县级政府绿色治理体系的构建及其运行论析
史云贵+刘晓燕
〔摘要〕 科学构建绿色治理体系并确保其有效运行，是县级政府全面落实新发展理念，有效回应当前我国社会主要矛盾变化的正确选择。县级政府绿色治理体系，是指县级政府主导下多元治理主体实施绿色治理过程中所涉及的各种要素与要素关系总和。县级政府绿色治理体系主要由县级政府绿色治理环境、绿色治理主体、绿色治理客体、绿色治理行为和绿色治理质量等要素，按照“治理所处环境—谁来治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所处环境”的逻辑关系构成。在内外动力作用下，县级政府绿色治理体系从宏观、中观、微观三个层面遵循权力运行、平等交换、沟通合作、理性行为等逻辑，通过输入、互动、调节、输出、反馈等运行机制来提高运行质量并实现其良性运作。
〔关键词〕 县级政府；绿色治理；体系构建；运行
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）01-0081-08
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。绿色治理是县级政府科学回应“新时代”“新思想”“新矛盾”“新征程”时在政府治理创新方面的“新作为”。县级政府绿色治理作为一种新的治理范式，国内相关研究还处于初始阶段，研究成果存在碎片化、低水平重复等问题。县级政府是具有完整职能的基层政府，是通过绿色治理落实新发展理念的关键层级。绿色治理作为新时代的治理符号，要求通过提高治理质量让人民群众享有安全感、获得感与幸福感，这需要科学构建并有效运行县级政府绿色治理体系，在提升县级政府绿色治理能力的同时，加快推进国家绿色治理体系和治理能力现代化。
一、 县级政府绿色治理：概念与内涵
构建和完善县级政府绿色治理体系，必须破解和明晰县级政府绿色治理概念及其构成要素。
“县”通“悬”，始于春秋。秦统一后，确立郡县制，明确县隶于郡；隋唐以后隶于州（府、郡、軍、监、路）；辛亥革命后直隶于省、特别区；今直隶于省、自治区、直辖市，或隶于自治州、省辖市。〔1〕从历史上看，虽说县制产生于春秋战国，但在全国范围内整齐划一性的确立，是从秦始皇开始的。〔2〕“县”的名称沿用至今，作为几千年来我国最稳定的基层组织，它是政府治理与社会发展的基础，在国家治理体系中一直处于关键地位。
按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级政府指级别上居于“县级”和管辖空间上辐射“县域”的县级公共权力执行机构。“县级”强调县级政权在国家权力体系中的层级或管辖可能，具体指县、自治县、县级市和地级市辖区。“县域”则强调县级政权辐射的空间范围或地理区域。〔3〕县级政府强调的是“县级”级别的政府，而县域政府既包含“县级”级别的政府也包含乡（镇）政府。广义的县级政府指包括县（自治县、不设区的市、市辖区）的党委、人大、政府、政协、法院、检察院等在内的所有县级机关。而狭义的县级政府仅指县级政权中的行政机关。在本文研究中，基于中国地方治理的实际情况，把县级政府看作党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障中起着“负责”和“主导”作用的县级治理共同体。
绿色治理概念起源于西方国家绿色环保思想和绿色环保运动。绿色思潮、绿色环境运动、绿色政治运动、绿党运动以及绿色政府等一系列绿色活动将绿色理念从环保领域推向政治舞台。在绿色化浪潮席卷全球的时代背景下，鉴于社会问题日益复杂以及公众利益诉求日趋多元化，绿色治理的呼声愈发高涨。“绿色”是一种颜色词，是人们对客观世界的一种认知，它既可用于描述事物色彩的物理属性，也可反映社会属性和时代特征。在一系列绿色活动中，除去作为颜色词的本意，“绿色”还被赋予诸如“植物、自然界、美好、环保、无污染、畅通、优渥的生活”〔4〕、“安全与健康、和平与希望”〔5〕以及绿色政治思想中的“生态、尊重多样性、权力下放、可持续性、女性主义、社会正义、非暴力、个人与全球责任、基层民主与社群为本的经济”〔6〕等派生意义。关于绿色治理，国内外学者有不同解读：Pane等认为，绿色治理是指组织在不断学习与发展中，将组织目标与环境目标有机结合，以实现可持续发展、减少浪费、履行社会责任、保持竞争优势的组织活动过程〔7〕；Babacar Dieng和Pesqueux Yvon认为，绿色治理是可持续发展的一部分，它是政府所采取的具有远见性、战略性、参与性的可持续管理自然资源的路径〔8〕；苑琳、崔煊岳从系统论的视角认为，绿色治理是由政府绿色治理、社会绿色治理、市场绿色治理等子系统构成的协同体系〔9〕；陈石明认为，绿色治理的本质是通过有效治理实现真正的、良性的绿色发展〔10〕；李维安认为，绿色治理是人类在认识到自身有可能成为自然生态毁灭者的情况下，面对同属一个地球的新“天人合一观”。〔11〕尽管学者们提出了不同的概念定义，但并没有达成概念共识，且多将绿色治理囿于环境治理或者经济治理的范畴中，并未体现“绿色”的深层意蕴。党的十九大确立习近平新时代中国特色社会主义思想，提出“八个明确”的基本内容和“十四条坚持”的基本方略〔12〕，充分彰显了“绿色”的派生意义，如美好、生态、健康、安全、环保、正义，以及人的全面发展等，这拓展了绿色治理概念的内涵与外延。由此，我们将绿色治理界定为多元治理主体以绿色价值理念为引导，基于互信互赖和资源共享，合作共治公共事务，以实现“经济-政治-文化-社会-生态”持续和谐发展的美好生活的活动或活动过程。
结合县级政府和绿色治理的概念，我们把县级政府绿色治理定义为：县级政府绿色治理共同体以绿色价值理念为引导，基于互信互赖与资源共享原则，合作共治公共事务，以实现县域“经济发展-政治清明-文化繁荣-社会稳定-生态良好”美好生活的活动或活动过程。其内涵如下：一是县级政府绿色治理概念基于生态学视角。从生态学看，任何生命有机体都必须与周围事物进行物质能量交换才能生存，完全孤立的事物是不存在的。这就意味着，县级政府绿色治理是一个开放的、动态的复杂系统，政府在治理过程中需要考虑治理系统与所处环境以及治理行为主体之间的相互依存、相互影响关系。由此，县级政府绿色治理在设定治理目标或进行决策时，需充分结合县域经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的情况，对县域发展的近期目标与远期规划、个体利益与集体利益、央地关系和府际关系等因素进行通盘考量。二是县级政府绿色治理的核心主体是县级党委和政府（行政机关）。县级政府绿色治理主体是由党委、政府、社会组织和公众构成且分工明确的治理共同体。