不确定性是实行产业政策的主因
李政 艾尼瓦尔
〔摘要〕将企业家精神作为分析产业升级与新产业出现的逻辑起点是正确的，但将企业家、企业家精神与产业政策对立起来的观点未免有失偏颇。科学合理的产业政策通过降低试错成本、减少不确定性、促进知识传播和积累，弥补市场力量的不足，进而激发和保护企业家精神，为经济结构转型升级营造良好的创业环境，所以其根本价值在于对冲不确定性对企业家精神的伤害，引导企业家追求创业机会，补充市场的力量。反之，正是由于存在不确定性才有产业政策发挥作用的空间和必要。不确定性的存在有认识论和存在论的二重维度，而企业家追求创业机会犹如做实验，其行动具有探索性、实验性特征，所以，产业政策是一个公共部门与私人部门共同应对不确定性的互动过程，通过为企业家和潜在企业家提供正向激励促进其承担风险和不确定性的作用具有不可替代性。特朗普推行一系列贸易保护政策的根本目的也是在于通过产业政策重塑和提升美国制造业（企业家）的竞争力。
〔关键词〕不确定性；企业家；企业家精神；创业机会；市场环境；产业政策
〔中图分类号〕F262〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2018）03-0021-07
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“吉林老工业基地创新驱动发展与结构调整研究”（16AZD008）；国家社科基金重大专项研究课题“新时代激发和保护企业家精神的关键机制与践行对策研究（18VJ085）
〔作者简介〕李政，吉林大学经济学院教授，博士生导师；
艾尼瓦尔，吉林大学经济学院博士研究生，吉林长春130012。
一、问题的提出
2016年下半年，林毅夫教授和张维迎教授之间爆发了一场针对产业政策的激烈争论。林毅夫教授主张积极的产业政策，其理由是，推动经济发展的技术创新和产业升级既需要企业家的个人努力，也需要政府帮助企业家解决企业家自身难以克服的外部性和在软硬基础设施完善中需要协调的问题。张维迎教授则反对任何形式的产业政策，其主要的理由之一是创新和新产业是不可预见的，因为创新过程充满一系列的不确定性，而创新的不确定性使我们没有办法预见求索的结果并预先制定一条通往特定目标的路径。他认为，在不确定性条件下产业政策只会阻碍企业家的创新、扭曲企业家精神，进而干扰产业升级与新产业的出现。显然张维迎教授是将不确定性作为反对产业政策的主要原因。在张维迎教授看来，只要政府减少对市场的干预、保护好产权、维持好社会秩序，总会有人发现并开发创造更多价值的机会。这种“必然会有人在市场上行动”的观点实际上是否定不确定性，使个人的决策过程显得无关紧要。那么，不确定性条件下，产业政策是否真的没有发挥作用的空间？产业政策与企业家精神之间真的存在矛盾和冲突吗？回答这些问题首先需要从正确认识不确定性这一客观存在以及企业家精神的本质着手，对产业政策的作用、产业政策与企业家精神之间的关系做出合理的判断。为此，本文将从理论上对不确定性的认识论与存在论维度、不确定性的可减少性以及不确定性条件下企业家精神的本质进行阐释。在此基础上，通过系统梳理不确定性、企业家与产业政策之间的关系分析不确定性条件下产业政策的作用。本文的贡献是从产业政策能够减少不确定性这一新视角探讨产业政策的积极作用，进而丰富现有理论。这与已有的理论多从市场失灵、协调失灵角度强调产业政策的必要性与作用大有不同。
二、不确定性的二重维度以及可减少性
1.不确定性是构成有效决策的主要障碍
奈特首次对风险和不确定性做出了区分，区分风险与不确定性已成为经济学、管理学、金融学等领域的主流和共识。风险是一种能够推导结果的概率分布状态，通过计算先验概率或按照以往的经验统计，可以对这种状态进行保险；不确定性则是一种不能够推导结果的概率分布状态，其涉及的情况具有高度唯一性，对事例进行分类是不可能的，因此不可保险（奈特，2005）。〔1〕不确定性的这一定义包含着两种意思：一是可能出现的结果是已知的，但其概率分布是未知的；二是可能出现的结果及其概率分布都是未知的。现在通常以模糊性表示前者，以不确定性表示后者。仅从个体决策到产生结果的关系考察，如果个体在做决策时，与决策相关联的可能的结果以及这一结果的概率是未知的，那么这种决策情景即可称之为不确定的。可见，不确定性构成了有效决策的主要障碍。根据韦氏新大学词典，一个不确定的状态是不明确的、疑难的、可疑的和难以预料的；英语中的“certain”一词源自拉丁语“certus”，而“certus”是“cernere”的过去分词，意指“筛选、识别或决定”。从词源的紧密联系也可以看出不确定性是一种需要决策的状态。
