基于市场逻辑视角看我国政府与民办幼儿园的关系
李毅恒 林榕 王海英
【摘要】新中国成立后，在计划经济体制时期、社会主义市场经济体制探索建设时期和社会主义市场经济体制稳健发展时期，我国政府与民办幼儿园的关系呈现不同的特点。基于市场逻辑视角对政府与民办幼儿园关系的演变进行分析发现，学前教育是重要的社会公益事业，而市场机制则存在一定的副作用。因此，要构建政府与民办幼儿园关系的新格局，应当划清双方边界，跳脱“非此即彼”的二元思维;加强协调沟通，建设服务型政府，促进双方良性互动;洞悉市场规律，善用市场逻辑，妥善处理双方关系。
【关键词】政府;民办幼儿园;关系;市场逻辑
【中图分类号】G617? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2020）1/2-0018-05
自《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布以来，政府与民办幼儿园的关系和各自的角色定位再度引发社会各界的广泛关注。民办幼儿园作为近代中国经济社会转型的产物，在不同的历史时期，与政府之间的关系呈现不同的特点。本文尝试运用市场逻辑视角梳理政府和民办幼儿园的关系，明确政府的责任和边界，以期为构建政府与民办幼儿园关系的新格局提供参考。
一、政府与民办幼儿园关系的演变历程
1.计划经济体制时期
计划经济体制指的是根据政府计划调节经济活动的经济运行体制。政府按事先制定的计划，提出国民经济和社会发展的总体目标，制定合理的政策和措施，有计划地安排重大经济活动，引导和调节经济运行方向。〔1〕新中国成立之初，面临着社会经济落后、工业基础薄弱、人口基数庞大且文盲率较高等问题。1951年，中央人民政府第一次全国初等和师范教育会议召开，提出了幼儿教育的工作方针，鼓励私人开办幼儿园并加强领导，〔2〕同时收回由外资、传教士举办的幼儿园，做到主权独立、公私兼顾办园。之后，民办幼儿园逐渐被教育行政部门接管改为公办幼儿园，但是对优质民办幼儿园还是采取了“保护维持、加强领导、逐步改造”的方针。〔3〕政府鼓励各工厂、企业、政府机关等集体举办公有性质幼儿园，并适当开办寄宿幼儿班。民办幼儿园的生存和发展空间被压缩了。
计划经济体制时期的学前教育以国家和地方政府的投入为主，幼儿园由教育部门、妇联、卫生部门和各企事业单位举办并进行自我管理，具有明显的单位内部福利性质。〔4〕这种办园体制在特定历史时期发挥了作用，不过随着我国人口不断增长以及社会经济体制的改革，计划经济体制下的学前教育发展模式已然無法满足人民群众日益增长的物质文化需要。
2.社会主义市场经济体制探索建设时期
改革开放初期，我国政府开始对计划经济体制加以反思，尤其是对计划经济和市场要素的兼容性加以探讨，并有意识地探索计划与市场相结合的实践模式。1984年，十二届三中全会通过了
《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。在经济领域，政府逐步把市场手段引入传统的计划经济模式中，包括生活资料和非核心生产资料的商品化等，使各类生产要素逐渐与市场机制结合起来。〔5〕
民办幼儿园在国家政策的支持下飞速发展。1979年召开的全国托幼工作会议提出“两条腿走路”政策，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织。1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议第一次以宪法的形式明确了民间办学的合法性。〔6〕“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这一时期，政府开始鼓励社会各界力量办学，但在整个学前教育办园体制格局中，企事业单位、政府机关、教育部门等集体办园所占比重较大，学前教育办园体制总体是以公办园为主，民办园为辅的。
20世纪90年代，随着市场经济体制改革与企事业单位改革的逐步开展，我国进行了学前教育办园体制和管理体制市场化方向的改革。 1992年，中共十四大会议提出建设社会主义市场经济体制。之后，大量的国有企业、集体企业纷纷转制。国家积极引导学前教育办园体制的社会化方向改革，很多企业办幼儿园、机关办幼儿园被推向了市场，自负盈亏，自收自支。1994年至2002年间，政府相继颁布《面向21世纪教育行动和振兴计划》《社会力量办学条例》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列支持社会力量办园的法规政策。在此期间，大量公办幼儿园转制或关闭，大量民办幼儿园涌现。据统计，2007年我国民办幼儿教育机构共有77616所，共有在园幼儿868.75万人，占幼儿教育机构总数的60%，占在园幼儿总数的36.8%。