在共同体中，党的领导是第一位，必须“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，党是最高政治领导力量”。〔13〕鉴于社会组织和公众的治理能力较弱，在县委领导下，县级人民政府需要强烈的责任担当，主动承担起践行新时代中国特色社会主义思想、深化绿色治理价值理念、支持鼓励社会组织和公众参与绿色治理的重任。三是县级政府绿色治理是实现美好生活的过程。按照全球治理委员会提出的治理概念，治理本身就是管理共同事务、实现共同目标的过程。县级政府绿色治理可视为县级政府治理的绿色化过程，它既要体现一般意义上的治理过程，更要体现治理过程的绿色化。具体而言，县级政府绿色治理强调以县级党委和政府为核心的治理主体多元化，要求“去中心化”权力向度与权威来源，以沟通、协商、合作为主的良性互动，通过系统化、精细化、精准化相结合的治理方式，以及高效益、高质量相统一的治理过程，最终实现“经济发展-政治清明-文化繁荣-社会稳定-生态良好”的美好生活。
二、县级政府绿色治理体系：构成要素与逻辑关系
从县级政府绿色治理的概念内涵看，其实施过程既与县域经济、政治、文化、社会和生态的实际状况相关，又离不开治理主体间的良性互动，它是由这些相互依存、相互依赖和相互影响的要素构成的一个动态的、开放的整体，即体系。
体系一般指由若干相互联系的事物构成的整体，有时与系统等同使用。学界一般将体系界定为构成要素以及诸要素间逻辑关系的总和。马赫（Mach）认为，“要素”是唯一的存在，是构成一切事物的基本成份。不同联系的要素构成产生出物理事物或心理事物，离开了相互联系的各“要素”，就无所谓物理事物或心理事物。實际上，要素就是主观的感觉。〔14〕马克思主义哲学视域中的要素，则指构成体系的基本单元，也可称为体系的组成部分。体系与要素的辩证关系如下：第一，二者是整体与部分的关系，相互依存、互为条件；第二，二者相互作用。体系由要素构成，体系决定要素的特征与功能，要素变化体系随之变化；第三，一定条件下二者可相互转化。任何一个体系都是更大体系的构成要素，而构成体系的要素则构成次级体系。〔15〕基于马克思主义哲学语境，本文研究中所采用的要素概念指构成体系的基本单元或体系的组成部分。
俞可平认为有效的治理涉及三个基本问题：谁治理，如何治理，治理得怎样。这三个问题实际上阐释了治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。〔16〕张璋认为治理至少包含治理结构、治理工具和公共管理三个层次的内容。〔17〕Lynn etal提出了治理输出结果的简约模型（reducedform model）： O = f（E，C，T，S，M），指出治理的输出结果取决于环境因素、客体特性、手段、结构、管理角色和行为等五个变量的共同作用。〔18〕综上所述，治理体系应包含治理主体、治理客体、治理行为、治理效果和治理环境等要素。
结合县级政府绿色治理的概念及治理体系的构成要素，我们将县级政府绿色治理体系界定为县级政府绿色治理共同体在实施绿色治理过程中所涉及的各种要素以及要素间关系的总和。由此，这些要素包括县级政府绿色治理环境、绿色治理主体、绿色治理客体、绿色治理行为和绿色治理质量等。同时，其按照“治理所处环境-谁来治理-治理什么-如何治理-治理效果如何-治理所处环境”的逻辑构成“治理环境-治理主体-治理客体-治理行为-治理质量”这一要素体系。况且，这些要素又可看作是由其次级要素构成的要素体系。对上述县级政府绿色治理体系的构成要素进行归纳概括，我们可绘制具有可视性的“县级政府绿色治理体系构成要素图”（图1）。
一是县级政府绿色治理环境。县级政府绿色治理的环境要素对“治理所处环境”给予回应，具体包括县域经济环境、政治环境、文化环境、社会环境和生态环境，决定了绿色治理可能面临的问题、需要达成的目标和可获得的资源支撑。这些要素在对绿色治理效果产生影响的同时，后者又转化为新一轮绿色治理所面临的环境要素。因此，县级政府绿色治理环境可看作县级政府绿色治理的内部环境，除此之外还存在诸如周边县域环境、市域环境、省域环境、国家环境乃至国际环境等外部环境。
二是县级政府绿色治理主体。县级政府绿色治理的主体要素对“谁来治理”给予回应，既包含多元治理主体，也包含其应履行的职能。在县级绿色治理共同体中，除县级党委政府这一重要治理主体外，还包括县域的企事业单位、非政府组织以及公众等治理主体。其中，县级党委处于领导地位，履行领导职能；县级人民政府处于执行地位，履行行政职能；县级人大、政协、企事业单位、非政府组织和公众作为重要参与主体，履行参与职能。
三是县级政府绿色治理客体。县级政府绿色治理的客体要素对“治理什么”给予回应。它涉及两个方面，一是县级政府内部绿色治理，主要指针对政府自身的绿色政府构建；二是按照绿色治理要求，县级政府与其他治理主体如何合作共治县域公共事务。
四是县级政府绿色治理行为。县级政府绿色治理的行为要素对“如何治理”给予回应，它由县级政府绿色治理目标、治理制度、治理资源、治理工具和治理机制等次级要素构成。同时，这些次级构成要素可以看作子体系，它们由进一步细化的要素构成，如县级政府绿色治理目标就包含了绿色经济目标、政治目标、社会目标、文化目标以及生态目标等。再如，县级政府绿色治理制度包含绿色治理法律、治理规章、治理风俗习惯等。县级政府绿色治理资源包含绿色权力资源、物力资源、财力资源、人力资源和信息资源等。县级政府绿色治理工具包含绿色治理平台、治理技术、治理手段、治理政策等。县级政府绿色治理机制包含绿色规划机制、领导机制、组织机制、服务机制、协调机制、控制机制、反馈机制、安全机制和保障机制等。
五是县级政府绿色治理质量。县级政府绿色治理的质量要素对“治理效果如何”给予回应。它具体包括两方面，一是设计可衡量县级政府绿色治理效果的质量评价指标体系；二是通过评估主体的多元参与，确保评估过程的严谨性、评估反馈的及时性、应对方案的科学性，从而有效运作县级政府绿色治理质量评价指标体系。
三、县级政府绿色治理体系的运行
作为反映动态变化状况的一个基本概念，运行（operation）已在社会科学各学科中得到广泛使用。〔19〕“县”作为我国历史最为悠久的政府治理单位，已积累了深厚的经济、政治、社会、文化、生态条件和治理经验，为县级政府绿色治理体系运行奠定了基础。进入新时代后，县级政府绿色治理体系运行的动力、方向、逻辑、机制和质量等出现新变化。
（一） 县级政府绿色治理体系的运行动力
从动力来源看，推动县级政府绿色治理体系运行的动力包括外部动力和内部动力。