2.不确定性存在的原因包含认识论与存在论的维度
新古典经济学中通常将有限理性、不完全信息作为不确定性产生的原因，更多地强调不确定性产生的认识论维度，忽视存在论维度。然而，我们所处的是一个不斷变化着的世界，社会环境会发生不可预知的结构性变化；我们不可能毫无成本地收集到决策所需的所有信息，也不可能提前知道影响未来的未来知识与信息；并且受人类认知能力和计算能力的局限，即使相关信息是可获得的，也无法识别和完全正确地解读相关信息。此三方面构成了不确定性的来源。在社会经济环境中，由于人类有意识或无意识行为的结果导致未来在相当程度上是不可知的，世界的状态也并非独立于人的行为的，人是具有创造性的；某些新行为模式的出现可能会使事物间的联系发生变化，一种全新的世界状态可能因此出现，但我们有限的认知能力无法立即把握这种变化以及这种变化产生的影响，不能完美地理解现实世界，也不能根据过去的经验准确无误地推断未来将要发生的事件，自然也就不能准确地知道我们某些行为的结果。即使我们在任何时刻都有完美的理解力，随着时间的推移其系统性关系也可能会以不可预测的方式发生变化；而我们的知识会贬值，我们同样无法准确地知道行为的结果（诺思，2007）。〔2〕一方面不确定性涉及我们自身认识的性质，人类不具有完美的认知能力与完全知识；另一方面不确定性体现了现实世界的本质，现实世界是复杂多变的，社会环境会不断地发生结构性变化。所以，不确定性存在的原因既有认识论的维度，也有存在论的维度。
3.不确定性的不同程度具有可减少性
由不确定性产生的原因可推论不确定性具有可减少性。不确定性并不等同于完全无知，不确定性是具有不同程度的。我们既可以认为一种情形比另一种情形涉及较少程度的不确定性，同时不同的个体在相同的情形下也可能体验不同程度的不确定性，而关于这一点是由个体认知能力与知识储备的差异所引起的。正是由于不确定性具有不同程度，所以尽管我们不能消除不确定性，但仍可以借助于多种多样的方法减少不确定性。信息、知识与制度都具有减少不确定性的作用。有关自然环境、社会环境以及人类行为特征的信息增长和知识存量的提高，都能够大大减少我们进行决策时所面临的不确定性。对于任何进行决策的个体而言，与决策相关的知识与信息的增加，都必然会减少他所感知的不确定性而增强行动的自信力。当行动着的个体遇到难以抉择的情形或者处于疑惑状态时，难免渴望积累更多的信息以便對自己所处的状态有更深的认知——虽然可能是不完全的认知。借助制度减少不确定性其作用主要涉及社会环境规制。制度既是人们共享的行为准则，又是人们共享的心智模式，它具有规范和约束人类行为的功能，因此我们可以借助制度预测他人的行为。而人类减少环境不确定性的努力无处不在，正式和非正式制度便是这种努力的结果。犹如诺思所言，人类普遍存在着使自身环境更易于预测的动力，这种动力促使人类构造一些规则以限制选择的灵活性，从而将选择导向一个更小的行动集（诺思，2007）。〔3〕
三、 不确定性条件下企业家精神的本质
1.新时代需要尤其重视企业家精神
不确定性是大多数企业家理论的核心概念。法国经济学家坎蒂隆提出的首个企业家理论中即伴随着“不确定性”概念。不确定性显然是一把双刃剑，它是创业机会存在的基础，也是阻碍潜在创业行为出现的主要因素。由创新创业活动的属性所决定，企业家相比其他人而言，更多地与不确定性在打交道。不确定性的存在意味着企业家需要依靠其想象力、预测力对不断变化的市场信息作出反应。因为在动态的真实世界中，不确定性是一种普遍现象，企业家必须不断地应对不确定性。但企业家精神的本质正是发现机会并敢于承担不确定性，而非应对不确定性。相反，过高的不确定性会对企业家精神产生消极和抑制作用。优秀的企业家是应对不确定性和驾驭风险的高手，但并非喜欢或偏好不确定性。我国当前已全面进入创新型国家的战略发展期，重视企业家精神有助于我们抓住历史的机遇。
2.创业机会是市场环境变化的自然结果