在社会主义市场经济体制探索建设时期，民办幼儿园数量迅速增加，所占比重不断增大。社会力量的广泛参与推动了学前教育的普及。不过，由于学前教育自身市场机制不完善、学前教育事业的基本属性不明确以及缺乏合理的监管制度和质量评估体系等原因，民办幼儿园处于自由无序、忽视市场发展规律的疯狂扩张状态，政府的政策约束和监管措施则处于滞后和缺位状态。
3.社会主义市场经济体制稳健发展时期
改革开放40年来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国开始面对经济结构不合理、低端产能过剩、资源环境约束趋紧、人口红利减少等突出问题。市场经济固然调动了社会力量办园的积极性，可是学前教育的过度市场化又造成了“入园难”“入园贵”的社会现状。随着我国社会主要矛盾的转变，社会大众开始普遍意识到学前教育的重要性，我国开始着手发挥政府主导作用，改变学前教育的办园体制，对民办幼儿园进行规范，并大力兴办公办幼儿园，同时加强协调、监督和管理工作。
2010年，国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确提出建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。2012年，教育部颁发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，鼓励民间资金进入学前教育领域，同时也强调各级教育行政部门的审查和监管职责。由于供需缺口巨大，民办幼儿园依旧处于快速扩张阶段。2018年8月，司法部发布了《关于〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）〉公开征求意见的通知》，强调民办学校以公益性和立德树人为核心的宏观导向。2018年11月，《若干意见》发布，明确提出遏制民办幼儿园过度逐利，对各类民办幼儿园进行分类管理，规定各类民办幼儿园的设置标准，严格各项审批程序，在责任主体、财务管理、运营模式等方面进行严格规范，使公益普惠成为民办幼儿园发展的基调。
在社会主义市场经济体制稳健发展时期，政府引导我国学前教育事业形成以政府为主导、以公益普惠为基本原则、公办民办并举的格局。在各地加大学前教育发展力度，强化学前教育公益性质的发展进程中，幼儿园公办化进程加快，普惠性民办幼儿园发展迅速。然而，目前我国学前教育市场机制仍处于不够完善的状态。因此，为厘清学前教育市场发展的规律，应当基于市场发展的基本逻辑来明晰学前教育市场的基本特性，寻求政府干预和治理学前教育市场的理论依据，以妥善处理和发展政府与民办幼儿园的关系。
二、政府与民办幼儿园关系演进的市场逻辑
基于市场逻辑分析政府与民办幼儿园在学前教育市场下的相互关系，应当明确学前教育在市场中的基本属性，了解在当前市场机制下学前教育市场的发展状态，分析当前市场机制下学前教育产品的分配和供需状况，从而把握当前学前教育市场机制下政府与民办幼儿园发展的基本特征和规律。
1.学前教育是重要的社会公益事业
诸多研究表明，学前教育不仅可以给个人和家庭带来巨大的经济收益，而且还有广泛的利益外溢性的特点。
我国自幼儿园办园体制改革以来，政府将幼儿园推向市场，自负盈亏，自收自支。在低投入高收益的诱因下，社会资本大量进军学前教育领域。民办幼儿园的飞速增长在一定程度上推动了学前教育事业的普及。然而，社会资本的逐利本质使得部分民办幼儿园过分注重规模和收益，而忽视了学前教育公益普惠的属性，出现了部分让社会大众难以负担的“天价幼儿园”。
学前教育是重要的社会公益事业。这表明国家不能将其完全抛向市场，任其自由发展。加大政府对学前教育的投入，有利于将公、民办学前教育机构纳入政府的管理之下，从而保证学前教育机构的质量，减少家庭支出，牢牢把握公益普惠的基本方向。
2.市场机制的副作用
市场机制实际上是一只“看不见的手”，推动着各类人群不断追求自身利益的最大化，在此过程中促使整个社会的经济资源得到最合理的配置。虽然市场机制是一种有效的资源配置方式，但是由于市场本身并不完备，特别是市场的交易信息并不充分，会给社会经济资源的配置造成很多浪费，而不加约束的绝对自由的市场更是会给社会带来一系列的负面影响。〔7〕