一是县级政府绿色治理体系的外部动力。县级政府绿色治理体系运行的外部动力主要源自现代化的新挑战、新的矛盾变化以及县际竞争。首先，我国已进入中国特色社会主义新时代，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，这对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求。县级政府治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，同样面临进一步提升现代化水平的挑战。其次，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。〔20〕新的矛盾凸显了发展中的不平衡和不充分，而除去地域等限制因素，发展中的不平衡和不充分更多是由政府治理方面的问题所致。由此，政府治理需要通过绿色转型来回应和解决新矛盾，通过政府绿色治理体系的有效运行来化解发展不平衡不充分的桎梏。最后，“竞争是横向府际关系的常态”〔21〕，县级政府之间往往会为争夺优质资源不断进行激烈竞争。遵循新的发展理念，县级政府必须全面深化改革，优化县级政府治理体系，在确保其良性运转的同时，不断提高治理质量。
二是县级政府绿色治理体系运行的内部动力。从系统动力学看，县级政府绿色治理体系运行的内部动力主要源于其自身结构与功能。一方面，在绿色治理格局中，目前已建构起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的县级政府绿色治理共同体。多元治理主体之间的角色定位与职能分工，构成县级政府绿色治理体系运行的基本结构，而治理主体间的利益表达、利益协调和资源共享则不断促进治理体系内部的良性互动。另一方面，县级政府绿色治理体系，不仅需要维系县级政府合法性，而且需要满足人民日益增长的美好生活需求。县级政府绿色治理体系的运行是動态的，在适应内外部环境变化时，自我调适并持续发展。随着人民美好生活需要日益增长，如政府不能有效满足人民的利益诉求，政府合法性危机就不可避免。艾什比的“必要多样性定律”认为，“只有多样性可以摧毁多样性”（only variety can destroy variety）〔22〕。据此，在面临复杂环境时，县级政府绿色治理体系要保持活力就需具备必要的、多样的功能，即通过县级政府在经济、政治、社会、文化和生态等方面的多样性功能吸纳人民美好生活需要的多样性，真正实现经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的可持续发展。
（二）县级政府绿色治理体系的运行方向
县级政府绿色治理体系的运行具有方向性。从宏观上看，县级政府绿色治理体系的运行必然迈向治理体系和治理能力的现代化；从中观上看，县级政府绿色治理体系运行遵循“输入—转化—输出”的运行方向；从微观上看，县级政府绿色治理体系的微观要素相互间互动运行。
一是县级政府绿色治理体系运行的宏观方向。现代化本质上是国家治理体系和治理能力的现代化〔23〕，县级政府绿色治理体系的运行必然迈向治理体系和治理能力的现代化。在全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的目标指引下，县级政府绿色治理体系的构建与运行都应向着“第五个现代化”迈进。与此同时，坚持马克思主义的政治立场、人民立场和科学立场是确保县级政府绿色治理体系运行始终朝着国家治理体系和治理能力现代化的正确方向的根本。〔24〕现代化是涉及人类生活方方面面深刻变化的历史过程，必须在经济、政治、文化、社会、生态等方面同时开展才能够取得理想成效。〔25〕所以，县级政府绿色治理体系的运行需兼顾经济、政治、社会、文化和生态等多重目标，并将人的现代化作为县级政府绿色治理体系现代化的核心与基础。
二是县级政府绿色治理体系运行的中观方向。作为一个治理共同体，县级政府绿色治理体系可独立与外界环境发生物质、信息和能量交换，其运行过程在一定程度上可简化为“输入→转换→输出”的动态过程。中国特色社会主义进入新时代，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”〔26〕县级政府绿色治理体系以其多元性、灵活性，可从容应对我国社会主要矛盾的变化与人民群众需求的多样性、层次性，更好地满足人民群众对美好生活的追求。
三是县级政府绿色治理体系运行的微观方向。除宏观、中观上的运行方向外，县级政府绿色治理体系运行还存在复杂的微观运行方向。一方面，鉴于不同的治理问题，县级政府绿色治理主体的互动对象、互动模式和互动频次不同。因而从时间截面上看，县级政府绿色治理主体呈现复杂的多向度互动。另一方面，基于县级政府绿色治理主体互动的差异，信息流、知识流、资金流和能量流等微观要素呈现出不同的向度和强度，并在绿色治理体系框架内形成循环网络。
（三）县级政府绿色治理体系的运行逻辑
无论是县级政府绿色治理体系与外部环境之间的互动，还是其内部各要素之间的互动，都遵循一定的运行逻辑。
一是基于政治的权力运行逻辑。县级政府绿色治理本质上是一种政治行为，而促使其运转的根本要素是政治权力。因而，县级政府绿色治理体系运行的首要逻辑是基于政治的权力运行逻辑，它阐释了权力在县级政府绿色治理体系中的运行轨迹。权力合法性是权力运行的逻辑起点，不具备合法性的权力得不到法律的支持与维护，也得不到多元绿色治理主体的认同。基于合法性基础，权力运行向度遵循着多维逻辑。在县级政府绿色治理共同体中，虽然县级党委和政府发挥着核心功能，但社会协同、公众参与也是绿色治理共同体的重要组成内容，发挥着党委、政府无法替代的作用。此外，县级政府绿色治理共同体的有机运行，必然要求政府公权力要遵循权力监督逻辑，明确各治理主体的权力边界。县级人民政府依据“权力清单”、“责任清单”行使权力，以“法无授权不可为”作为实施绿色治理的运行逻辑；而企业组织、社会组织、公民大众遵循“负面清单”，在“法无禁止皆可为”的逻辑下参与绿色治理活动。
二是基于共享的平等交换逻辑。我们生活在相互依存的环境中，任何机构或个人都不可能独自解决所有问题。为了采取有效的集体行动实现治理目标，政府不得不依赖众多的利益相关者交换彼此有限的资源而共享知识，并通过谈判对目标、资源配置、行动安排等达成一致。〔27〕在县级政府绿色治理中，不同治理主体所具有的资源不同，而特定治理目标的达成有赖于不同主体间资源的合理配置。在多向度的权力运行逻辑中，多元治理主体相对平等。在合理配置资源的过程中，县级政府不能以强力强迫某一治理主体或多个治理主体无偿提供其资源，而应当在资源共享的基础上，通过相对平等的交换实现资源的重新整合。