创业是一个发现、评估和开发机会的过程，创业者需要首先从发现创业机会开始，然后对创业机会的可行性进行评估，最后集合必要的财力和人力开发其机会。所谓创业机会是指通过形成新的手段、新的目的或者新的手段与目的关系，以达到引入新产品、新服务、新原料、新的组织方式的可能性（Eckhardt和Shane，2003）。〔4〕创业机会的出现是市场环境发生变化的自然结果，而企业家能够敏锐地洞察市场变化中蕴含的机会，并通过对资源的整合把握和利用这些机会创造经济价值，从而使市场趋向均衡的状态。但是，资源和技术的不断变化也会阻碍市场均衡的完全实现。技术的进步、资源价格的涨跌、消费者偏好的变化、正式和非正式制度的变迁等一系列变化都在不断地传递着现有资源被不同方式、不同程度利用的各种新信息，这些新信息被企业家解读为生产新产品或服务的创业机会。比如某个时期特定的产业政策被作为新的制度安排，也是创业机会的重要来源。的确，科学合理的产业政策能够扩展创业机会的空间，因此不能简单地将产业政策与企业家精神对立起来。来自现实的经验表明，创业机会的存在反映了这样一个事实，即一个经济体系的自然状态是未均衡的，且总是有更接近均衡状态的行动空间。在任何给定的时间，有些机会将被发现，而另一些机会将被忽略。如果推动经济体持续增长的新领域中没有出现广泛的创业活动，原因往往不在于缺乏创业机会，而在于缺乏善于发现机会和敢于承担不确定性的企业家。
3.不确定性对企业家追求创业机会存在抑制性
机会是推动企业家创业行为的重要因素。然而，只有当潜在企业家越过一定的不确定性门槛以及愿意承担所感知的不确定性时，创业行为才会出现。虽然不确定性是创业机会存在的基础，但不能忽略不确定性对个体行为的消极影响，这种影响甚至会阻碍潜在创业行为的出现，所以不确定性构成了有效决策的主要障碍。从不确定性对人类行为的直接影响看，不确定性是一种阻碍或拖延潜在创业行为出现的主要因素。对于潜在企业家而言，即使他发现了一个机会，并且认为该机会对他人也存在，但由不确定性引起的疑惑感仍有可能抑制其追求创业机会的行动。不难发现，现实中发现或者想到创业机会的人总比实际创业的人多很多；另一个现象是，我们能观察到的模仿者总比创新者多很多，因为不确定性是模仿那些成功企业的最好理由。从创业的语境出发，将“机会总是留给有准备的人”转换为“机会总是留给有勇气承担不确定性的人”更贴切。
4.决定企业家承担不确定性意愿的是知识与动机
潜在企业家所感知的不确定性程度对其承担不确定性的意愿有很大的影响，如果发现机会的潜在企业家只感知到较小程度的不确定性，他便有动力去开发创业机会。在其他条件不变情况下，不确定性程度是根据潜在企业家所拥有的知识决定的。此外，潜在企业家追求创业机会的动机，比如渴望获得利润、获得成功和获得社会地位等等对其承担不确定性的意愿也有很大的影响。如果潜在企业家认为创业机会所能带来的预期回报是值得追求的，那么他便有动力去开发创业机会，即潜在企业家所拥有的知识与追求创业机会的动机共同决定其承担不确定性的意愿。未来虽然是不可知的，但不是不可想象的。面对不确定性，企业家选择按照自己对未来的信念行事。信念在人类行为模型中起着核心作用，它能帮助企业家摆脱无知以及克服疑惑感。如果他相信采取某种行动方案将产生某种结果（知识因素的影响），并且认为该结果是合意的（动机因素的影响），那么创业行为便会出现。信念因此越来越被公认为理解创业认知和战略行为的基础。
5.企业家追求创业机会犹如做实验
机会开发离不开企业家的行动，决定追求机会的企业家必然会将其时间、精力和财力投入开发机会的这一活动中。面对不可度量和不可保险的不确定性，企业家需要进行序贯决策，并承担决策的后果。在投资之初，企业家通常并不知道自己的投资回报率有多少，不知道什么是利润最大化的途径，也不能计算与自己的行动相关联的机会成本。企业家此时考虑的只是“可接受的损失”，可接受的损失指企业家开发机会的行动未能成功时所愿意放弃的经济价值和个人价值（Sarasvathy，2001）。〔5〕如果预期损失超过可接受的范围，企业家便没有动力开发他所感知的机会。在投资回报率和机会成本未知情况下，企业家开发机会的行动具有探索性、实验性的特性。企业家在开发机会的过程中或将难以避免错误的决策，但他会不断地根据新的信息做出适当的调整，改变开发机会的方法或者终止开发机会的行动。企业家面对新情况做出的某些探索性反应事后会有机会被证明是“正确”的。正是这样的决策使企业家能够获得利润。
四、不确定性条件下产业政策的作用
1.不确定性再次构成经济调整的关键障碍