《中国民办教育促进法》出台后，各地政府通过购买服务、减免税收和租金、派驻教师等一系列优惠政策鼓励民办幼儿园发展。然而，由于市场规范性不足，加上资本的逐利性、垄断性、波动性以及非专业性，学前教育领域出现了大肆扩充园所规模、压缩人员成本、克扣幼儿伙食费用等乱象。一些民办幼儿园一面享受政策红利，一面压低幼儿园运营成本，而家长只能被迫顺应畸形的学前教育市场，继续加大教育投入，如此恶性循环已严重背离了市场经济发展规律，造成社会公共资源的极大损耗。
此外，学前教育市场还面临着信息不对称与不完整的问题。首先，根据产业组织理论，学前教育属于“信任品”。“信任品”是指在生产者与消费者之间存在严重的信息不对称的产品。生产者由于对生产过程更加了解而拥有更多的产品质量信息，而消费者即使消费了产品之后，也很难判断产品质量的好坏。〔8〕因为各地学前教育质量评估体系缺乏客观评估标准，所以家长很难对园方提供的学前教育质量进行全面评估，只能在与教师及园方互动的过程中获得相关信息。这一属性特点使得学前教育的供给方往往具有單方面信息输出的优势。在激烈的市场竞争下，一部分民办幼儿园过分包装，虚假宣传，诱导家长花费高昂价格购买教育服务。其次，由于学前教育质量评价的相关知识比较缺乏，导致部分公众用其他信息来替代教育质量评价标准，如重视幼儿园的硬件建设等，致使部分民办幼儿园迎合家长需求，更加注重对物的投资而忽视对人的投资，降低了资源配置效益。
任由市场机制分配调节，可能会加重家长的负担，造成教育资源的浪费，还可能诱导盲目消费，带来学前教育成本的节节攀升。因此，需要由政府提供相关信息，并承担起建立健全学前教育市场信息披露制度的职责，确保信息发布的准确、及时和可靠，以减少信息不完全对称对学前教育市场造成的扭曲。同时，市场机制的不完善和不确定性需要政府加大对民办幼儿园资质的审核力度，严格审批补助制度，强化关联责任。
当前我国学前教育市场并非是一个完全竞争的市场，而是一个层级分化的市场。例如，城市流动人口、低收入人口密集的区域和中高等收入人口聚集的区域，幼儿园在师幼比、生均园舍建筑面积、生均户外活动场地、生均图书量等方面均有所差异。〔9〕部分民办幼儿园利用学前教育资源供给不足、政府监管不到位的情况，以牺牲质量为代价进行恶性价格竞争。从长远角度来说，这在事实上阻碍了民办幼儿园的进一步发展与资源整合，导致目前民办幼儿园整体特点表现为散、乱、小、差，许多适龄幼儿因为质量、数量、价格等因素无法入园，削弱了学前教育的公益普惠属性。为改变这一现状，政府应当强化制度建设，遏制过度逐利，规范办园行为，合理分配教育资源，引导民办幼儿园做到质量与价格对等，减少二元化差异。
三、构建政府与民办幼儿园关系的新格局
1.划清双方边界，跳脱“非此即彼”的二元思维
政府和市场是两种不同的社会资源配置运作体系。在学前教育领域，政府和市场的关系会有不同的组合方式，各自的作用边界也是相对的、动态的。基于市场供给质量和效率的角度，在把握政府与学前教育市场边界适度性时，应当先考虑市场供给能力和民众接受程度，只要市场能提供并为民众所接受，就鼓励市场提供;市场不能提供且民众又急需的，则由政府来满足。 另外，市场供给不代表政府供给的减少，提供质优价低的学前教育是政府的责任和义务。 此外，政府与学前教育市场的边界要具有发展性。政府及相关职能部门应当转变思维方式以适应新角色，不断深化认识，还应当根据学前教育发展的不同阶段，适时地改变主导的范围、方式和措施。最后，根据当前我国经济社会发展现状，学前教育市场应当立足于政府与市场职能互补、有效合作的制度之上，建立良好的沟通机制，不断完善学前教育公共服务体系，促进学前教育市场的良性竞争与合作。
2.加強协调沟通，建设服务型政府，促进双方良性互动
从公共行政的角度来看，服务型政府是指国家及其所属公共组织为弥补市场机制失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供满足其直接需求的服务活动。 具体到学前教育领域，公共服务体系的建立可以使学前教育事业在政府主导下，市场、社会等多元主体共同参与，基于公益普惠的核心价值，为全体社会成员提供多样化的学前教育服务。〔10〕
萨瓦斯的民营化理论认为，在公共服务的提供中，政府可以仅仅成为安排者，而服务的具体生产可以交由民间机构完成。〔11〕在这种思路下，政府可以通过民办公助、公建民营、教育券等方式与民办幼儿园建立起“契约式”的伙伴关系。政府借由市场的力量将社会资源依据市场需求程度进行分配，家长根据自身需求对幼儿园进行选择。
政府和学前教育市场公私合作的关系依赖于服务型政府的建立。政府需要承担更多的责任，而不是在市场机制失灵后再“亡羊补牢”。政府与民办幼儿园需要以公益普惠作为合作的价值基础，应当尊重民办幼儿园的合作伙伴地位，积极与民办幼儿园建立平等有效的合作机制，共同对合作机制进行有效监督，为社会大众提供高质量的学前教育。