三是基于网络的沟通合作逻辑。政策既是县级政府绿色治理的工具，也是县级政府绿色治理的重要输出。在现代社会，公共政策的制定与执行越来越依赖于国家与社会领域内多元主体间的互动。政府及其他治理主体在某种程度上嵌入到网络之中，必须通过与其他社会团体的合作才能达成治理的目标。〔28〕县级政府绿色治理主体在治理过程中基于多向度的权力运行逻辑和共享的平等交换逻辑，构成复杂的绿色治理网络。充分沟通与合作是绿色决策的基础与前提。所以，在县域绿色治理网络中，各治理主体间彼此信任，可以充分表达和维护其利益诉求。
四是基于主体的理性行为逻辑。县级政府绿色治理体系的运行归根结底是由个体行动促成的，而个体行动基于一定的理性。公共选择理论认为，无论是个体还是由个体构成的组织都具有获取个体或所在组织利益最大化的倾向。在县级政府绿色治理体系运行中，各治理主体都会追求自身利益最大化，而激烈的利益博弈可能导致县级政府治理“绿色化”难以实施。因而，基于政治的权力运行逻辑、共享的平等交换逻辑和网络的沟通合作逻辑，多元绿色治理主体在县级政府绿色治理体系中，应摒弃对自身利益最大化的盲目追求和“搭便车”行为，在公共理性的引导下，以实现公共利益最大化为目标来規范主体行为。
（四）县级政府绿色治理体系的运行机制
学者们一般将机制界定为系统组成部分的结构、功能及其各部分之间的相互联系、相互作用、相互影响的关系。〔29〕县级政府绿色治理体系的运行机制主要指县级政府绿色治理体系运行中所涉及的各种要素间的相互联系、相互制约和相互作用所形成的组合、互动与循环。按照“输入—互动—调节—输出—反馈”的运作流程（如图2所示），县级政府绿色治理体系的运行机制可看作是由输入机制、互动机制、调节机制、输出机制和反馈机制构成的机制循环谱系。
一是县级政府绿色治理体系的输入机制。戴维·伊斯顿（David Easton）认为，“输入”的内容有两种，分别是要求和支持。其中，“要求”主要是指社会成员的期望、利益、公众意向、动机等；“支持”主要是指公民个人或团体对政治系统的认同。〔30〕县级政府绿色治理体系输入内容也可概括为要求与支持。“要求”主要包括人民的美好生活需要、县域环境的压力、县级政府职能要求等；“支持”除多元治理主体对县级政府的认同外，还包括多元治理主体的能力及资源支撑等。总之，这些要求与支持主要通过正式的或非正式的参与渠道进入县级政府绿色治理体系的运行过程。
二是县级政府绿色治理体系的互动机制。县级政府绿色治理体系运行的互动机制，既包括治理体系与外部环境间的互动，也包括其内部各要素间的互动。一方面，县级政府绿色治理体系在与县域经济、政治、社会、文化和生态环境之间相互影响时，也受到周边县域、市域、省域以及国家甚至国际环境等外部环境的影响。另一方面，县级政府绿色治理体系遵循“治理所处环境—谁来治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所处环境”的要素构成逻辑，在权力运行逻辑、平等交换逻辑、沟通合作逻辑以及主体理性行为逻辑下良性运行。
三是县级政府绿色治理体系的调节机制。县级政府绿色治理体系运行涉及多元治理主体的利益诉求、资源共享以及沟通合作，是非常复杂的互动过程。在这一过程中，以县级政府为核心的多元绿色治理主体间的互动可能是良性的，也可能并非良性的，甚至是冲突的。因而，需要通过精神宣泄机制、精力投入和反精力投入机制、学习机制、移置机制、压抑机制、升华机制、投射机制、摄取机制等调节机制来进行理性调节〔31〕，以使治理主体间达成较为一致的价值认同、利益取向和行为自觉，从而实现县级政府绿色治理体系的良性运行。
四是县级政府绿色治理体系的输出机制。县级政府绿色治理体系的输出目标是多重的、平衡的，涉及县域经济发展、政治清明、社会和谐、文化繁荣和良好生态的实现，都依赖于公共决策与政策执行。当输出目标得以实现，它们又通过反馈机制转化为下一阶段县级政府绿色治理体系所依赖的环境要素，从而实现县级政府绿色治理体系运行的良性循环。
五是县级政府绿色治理体系的反馈机制。县级政府绿色治理体系的反馈机制是治理体系良性循环运转的重要机制设计。一方面，它将县级政府绿色治理体系的输出纳入县级政府绿色治理的环境体系，从而开启县级政府绿色治理体系下一阶段的运行；另一方面，及时向治理主体提供信息反馈，以便及时修正治理行为，确保治理目标的顺利实现。
图2 县级政府绿色治理体系运行模型
（五）县级政府绿色治理体系的运行质量
随着社会发展进步，质量的作用和价值日益得到关注，质量概念的内涵和外延也在不断丰富和拓展，其适用范围逐渐从企业产品扩展至经济、政治、社会、科技、军事和生态等领域。在党的十九大报告中鲜明地提出“质量强国”战略。而质量强国的实现，不仅需要产品质量、经济质量和发展质量，更有赖于政府的治理质量。因此，县级政府绿色治理既离不开治理体系的科学构建，更离不开治理体系的高质量运行。
一是县级政府绿色治理体系要依法运行。在现代社会，治理质量必须要靠法治保障。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是厉行法治的基本要求。要保证县级政府绿色治理质量，就要建立健全的县级政府绿色治理法律制度体系，明确各治理主体的权利义务，规范县级政府绿色治理体系运行程序，为县级政府绿色治理体系依法运行提供法律依据，并对违法行为依法处置。
二是构建县级政府绿色治理体系运行的评价指标。县级政府绿色治理体系运行评价指标主要包括过程评价和结果评价两个维度。前者主要侧重于对治理体系运行过程的民主性、认同性、公正性和高效性等特性的评价。后者侧重于客观性与主观性相结合的综合评价。其中，客观性指标主要用于测量县域“经济—政治—文化—社会—生态”目标是否均衡实现，而主观性指标主要用于测量县域公众的安全感、获得感与幸福感等。
结语
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已发生重大转变。作为地方政府对时代发展与社会主要矛盾变化的必然回应与现实选择，县级政府绿色治理是地方政府治理转型的现实要求。而在以绿色治理推进县级治理体系和治理能力现代化进程中，县级政府绿色治理体系的构建及运行是实现绿色治理的关键点与突破口。县级政府绿色治理体系既是静态的，也是动态的，静态强调其体系框架，而动态侧重其实际运行。进入新时代，县级政府绿色治理体系在内外动力作用下，从宏观、中观、微观三个层面，遵循政治的权力运行逻辑、共享的平等交换逻辑、网络的沟通合作逻辑以及治理主体的理性行为逻辑，通过输入机制、互动机制、调节机制、输出机制和反馈机制来提高其运行质量并实现良性运作。县级政府绿色治理机制谱系的建构，既有赖于县级政府绿色治理体系运行机制的完善，更离不开绿色治理体系运行质量测评指标的建构。