经济结构的优化升级意味着新领域必须涌现大量的创业活动。然而，新领域里广泛的创业活动并不会自发出现，原因并不是不存在创业机会，而是新领域普遍存在的不确定性会抑制潜在企业家开发创业机会的意愿。不确定性再次构成了经济调整的关键障碍。在应对这一现实问题过程中，产业政策发挥着不可或缺的作用。首先，市场本身提供的激励不足以让潜在企业家愿意承担新领域和创新活动固有的高度不确定性，需要政府给“第一个吃螃蟹的企业家”提供正向激励；其次，产业政策本身作为一种制度起着直接减少不确定性的作用，为更多潜在企业家创造适于进行实验和探索的环境，提高经济结构升级的可能性；最后，政府可以借助一些产业政策激发各种组织的知识创造行为，协调组织间的信息交流和战略合作，起到间接减少不确定性与提升经济效率的作用。
产业政策在世界各地普遍存在，无论是发达国家还是发展中国家都在实施不同形式的产业政策。经验表明，许多发达国家当前取得的发展成就离不开工业化初期使用的各种产业政策。即使高度崇尚自由市场经济的美国，纵观其经济发展史便随处可见产业政策的影子。甚至自美國独立以来，金融、运输和通信领域出现的创新均涉及某种程度上的政府参与。在20世纪的多数时间，美国政府都在通过补贴、税收减免、直接贷款和保险、风险投资、政府的建设合同和采购、研究开发的推动、标准设置、价格控制、准入许可和生产限制等产业政策推动经济发展（周建军，2017）。〔6〕2018年3月23日，美国总统特朗普又宣布，将对从中国进口的商品大规模征收高额关税-现代铁路、新能源汽车和高科技等1300个产品类别将受到关税影响，并限制中国企业对美投资和并购。特朗普一系列贸易保护政策尽管不合时宜、逆历史潮流而动，但其实质是美国再工业化战略的一部分，其根本目的在于通过产业政策重塑和提升美国制造业的竞争力，为本国企业创新和技术研发提供更充分的保护，同时促进本国就业。
2.产业政策在不确定性条件下的作用
图1产业政策的作用
第一，为企业家承担不确定性提供激励机制
经济结构升级需要激发和保护企业家精神，尤其关键的是保证有足够数量的企业家投身于创新活动。创新是一个高投入高风险的活动，其过程充满较高程度的不确定性，创新活动一旦失败，所产生的损失将超过多数人可接受的范围；此外，有些创新活动具有较强的外部性，即使创新成功但其实现的社会收益会远高于企业家的个人回报。Nordhaus（2004）曾以美国非农就业部门的数据对创新的溢出效应进行估算，结果表明，在创新产生的全部剩余中，创新者只能获得22%左右的剩余。〔7〕因此，在没有政府干预的情况下，很难确保有足够数量的企业家从事创新创业活动。不确定性的存在需要系统范围的试错过程。处在良好产业政策环境中的众多的企业家可以更好地应对不确定性，因为他们能够尝试各种不同的途径。产业政策虽然不能确保每一个企业家都能获得成功，但是能降低企业家失败时所承担的损失，给予那些愿意承担不确定性的企业家做实验的机会，导出私人部门对创新创业活动的投资。只有当预期的损失是企业家可接受的，企业家才会从事开发创业机会的活动。所以政府补贴、金融支持、税收优惠等产业政策措施在减少企业家因失败承担的损失、降低企业家的试错成本的同时，更重要的是能够激发企业家承担不确定性的意愿。
第二，产业政策对减少不确定性具有不可替代性
有些产业政策能够减少特定行业内的企业家或企业所面临的不确定性，稳定企业家的预期。例如针对新产品的政府采购和针对幼稚产业的贸易保护政策等。在一个新产业发展的早期阶段，政府部门可以通过采购的方式为企业新产品创造市场，从而减少来自需求方面的不确定性。国际上大多数发达国家都非常重视高新技术产业市场的培育和引导，其中政府采购以支持科技企业成为通用的做法。美国的政府采购政策在早期对计算机、半导体和集成电路等工业的兴起和发展起到了很重要的作用。美国半导体和计算机工业在发展的初期一度由国防部和国家宇航局出面采购，有效地降低了这些产品进入市场的风险。英特尔公司也曾经受益于美国政府的采购、研发支出和贸易保护。2013年，美国政府采购支出占了GDP的10%以上，欧盟的政府采购支出几乎达到GDP的14%。政府采购不仅能够为新产品创造市场，并且政府的知识产权保护、标准设置等举措也能为新产品创造市场。美国政府对知识产权许可协议的重视和规范化，对其半导体以及计算机软件产业的快速发展的确起到了积极作用。在上世纪七八十年代，北欧移动电话标准（NMT450）的创建也得到公共部门的支持，此标准有效地促进了私营企业对移动系统的开发，进而促进了北欧国家移动电话产业的发展（Edquist，2011）。〔8〕正是由于针对幼稚产业的贸易保护政策能够为本国企业减少伴随国际竞争而面临的诸多不确定性因素，进而具有促进私人部门对幼稚产业投资的意愿；此外，政府部门还能通过协调幼稚产业的早期投资，保证上游和下游同时进行大规模投资，减少早期进入者面临的不确定性因素，比如利用关税保护、补贴等产业政策手段推动幼稚产业的发展。美国1820-1931年平均关税税率达到35%-50%，使其幼稚工业产业得以生存、战略产业得以不断发展（周建军，2017）〔9〕；日本的机床、汽车以及许多工业部门也是依靠政府的关税及贸易限制而发展起来的；在巴西，钢铁、飞机和制鞋业在很大程度上都是过去进口替代政策的产物；墨西哥的摩托车和计算机制造行业的发展最初也是由进口替代政策换来的。
