度改革要由国家主导强制推行。
第二、历史经验下的现实选择。从历史经验看,我国的制度变迁都是政府主导的渐近式制度变迁。主要是我国作为发展中的现代化国家,在集权式政治结构下,政府凭借绝对的政治力量对比优势以及资源配置权力,力争摆脱贫困,实现富强而选择的成本较低,较为合理的现代化路径。从现实看,在制度变迁过程中,任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益最大化。而核心领导者在制度创新决策时,首要的目标就是维护和加强其政治权威,使自己获得最大限度的社会支持,并使公开和谐的反对自己的政治力量降到最小,以维持其统治地位的合法性。为了改变由于现行公务员工资制度激励不强、保障不力和透明度不够而造成的公务员积极性不足,政府效率低下以及社会对公务员加薪的不理解等现实,进而改变政府在人民心目中的形象,从而获得人民信任和支持,巩固其合法性,政府应该主动打破原有利益格局,积极探索和推进科学的公务员工资制度的建立。
第三、旧制度的利益刚性使然。作为分配领域的改革。公务员工资制度改革必定会触动原有的社会利益格局。若要突破旧体制下利益格局的刚性来获取新的利益,尤其是要原有利益集团自行推动则相当困难,原有的干部阶层既无法为制度的转变支付庞大的费用,又缺乏合法性的基础。因此,必须借助国家的强制力量来推动制度变迁。
2.公务员工资制度改革中的诱致性因素
我们在强调工资制度改革强制性变迁特征的同时,并不否认这一制度变革中各种诱惑性因素的作用,特别当这一制度与我国逐步完善的市场经济体制相适应并逐渐形成良性互动时,其诱惑性因素的作用将更加明显。尤其是工资和公务员自身利益密切相关,而合理的工资制度必定会使大部分人在新的 均衡中获得更大的收益,这就会促使他们自发接受并推动工资制度及其必要的配套改革,从而自上而下地推动公务员制度的创新与完善。
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(作者单位:福建师范大学公共管理学院)