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（责任编辑：陈果）
〔摘要〕 科学构建绿色治理体系并确保其有效运行，是县级政府全面落实新发展理念，有效回应当前我国社会主要矛盾变化的正确选择。县级政府绿色治理体系，是指县级政府主导下多元治理主体实施绿色治理过程中所涉及的各种要素与要素关系总和。县级政府绿色治理体系主要由县级政府绿色治理环境、绿色治理主体、绿色治理客体、绿色治理行为和绿色治理质量等要素，按照“治理所处环境—谁来治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所处环境”的逻辑关系构成。在内外动力作用下，县级政府绿色治理体系从宏观、中观、微观三个层面遵循权力运行、平等交换、沟通合作、理性行为等逻辑，通过输入、互动、调节、输出、反馈等运行机制来提高运行质量并实现其良性运作。
〔关键词〕 县级政府；绿色治理；体系构建；运行
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）01-0081-08
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。绿色治理是县级政府科学回应“新时代”“新思想”“新矛盾”“新征程”时在政府治理创新方面的“新作为”。县级政府绿色治理作为一种新的治理范式，国内相关研究还处于初始阶段，研究成果存在碎片化、低水平重复等问题。县级政府是具有完整职能的基层政府，是通过绿色治理落实新发展理念的关键层级。绿色治理作为新时代的治理符号，要求通过提高治理质量让人民群众享有安全感、获得感与幸福感，这需要科学构建并有效运行县级政府绿色治理体系，在提升县级政府绿色治理能力的同时，加快推进国家绿色治理体系和治理能力现代化。
一、 县级政府绿色治理：概念与内涵
构建和完善县级政府绿色治理体系，必须破解和明晰县级政府绿色治理概念及其构成要素。
“县”通“悬”，始于春秋。秦统一后，确立郡县制，明确县隶于郡；隋唐以后隶于州（府、郡、軍、监、路）；辛亥革命后直隶于省、特别区；今直隶于省、自治区、直辖市，或隶于自治州、省辖市。〔1〕从历史上看，虽说县制产生于春秋战国，但在全国范围内整齐划一性的确立，是从秦始皇开始的。〔2〕“县”的名称沿用至今，作为几千年来我国最稳定的基层组织，它是政府治理与社会发展的基础，在国家治理体系中一直处于关键地位。
按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级政府指级别上居于“县级”和管辖空间上辐射“县域”的县级公共权力执行机构。“县级”强调县级政权在国家权力体系中的层级或管辖可能，具体指县、自治县、县级市和地级市辖区。“县域”则强调县级政权辐射的空间范围或地理区域。〔3〕县级政府强调的是“县级”级别的政府，而县域政府既包含“县级”级别的政府也包含乡（镇）政府。广义的县级政府指包括县（自治县、不设区的市、市辖区）的党委、人大、政府、政协、法院、检察院等在内的所有县级机关。而狭义的县级政府仅指县级政权中的行政机关。在本文研究中，基于中国地方治理的实际情况，把县级政府看作党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障中起着“负责”和“主导”作用的县级治理共同体。
绿色治理概念起源于西方国家绿色环保思想和绿色环保运动。绿色思潮、绿色环境运动、绿色政治运动、绿党运动以及绿色政府等一系列绿色活动将绿色理念从环保领域推向政治舞台。在绿色化浪潮席卷全球的时代背景下，鉴于社会问题日益复杂以及公众利益诉求日趋多元化，绿色治理的呼声愈发高涨。“绿色”是一种颜色词，是人们对客观世界的一种认知，它既可用于描述事物色彩的物理属性，也可反映社会属性和时代特征。在一系列绿色活动中，除去作为颜色词的本意，“绿色”还被赋予诸如“植物、自然界、美好、环保、无污染、畅通、优渥的生活”〔4〕、“安全与健康、和平与希望”〔5〕以及绿色政治思想中的“生态、尊重多样性、权力下放、可持续性、女性主义、社会正义、非暴力、个人与全球责任、基层民主与社群为本的经济”〔6〕等派生意义。关于绿色治理，国内外学者有不同解读：Pane等认为，绿色治理是指组织在不断学习与发展中，将组织目标与环境目标有机结合，以实现可持续发展、减少浪费、履行社会责任、保持竞争优势的组织活动过程〔7〕；Babacar Dieng和Pesqueux Yvon认为，绿色治理是可持续发展的一部分，它是政府所采取的具有远见性、战略性、参与性的可持续管理自然资源的路径〔8〕；苑琳、崔煊岳从系统论的视角认为，绿色治理是由政府绿色治理、社会绿色治理、市场绿色治理等子系统构成的协同体系〔9〕；陈石明认为，绿色治理的本质是通过有效治理实现真正的、良性的绿色发展〔10〕；李维安认为，绿色治理是人类在认识到自身有可能成为自然生态毁灭者的情况下，面对同属一个地球的新“天人合一观”。〔11〕尽管学者们提出了不同的概念定义，但并没有达成概念共识，且多将绿色治理囿于环境治理或者经济治理的范畴中，并未体现“绿色”的深层意蕴。党的十九大确立习近平新时代中国特色社会主义思想，提出“八个明确”的基本内容和“十四条坚持”的基本方略〔12〕，充分彰显了“绿色”的派生意义，如美好、生态、健康、安全、环保、正义，以及人的全面发展等，这拓展了绿色治理概念的内涵与外延。由此，我们将绿色治理界定为多元治理主体以绿色价值理念为引导，基于互信互赖和资源共享，合作共治公共事务，以实现“经济-政治-文化-社会-生态”持续和谐发展的美好生活的活动或活动过程。
结合县级政府和绿色治理的概念，我们把县级政府绿色治理定义为：县级政府绿色治理共同体以绿色价值理念为引导，基于互信互赖与资源共享原则，合作共治公共事务，以实现县域“经济发展-政治清明-文化繁荣-社会稳定-生态良好”美好生活的活动或活动过程。其内涵如下：一是县级政府绿色治理概念基于生态学视角。从生态学看，任何生命有机体都必须与周围事物进行物质能量交换才能生存，完全孤立的事物是不存在的。这就意味着，县级政府绿色治理是一个开放的、动态的复杂系统，政府在治理过程中需要考虑治理系统与所处环境以及治理行为主体之间的相互依存、相互影响关系。由此，县级政府绿色治理在设定治理目标或进行决策时，需充分结合县域经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的情况，对县域发展的近期目标与远期规划、个体利益与集体利益、央地关系和府际关系等因素进行通盘考量。二是县级政府绿色治理的核心主体是县级党委和政府（行政机关）。