第三，政府对促进知识的生产与有效利用有特殊作用
企业的信息搜集、人才引进、人员培训和技术研发等活动不仅能提高自身创新效率，而且也能为其他企业提供有价值的信息和知识，具有正外部性。将这些活动作为支持对象的产业政策能够强化企业自我学习和知识创造的意愿。美国、德国、日本等发达国家的产业政策通常与企业技术研发活动相挂钩，这种做法激励了企业加大对新兴技术的投入，其产出体现为具有知识产权的创新性科技成果。以德国实施的新能源汽车产业政策为例，政府资助采取聚焦于企业技术研发活动，再通过政府资助带动企业投资的方式。由德国政府发起成立的锂离子电池联盟，将锂离子电池技术这一电动汽车关键技术作为攻坚项目，以6000万欧元预算作为资助，带动了锂离子电池联盟中博世、大众、巴斯夫、EVONIK、Lintec企业36亿欧元的投资，德国锂离子电池专利申请数量也因此在世界上名列前茅。
政府不仅能为企业的特殊活动提供正向激励，而且还能协调企业与其他组织之间的关系。一个企业通常不会孤立地进行创新，需要同其他相关企业、科研机构、大学、咨询机构等进行交流与合作。企业与其他组织互动有助于减少自身在创新过程中面临的不确定性。通常市场只能在有限的程度上协调组织之间的关系，政府则可以采用多种方法协调机构之间的关系，例如，政府通过设立科研基金，支持企业与科研机构协作开展基础科研；也可以将资金用于支持相关产业的不同企业组成共用技术研发平台，突破共用技术瓶颈。在推动产业发展过程中发达国家特别重视各类组织之间的相互合作。如20世纪80年代，美国政府在扶持半导体产业发展过程中通过引导多家半导体企业创建制造技术战略联盟的形成，促进了企业之间的开发援助与研发合作。《德国高科技战略》自2006年推出以来，德国政府相继制定实施了一系列计划，包括创新联盟计划、创新联盟促进计划以及创新网络计划等。政府部门除了激励、协调之外，还可以根据产业发展需求，直接投资创建大型研究机构，促进先进技术的供给与扩散。此外，也可以通过产业集群政策以及创建创业孵化器、产业园区等形式，间接促进信息和知识的产生、传播与积累。如美国硅谷的高科技产业集群、芬兰的信息通讯集群和意大利北部的皮革与服装产业集群等，都是各国政府在集群发展的不同阶段精心设计产业集群政策的成果。政府的这些活动不仅没有扰乱市场秩序，而是有助于维护市场秩序。
表1德国新能源汽车产业政策及其作用
政策工具主要内容作用
研发支持2013年底，德国政府投入20亿欧元用于资助电动汽车核心技术的研发项目，2016年再投入20亿欧元，以确保研发项目如期完成；研发项目主要包括电池技术、驱动技术、轻型化材料、信息通信和基础设施、循环利用、整车技术六大领域。激发私人部门对研发活动的投资意愿；促进知识的产生。
创建多机构合作平台由来自政界、工业界、科技界、地方政府和消费者的代表共同组成“国家电动汽车发展平台”，推进和协调电动汽车发展计划的落实。促进信息交流、知识的有效利用；增强利益相关方之间的协同。
人才培养建立全国电动汽车专业人才教育网络，加大对各级学校、科研机构培养电动汽车专业技术人才的支持力度。促进知识的传播
示范支持设立4个电动汽车示范项目， 将8个城市（地区） 设定为电动汽车示范区，其示范区覆盖德国从南到北的主要地区。建立满足消费者需求的充电基础设施网络及新型电动化交通体系，加快电动汽车的市场普及进程。
公共采购电动汽车被列入公共部门的采购指南，未来联邦政府车辆的20%将是电动汽车，并为此提供1亿欧元资金。创造市场需求，为汽车生产部门减少来自需求方面的不确定性。
购买税收优惠宣布2011年5月至2015年12月购买电动汽车免征10年保有税；2016年1月至2020年12月购买电动汽车免征5年保有税。激励消费者购买电动汽车，创造市场需求。