3.洞悉市场规律，善用市场逻辑，妥善处理双方关系
市场经济的内在基本规律为价值规律、竞争规律、供求规律，具体到学前教育领域体现为价格与质量关系密切、信息对称和管理机制健全。
在价格与质量关系方面，民办幼儿园应当合理利用社会资源提升自身师资力量、内涵建设、管理制度等，从根本上优化质量与价格的关系。政府应当遏制民办幼儿园过度逐利，抑制价格虚高、以次充好的产品流入市场，以免造成价格与质量关系的失衡。 在信息的完备与充分方面，一方面应当由政府来提供学前教育市场信息，并承担起建立健全学前教育市场信息披露制度的职责，确保信息发布的准确、及时和可靠，以减少信息不对称对市场造成的扭曲;另一方面，民办幼儿园应当明确自身园所定位，提供对等服务，而非一味追求“高端”“暴利”。 在民办幼儿园管理机制方面，政府应当通过明确分类管理政策，制定具体实施办法，进一步增强制度的可操作性。例如，针对各类民办幼儿园的具体情况，应当制定明确的资质审核制度、协议公开制度、控制主体变更制度和责任追究制度等。另外，民办幼儿园自身也需完善内部管理制度，重点加强自身财务、会计和资产管理制度的建设。
参考文献：
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〔11〕E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.
On the Relationship Between Government and Private Kindergartens from the Perspective of Market Logic
Li Yiheng， Lin Rong， Wang Haiying
（Preschool Education Policy Research Center， Nanjing Normal University， Nanjing， 210097）
【Abstract】After the founding of new China， the relationship between government and private kindergartens has different features during the period of planned economy， the period of exploration and construction of the socialist market economy， and the period of steady development of socialist market economy. Analysis of the changes in the relationship between government and private kindergartens from the perspective of market logic reveals that preschool education is an important social welfare undertaking， but the market mechanism has some side efforts. Therefore， in order to build a new pattern for private kindergarten and government relationship， it is important to draw a clear boundary between two sides and jump out of the binary thinking of “either one or the other”; It is also important to strengthen coordination and communication and promote sound interaction between two sides; Rules of market should be understood and market logic should be made good use of to properly handle the relationship between two sides.
【Keywords】government; private kindergarten; relationship; market logic