县级政府绿色治理主体是由党委、政府、社会组织和公众构成且分工明确的治理共同体。在共同体中，党的领导是第一位，必须“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，党是最高政治领导力量”。〔13〕鉴于社会组织和公众的治理能力较弱，在县委领导下，县级人民政府需要强烈的责任担当，主动承担起践行新时代中国特色社会主义思想、深化绿色治理价值理念、支持鼓励社会组织和公众参与绿色治理的重任。三是县级政府绿色治理是实现美好生活的过程。按照全球治理委员会提出的治理概念，治理本身就是管理共同事务、实现共同目标的过程。县级政府绿色治理可视为县级政府治理的绿色化过程，它既要体现一般意义上的治理过程，更要体现治理过程的绿色化。具体而言，县级政府绿色治理强调以县级党委和政府为核心的治理主体多元化，要求“去中心化”权力向度与权威来源，以沟通、协商、合作为主的良性互动，通过系统化、精细化、精准化相结合的治理方式，以及高效益、高质量相统一的治理过程，最终实现“经济发展-政治清明-文化繁荣-社会稳定-生态良好”的美好生活。
二、县级政府绿色治理体系：构成要素与逻辑关系
从县级政府绿色治理的概念内涵看，其实施过程既与县域经济、政治、文化、社会和生态的实际状况相关，又离不开治理主体间的良性互动，它是由这些相互依存、相互依赖和相互影响的要素构成的一个动态的、开放的整体，即体系。
体系一般指由若干相互联系的事物构成的整体，有时与系统等同使用。学界一般将体系界定为构成要素以及诸要素间逻辑关系的总和。马赫（Mach）认为，“要素”是唯一的存在，是构成一切事物的基本成份。不同联系的要素构成产生出物理事物或心理事物，离开了相互联系的各“要素”，就无所谓物理事物或心理事物。實际上，要素就是主观的感觉。〔14〕马克思主义哲学视域中的要素，则指构成体系的基本单元，也可称为体系的组成部分。体系与要素的辩证关系如下：第一，二者是整体与部分的关系，相互依存、互为条件；第二，二者相互作用。体系由要素构成，体系决定要素的特征与功能，要素变化体系随之变化；第三，一定条件下二者可相互转化。任何一个体系都是更大体系的构成要素，而构成体系的要素则构成次级体系。〔15〕基于马克思主义哲学语境，本文研究中所采用的要素概念指构成体系的基本单元或体系的组成部分。
俞可平认为有效的治理涉及三个基本问题：谁治理，如何治理，治理得怎样。这三个问题实际上阐释了治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。〔16〕张璋认为治理至少包含治理结构、治理工具和公共管理三个层次的内容。〔17〕Lynn etal提出了治理输出结果的简约模型（reducedform model）： O = f（E，C，T，S，M），指出治理的输出结果取决于环境因素、客体特性、手段、结构、管理角色和行为等五个变量的共同作用。〔18〕综上所述，治理体系应包含治理主体、治理客体、治理行为、治理效果和治理环境等要素。
结合县级政府绿色治理的概念及治理体系的构成要素，我们将县级政府绿色治理体系界定为县级政府绿色治理共同体在实施绿色治理过程中所涉及的各种要素以及要素间关系的总和。由此，这些要素包括县级政府绿色治理环境、绿色治理主体、绿色治理客体、绿色治理行为和绿色治理质量等。同时，其按照“治理所处环境-谁来治理-治理什么-如何治理-治理效果如何-治理所处环境”的逻辑构成“治理环境-治理主体-治理客体-治理行为-治理质量”这一要素体系。况且，这些要素又可看作是由其次级要素构成的要素体系。对上述县级政府绿色治理体系的构成要素进行归纳概括，我们可绘制具有可视性的“县级政府绿色治理体系构成要素图”（图1）。
一是县级政府绿色治理环境。县级政府绿色治理的环境要素对“治理所处环境”给予回应，具体包括县域经济环境、政治环境、文化环境、社会环境和生态环境，决定了绿色治理可能面临的问题、需要达成的目标和可获得的资源支撑。这些要素在对绿色治理效果产生影响的同时，后者又转化为新一轮绿色治理所面临的环境要素。因此，县级政府绿色治理环境可看作县级政府绿色治理的内部环境，除此之外还存在诸如周边县域环境、市域环境、省域环境、国家环境乃至国际环境等外部环境。
二是县级政府绿色治理主体。县级政府绿色治理的主体要素对“谁来治理”给予回应，既包含多元治理主体，也包含其应履行的职能。在县级绿色治理共同体中，除县级党委政府这一重要治理主体外，还包括县域的企事业单位、非政府组织以及公众等治理主体。其中，县级党委处于领导地位，履行领导职能；县级人民政府处于执行地位，履行行政职能；县级人大、政协、企事业单位、非政府组织和公众作为重要参与主体，履行参与职能。
三是县级政府绿色治理客体。县级政府绿色治理的客体要素对“治理什么”给予回应。它涉及两个方面，一是县级政府内部绿色治理，主要指针对政府自身的绿色政府构建；二是按照绿色治理要求，县级政府与其他治理主体如何合作共治县域公共事务。
四是县级政府绿色治理行为。县级政府绿色治理的行为要素对“如何治理”给予回应，它由县级政府绿色治理目标、治理制度、治理资源、治理工具和治理机制等次级要素构成。同时，这些次级构成要素可以看作子体系，它们由进一步细化的要素构成，如县级政府绿色治理目标就包含了绿色经济目标、政治目标、社会目标、文化目标以及生态目标等。再如，县级政府绿色治理制度包含绿色治理法律、治理规章、治理风俗习惯等。县级政府绿色治理资源包含绿色权力资源、物力资源、财力资源、人力资源和信息资源等。县级政府绿色治理工具包含绿色治理平台、治理技术、治理手段、治理政策等。县级政府绿色治理机制包含绿色规划机制、领导机制、组织机制、服务机制、协调机制、控制机制、反馈机制、安全机制和保障机制等。
五是县级政府绿色治理质量。县级政府绿色治理的质量要素对“治理效果如何”给予回应。它具体包括两方面，一是设计可衡量县级政府绿色治理效果的质量评价指标体系；二是通过评估主体的多元参与，确保评估过程的严谨性、评估反馈的及时性、应对方案的科学性，从而有效运作县级政府绿色治理质量评价指标体系。
三、县级政府绿色治理体系的运行
作为反映动态变化状况的一个基本概念，运行（operation）已在社会科学各学科中得到广泛使用。〔19〕“县”作为我国历史最为悠久的政府治理单位，已积累了深厚的经济、政治、社会、文化、生态条件和治理经验，为县级政府绿色治理体系运行奠定了基础。进入新时代后，县级政府绿色治理体系运行的动力、方向、逻辑、机制和质量等出现新变化。
（一） 县级政府绿色治理体系的运行动力
从动力来源看，推动县级政府绿色治理体系运行的动力包括外部动力和内部动力。