购买补贴2016-2019年，由德国财政部向购买电动汽车的消费者提供12亿欧元补贴；购买纯电动汽车的消费者可获4000欧元补贴，购买插电式混合动力汽车的消费者可获3000欧元补贴。激励消费者购买电动汽车，创造市场需求。
完善充电设施投资3亿欧元用于改善充电基础设施，其中2亿欧元用于快速充电设施，1亿欧元用于普通充电设施。为消费者提供便利，创造市场需求。
资料来源：作者根據相关文献整理而成
许多发达国家在实施产业政策过程中都会选择多种政策工具，同时突出产业政策的整体作用，而不会单单强调产业政策的激励作用。以德国实施的新能源汽车产业政策为例。在能源消耗和环境污染的双重压力下，德国政府为了减少石油进口，缓解日益严重的环境污染，将发展电动汽车作为德国工业和国民经济发展的战略任务。2009年，德国政府公布了《国家电动汽车发展计划》，为推动新能源汽车产业发展积极采用多种政策工具，详见表1。由于多种政策工具的共同作用，德国新能源汽车产业的发展速度得以加快。目前，德国拥有全球大约1/3的电动汽车专利，其中纯电动汽车专利占34%，混合动力汽车专利占32%；有近11万个公共充电桩，其中530个快速充电桩，预计2018年普通充电桩数量将突破3万个，快速充电桩数量也有望增加到目前的5倍。2017年前11个月，德国新登记电动汽车483万辆，同比增长116%。此外，宝马、大众等德国企业的电动汽车产品已遍及美国、日本、德国、英国、法国、挪威、中国等主要新能源汽车市场。
五、结论与政策建议
综上所述，不确定性的存在有认识论和存在论的二重维度，而企业家追求创业机会犹如做实验，其行动具有探索性、实验性特征，所以，产业政策是一个公共部门与私人部门共同应对不确定性的互动过程，通过为企业家和潜在企业家提供正向激励促进其承担风险和不确定性的作用具有不可替代性。不确定性不能成为反对产业政策的理由，正是由于新领域和创新活动具有高度的不确定性，产业政策有了用武之地。科学合理的产业政策通过降低试错成本、减少不确定性、促进知识传播和积累，弥补市场力量的不足，进而激发和保护企业家精神，为经济结构转型升级营造良好的创业环境。所以，不能简单地将产业政策与企业家、企业家精神对立起来。
1.改变传统的产业政策思维
将产业政策视为直接指导企业家行为的某种结果是错误的，必须摈弃。产业政策只能是公共部门与私人部门相互协作的开放式过程。此过程旨在通过对冲不确定性的消极影响，激发和培育企业家精神，并借助企业家善于发现创业机会的优势开辟经济结构升级路径。政府部门必须与私人部门建立横向对等关系，将私人部门的主动性纳入产业政策框架中，这样才能更好地发挥企业家在产业发展过程中的作用。同时，在产业政策的实施过程中必须保证政府部门与私人部门的信息沟通渠道畅通，尽量缓解信息不对称问题。这不仅有利于对产业政策实施效果做出合理的评估，并且有利于政府部门及时掌握私人部门面临的问题，做出与私人部门的决策相兼容的调整。
2.不能单纯强调产业政策的激励作用
重视产业政策减少不确定性的作用十分重要。根据对德国新能源汽车产业政策的案例分析，如果德国政府只为相关企业的研发活动提供资助，而不协调各类机构的知识生产与信息交流、不为相关企业创造前期的市场需求，那么德国的新能源汽车产业很难有今天的发展成就。政府部门必须综合利用多种政策工具，在为企业家提供激励的同时，减少他们面临的诸多不确定性因素。尤其需要尽可能发挥政府在促进知识生产、知识传播以及组织协调方面的优势，间接地为企业家减少不确定性，这是对企业家精神最好的保护及培育。市场尽管也可以通過商业网络、行业媒体、咨询机构、私立科研机构等途径起到传播信息与知识以及组织、协调作用，但市场所提供的这些服务到底还是远远少于社会需求的，这是由信息与知识的公共物品属性所引致的。
3.完善整体制度构架
促进生产性企业家精神的供给需要完善的制度。产业政策本身固然重要，但合理的整体制度构架显得更为重要。制度合理能够使生产性活动（创造财富）的报酬高于非生产性活动的报酬，进而促进生产性企业家精神的供给。对一个社会而言，最有希望推动创新活动的方式是提高生产性活动收益，减少非生产性活动收益。某些拉美发展中国家特定产业政策的失败并不是因为产业政策的目标和设计有问题，而是那些国家本身缺乏或没有形成将企业家才能配置于生产性活动的正式和非正式通行规则。而我国在发展过程中比较重视企业家健康成长环境的改善，许多产业政策取得良好绩效跟生产性企业家精神的供给相辅相成。2017 年9月，中共中央、国务院颁布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，充分体现了我国政府对生产性企业家精神的高度重视。未来我国经济的高质量发展、经济结构的持续优化升级需要众多不但能够发现机会，并且能够诚信经营、爱国敬业和遵纪守法的优秀企业家。
4.提升政府部门的政策制定与政策执行能力
发挥产业政策的作用，离不开政府部门的能力构建。政策制定者跟企业家一样，同样受到不完全信息和有限理性的限制，因此也需要不断地学习新知识和积累相关信息。好的经济政策依赖于对经济结构和过程的坚实的理解。跟创业一样，实施产业政策的过程也类似于做实验的过程，政策制定者并不知道什么是经济结构升级的最优路径。为了发现促进经济结构升级的有效途径，政策制定者需要不断地尝试。在这个过程中，政策制定者同样难以避免推出错误的决策，关键是必须及时总结经验教训，根据新的信息作出适当的调整，尽量避免不必要的人力和财力浪费。
〔参考文献〕
〔1〕富兰克·奈特.风险、不确定性和利润〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005.
〔2〕〔3〕道格拉斯·诺思.理解经济变迁过程〔M〕.北京：中国人民大学出版社， 2007.
〔4〕Eckhardt J T，Shane S A.Opportunities and Entrepreneurship〔J〕.Journal of Management，2003，29（3）：333-349.
〔5〕Sarasvathy S D.Causation and Effectuation：Toward a Theoretical Shift from Economic Inevitability to Entrepreneurial Contingency〔J〕.Academy of Management Review， 2001，26（2）：243-263.
〔6〕〔9〕周建军.美国产业政策的政治经济学：从产业技术政策到产业组织政策〔J〕.经济社会体制比较，2017（1）：80-94.
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〔8〕Edquist C. Design of Innovation Policy Through Diagnostic Analysis： Identification of Systemic Problems （or Failures）〔J〕.Industrial and Corporate Change， 2011， 20（6）：1725-1753.
（责任编辑：张琦）
〔摘要〕将企业家精神作为分析产业升级与新产业出现的逻辑起点是正确的，但将企业家、企业家精神与产业政策对立起来的观点未免有失偏颇。科学合理的产业政策通过降低试错成本、减少不确定性、促进知识传播和积累，弥补市场力量的不足，进而激发和保护企业家精神，为经济结构转型升级营造良好的创业环境，所以其根本价值在于对冲不确定性对企业家精神的伤害，引导企业家追求创业机会，补充市场的力量。反之，正是由于存在不确定性才有产业政策发挥作用的空间和必要。不确定性的存在有认识论和存在论的二重维度，而企业家追求创业机会犹如做实验，其行动具有探索性、实验性特征，所以，产业政策是一个公共部门与私人部门共同应对不确定性的互动过程，通过为企业家和潜在企业家提供正向激励促进其承担风险和不确定性的作用具有不可替代性。特朗普推行一系列贸易保护政策的根本目的也是在于通过产业政策重塑和提升美国制造业（企业家）的竞争力。
〔关键词〕不确定性；企业家；企业家精神；创业机会；市场环境；产业政策
〔中图分类号〕F262〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2018）03-0021-07
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“吉林老工业基地创新驱动发展与结构调整研究”（16AZD008）；国家社科基金重大专项研究课题“新时代激发和保护企业家精神的关键机制与践行对策研究（18VJ085）
〔作者简介〕李政，吉林大学经济学院教授，博士生导师；
艾尼瓦尔，吉林大学经济学院博士研究生，吉林长春130012。
一、问题的提出