一是县级政府绿色治理体系的外部动力。县级政府绿色治理体系运行的外部动力主要源自现代化的新挑战、新的矛盾变化以及县际竞争。首先，我国已进入中国特色社会主义新时代，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，这对国家治理体系和治理能力现代化提出了新要求。县级政府治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，同样面临进一步提升现代化水平的挑战。其次，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。〔20〕新的矛盾凸显了发展中的不平衡和不充分，而除去地域等限制因素，发展中的不平衡和不充分更多是由政府治理方面的问题所致。由此，政府治理需要通过绿色转型来回应和解决新矛盾，通过政府绿色治理体系的有效运行来化解发展不平衡不充分的桎梏。最后，“竞争是横向府际关系的常态”〔21〕，县级政府之间往往会为争夺优质资源不断进行激烈竞争。遵循新的发展理念，县级政府必须全面深化改革，优化县级政府治理体系，在确保其良性运转的同时，不断提高治理质量。
二是县级政府绿色治理体系运行的内部动力。从系统动力学看，县级政府绿色治理体系运行的内部动力主要源于其自身结构与功能。一方面，在绿色治理格局中，目前已建构起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的县级政府绿色治理共同体。多元治理主体之间的角色定位与职能分工，构成县级政府绿色治理体系运行的基本结构，而治理主体间的利益表达、利益协调和资源共享则不断促进治理体系内部的良性互动。另一方面，县级政府绿色治理体系，不仅需要维系县级政府合法性，而且需要满足人民日益增长的美好生活需求。县级政府绿色治理体系的运行是動态的，在适应内外部环境变化时，自我调适并持续发展。随着人民美好生活需要日益增长，如政府不能有效满足人民的利益诉求，政府合法性危机就不可避免。艾什比的“必要多样性定律”认为，“只有多样性可以摧毁多样性”（only variety can destroy variety）〔22〕。据此，在面临复杂环境时，县级政府绿色治理体系要保持活力就需具备必要的、多样的功能，即通过县级政府在经济、政治、社会、文化和生态等方面的多样性功能吸纳人民美好生活需要的多样性，真正实现经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的可持续发展。
（二）县级政府绿色治理体系的运行方向
县级政府绿色治理体系的运行具有方向性。从宏观上看，县级政府绿色治理体系的运行必然迈向治理体系和治理能力的现代化；从中观上看，县级政府绿色治理体系运行遵循“输入—转化—输出”的运行方向；从微观上看，县级政府绿色治理体系的微观要素相互间互动运行。
一是县级政府绿色治理体系运行的宏观方向。现代化本质上是国家治理体系和治理能力的现代化〔23〕，县级政府绿色治理体系的运行必然迈向治理体系和治理能力的现代化。在全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化的目标指引下，县级政府绿色治理体系的构建与运行都应向着“第五个现代化”迈进。与此同时，坚持马克思主义的政治立场、人民立场和科学立场是确保县级政府绿色治理体系运行始终朝着国家治理体系和治理能力现代化的正确方向的根本。〔24〕现代化是涉及人类生活方方面面深刻变化的历史过程，必须在经济、政治、文化、社会、生态等方面同时开展才能够取得理想成效。〔25〕所以，县级政府绿色治理体系的运行需兼顾经济、政治、社会、文化和生态等多重目标，并将人的现代化作为县级政府绿色治理体系现代化的核心与基础。
二是县级政府绿色治理体系运行的中观方向。作为一个治理共同体，县级政府绿色治理体系可独立与外界环境发生物质、信息和能量交换，其运行过程在一定程度上可简化为“输入→转换→输出”的动态过程。中国特色社会主义进入新时代，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”〔26〕县级政府绿色治理体系以其多元性、灵活性，可从容应对我国社会主要矛盾的变化与人民群众需求的多样性、层次性，更好地满足人民群众对美好生活的追求。
三是县级政府绿色治理体系运行的微观方向。除宏观、中观上的运行方向外，县级政府绿色治理体系运行还存在复杂的微观运行方向。一方面，鉴于不同的治理问题，县级政府绿色治理主体的互动对象、互动模式和互动频次不同。因而从时间截面上看，县级政府绿色治理主体呈现复杂的多向度互动。另一方面，基于县级政府绿色治理主体互动的差异，信息流、知识流、资金流和能量流等微观要素呈现出不同的向度和强度，并在绿色治理体系框架内形成循环网络。
（三）县级政府绿色治理体系的运行逻辑
无论是县级政府绿色治理体系与外部环境之间的互动，还是其内部各要素之间的互动，都遵循一定的运行逻辑。
一是基于政治的权力运行逻辑。县级政府绿色治理本质上是一种政治行为，而促使其运转的根本要素是政治权力。因而，县级政府绿色治理体系运行的首要逻辑是基于政治的权力运行逻辑，它阐释了权力在县级政府绿色治理体系中的运行轨迹。权力合法性是权力运行的逻辑起点，不具备合法性的权力得不到法律的支持与维护，也得不到多元绿色治理主体的认同。基于合法性基础，权力运行向度遵循着多维逻辑。在县级政府绿色治理共同体中，虽然县级党委和政府发挥着核心功能，但社会协同、公众参与也是绿色治理共同体的重要组成内容，发挥着党委、政府无法替代的作用。此外，县级政府绿色治理共同体的有机运行，必然要求政府公权力要遵循权力监督逻辑，明确各治理主体的权力边界。县级人民政府依据“权力清单”、“责任清单”行使权力，以“法无授权不可为”作为实施绿色治理的运行逻辑；而企业组织、社会组织、公民大众遵循“负面清单”，在“法无禁止皆可为”的逻辑下参与绿色治理活动。
二是基于共享的平等交换逻辑。我们生活在相互依存的环境中，任何机构或个人都不可能独自解决所有问题。为了采取有效的集体行动实现治理目标，政府不得不依赖众多的利益相关者交换彼此有限的资源而共享知识，并通过谈判对目标、资源配置、行动安排等达成一致。〔27〕在县级政府绿色治理中，不同治理主体所具有的资源不同，而特定治理目标的达成有赖于不同主体间资源的合理配置。在多向度的权力运行逻辑中，多元治理主体相对平等。在合理配置资源的过程中，县级政府不能以强力强迫某一治理主体或多个治理主体无偿提供其资源，而应当在资源共享的基础上，通过相对平等的交换实现资源的重新整合。
三是基于网络的沟通合作逻辑。政策既是县级政府绿色治理的工具，也是县级政府绿色治理的重要输出。在现代社会，公共政策的制定与执行越来越依赖于国家与社会领域内多元主体间的互动。政府及其他治理主体在某种程度上嵌入到网络之中，必须通过与其他社会团体的合作才能达成治理的目标。〔28〕县级政府绿色治理主体在治理过程中基于多向度的权力运行逻辑和共享的平等交换逻辑，构成复杂的绿色治理网络。充分沟通与合作是绿色决策的基础与前提。所以，在县域绿色治理网络中，各治理主体间彼此信任，可以充分表达和维护其利益诉求。
四是基于主体的理性行为逻辑。县级政府绿色治理体系的运行归根结底是由个体行动促成的，而个体行动基于一定的理性。公共选择理论认为，无论是个体还是由个体构成的组织都具有获取个体或所在组织利益最大化的倾向。在县级政府绿色治理体系运行中，各治理主体都会追求自身利益最大化，而激烈的利益博弈可能导致县级政府治理“绿色化”难以实施。因而，基于政治的权力运行逻辑、共享的平等交换逻辑和网络的沟通合作逻辑，多元绿色治理主体在县级政府绿色治理体系中，应摒弃对自身利益最大化的盲目追求和“搭便车”行为，在公共理性的引导下，以实现公共利益最大化为目标来規范主体行为。
（四）县级政府绿色治理体系的运行机制
学者们一般将机制界定为系统组成部分的结构、功能及其各部分之间的相互联系、相互作用、相互影响的关系。〔29〕县级政府绿色治理体系的运行机制主要指县级政府绿色治理体系运行中所涉及的各种要素间的相互联系、相互制约和相互作用所形成的组合、互动与循环。按照“输入—互动—调节—输出—反馈”的运作流程（如图2所示），县级政府绿色治理体系的运行机制可看作是由输入机制、互动机制、调节机制、输出机制和反馈机制构成的机制循环谱系。
一是县级政府绿色治理体系的输入机制。戴维·伊斯顿（David Easton）认为，“输入”的内容有两种，分别是要求和支持。其中，“要求”主要是指社会成员的期望、利益、公众意向、动机等；“支持”主要是指公民个人或团体对政治系统的认同。〔30〕县级政府绿色治理体系输入内容也可概括为要求与支持。“要求”主要包括人民的美好生活需要、县域环境的压力、县级政府职能要求等；“支持”除多元治理主体对县级政府的认同外，还包括多元治理主体的能力及资源支撑等。总之，这些要求与支持主要通过正式的或非正式的参与渠道进入县级政府绿色治理体系的运行过程。
二是县级政府绿色治理体系的互动机制。县级政府绿色治理体系运行的互动机制，既包括治理体系与外部环境间的互动，也包括其内部各要素间的互动。一方面，县级政府绿色治理体系在与县域经济、政治、社会、文化和生态环境之间相互影响时，也受到周边县域、市域、省域以及国家甚至国际环境等外部环境的影响。另一方面，县级政府绿色治理体系遵循“治理所处环境—谁来治理—治理什么—如何治理—治理效果如何—治理所处环境”的要素构成逻辑，在权力运行逻辑、平等交换逻辑、沟通合作逻辑以及主体理性行为逻辑下良性运行。
三是县级政府绿色治理体系的调节机制。县级政府绿色治理体系运行涉及多元治理主体的利益诉求、资源共享以及沟通合作，是非常复杂的互动过程。在这一过程中，以县级政府为核心的多元绿色治理主体间的互动可能是良性的，也可能并非良性的，甚至是冲突的。因而，需要通过精神宣泄机制、精力投入和反精力投入机制、学习机制、移置机制、压抑机制、升华机制、投射机制、摄取机制等调节机制来进行理性调节〔31〕，以使治理主体间达成较为一致的价值认同、利益取向和行为自觉，从而实现县级政府绿色治理体系的良性运行。
四是县级政府绿色治理体系的输出机制。县级政府绿色治理体系的输出目标是多重的、平衡的，涉及县域经济发展、政治清明、社会和谐、文化繁荣和良好生态的实现，都依赖于公共决策与政策执行。当输出目标得以实现，它们又通过反馈机制转化为下一阶段县级政府绿色治理体系所依赖的环境要素，从而实现县级政府绿色治理体系运行的良性循环。
五是县级政府绿色治理体系的反馈机制。县级政府绿色治理体系的反馈机制是治理体系良性循环运转的重要机制设计。一方面，它将县级政府绿色治理体系的输出纳入县级政府绿色治理的环境体系，从而开启县级政府绿色治理体系下一阶段的运行；另一方面，及时向治理主体提供信息反馈，以便及时修正治理行为，确保治理目标的顺利实现。
图2 县级政府绿色治理体系运行模型
（五）县级政府绿色治理体系的运行质量
随着社会发展进步，质量的作用和价值日益得到关注，质量概念的内涵和外延也在不断丰富和拓展，其适用范围逐渐从企业产品扩展至经济、政治、社会、科技、军事和生态等领域。在党的十九大报告中鲜明地提出“质量强国”战略。而质量强国的实现，不仅需要产品质量、经济质量和发展质量，更有赖于政府的治理质量。因此，县级政府绿色治理既离不开治理体系的科学构建，更离不开治理体系的高质量运行。
一是县级政府绿色治理体系要依法运行。在现代社会，治理质量必须要靠法治保障。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是厉行法治的基本要求。要保证县级政府绿色治理质量，就要建立健全的县级政府绿色治理法律制度体系，明确各治理主体的权利义务，规范县级政府绿色治理体系运行程序，为县级政府绿色治理体系依法运行提供法律依据，并对违法行为依法处置。
二是构建县级政府绿色治理体系运行的评价指标。县级政府绿色治理体系运行评价指标主要包括过程评价和结果评价两个维度。前者主要侧重于对治理体系运行过程的民主性、认同性、公正性和高效性等特性的评价。后者侧重于客观性与主观性相结合的综合评价。其中，客观性指标主要用于测量县域“经济—政治—文化—社会—生态”目标是否均衡实现，而主观性指标主要用于测量县域公众的安全感、获得感与幸福感等。
结语
中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已发生重大转变。作为地方政府对时代发展与社会主要矛盾变化的必然回应与现实选择，县级政府绿色治理是地方政府治理转型的现实要求。而在以绿色治理推进县级治理体系和治理能力现代化进程中，县级政府绿色治理体系的构建及运行是实现绿色治理的关键点与突破口。县级政府绿色治理体系既是静态的，也是动态的，静态强调其体系框架，而动态侧重其实际运行。进入新时代，县级政府绿色治理体系在内外动力作用下，从宏观、中观、微观三个层面，遵循政治的权力运行逻辑、共享的平等交换逻辑、网络的沟通合作逻辑以及治理主体的理性行为逻辑，通过输入机制、互动机制、调节机制、输出机制和反馈机制来提高其运行质量并实现良性运作。县级政府绿色治理机制谱系的建构，既有赖于县级政府绿色治理体系运行机制的完善，更离不开绿色治理体系运行质量测评指标的建构。
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（责任编辑：陈果）