2016年下半年，林毅夫教授和张维迎教授之间爆发了一场针对产业政策的激烈争论。林毅夫教授主张积极的产业政策，其理由是，推动经济发展的技术创新和产业升级既需要企业家的个人努力，也需要政府帮助企业家解决企业家自身难以克服的外部性和在软硬基础设施完善中需要协调的问题。张维迎教授则反对任何形式的产业政策，其主要的理由之一是创新和新产业是不可预见的，因为创新过程充满一系列的不确定性，而创新的不确定性使我们没有办法预见求索的结果并预先制定一条通往特定目标的路径。他认为，在不确定性条件下产业政策只会阻碍企业家的创新、扭曲企业家精神，进而干扰产业升级与新产业的出现。显然张维迎教授是将不确定性作为反对产业政策的主要原因。在张维迎教授看来，只要政府减少对市场的干预、保护好产权、维持好社会秩序，总会有人发现并开发创造更多价值的机会。这种“必然会有人在市场上行动”的观点实际上是否定不确定性，使个人的决策过程显得无关紧要。那么，不确定性条件下，产业政策是否真的没有发挥作用的空间？产业政策与企业家精神之间真的存在矛盾和冲突吗？回答这些问题首先需要从正确认识不确定性这一客观存在以及企业家精神的本质着手，对产业政策的作用、产业政策与企业家精神之间的关系做出合理的判断。为此，本文将从理论上对不确定性的认识论与存在论维度、不确定性的可减少性以及不确定性条件下企业家精神的本质进行阐释。在此基础上，通过系统梳理不确定性、企业家与产业政策之间的关系分析不确定性条件下产业政策的作用。本文的贡献是从产业政策能够减少不确定性这一新视角探讨产业政策的积极作用，进而丰富现有理论。这与已有的理论多从市场失灵、协调失灵角度强调产业政策的必要性与作用大有不同。
二、不确定性的二重维度以及可减少性
1.不确定性是构成有效决策的主要障碍
奈特首次对风险和不确定性做出了区分，区分风险与不确定性已成为经济学、管理学、金融学等领域的主流和共识。风险是一种能够推导结果的概率分布状态，通过计算先验概率或按照以往的经验统计，可以对这种状态进行保险；不确定性则是一种不能够推导结果的概率分布状态，其涉及的情况具有高度唯一性，对事例进行分类是不可能的，因此不可保险（奈特，2005）。〔1〕不确定性的这一定义包含着两种意思：一是可能出现的结果是已知的，但其概率分布是未知的；二是可能出现的结果及其概率分布都是未知的。现在通常以模糊性表示前者，以不确定性表示后者。仅从个体决策到产生结果的关系考察，如果个体在做决策时，与决策相关联的可能的结果以及这一结果的概率是未知的，那么这种决策情景即可称之为不确定的。可见，不确定性构成了有效决策的主要障碍。根据韦氏新大学词典，一个不确定的状态是不明确的、疑难的、可疑的和难以预料的；英语中的“certain”一词源自拉丁语“certus”，而“certus”是“cernere”的过去分词，意指“筛选、识别或决定”。从词源的紧密联系也可以看出不确定性是一种需要决策的状态。
2.不确定性存在的原因包含认识论与存在论的维度
新古典经济学中通常将有限理性、不完全信息作为不确定性产生的原因，更多地强调不确定性产生的认识论维度，忽视存在论维度。然而，我们所处的是一个不斷变化着的世界，社会环境会发生不可预知的结构性变化；我们不可能毫无成本地收集到决策所需的所有信息，也不可能提前知道影响未来的未来知识与信息；并且受人类认知能力和计算能力的局限，即使相关信息是可获得的，也无法识别和完全正确地解读相关信息。此三方面构成了不确定性的来源。在社会经济环境中，由于人类有意识或无意识行为的结果导致未来在相当程度上是不可知的，世界的状态也并非独立于人的行为的，人是具有创造性的；某些新行为模式的出现可能会使事物间的联系发生变化，一种全新的世界状态可能因此出现，但我们有限的认知能力无法立即把握这种变化以及这种变化产生的影响，不能完美地理解现实世界，也不能根据过去的经验准确无误地推断未来将要发生的事件，自然也就不能准确地知道我们某些行为的结果。即使我们在任何时刻都有完美的理解力，随着时间的推移其系统性关系也可能会以不可预测的方式发生变化；而我们的知识会贬值，我们同样无法准确地知道行为的结果（诺思，2007）。〔2〕一方面不确定性涉及我们自身认识的性质，人类不具有完美的认知能力与完全知识；另一方面不确定性体现了现实世界的本质，现实世界是复杂多变的，社会环境会不断地发生结构性变化。所以，不确定性存在的原因既有认识论的维度，也有存在论的维度。
3.不确定性的不同程度具有可减少性
由不确定性产生的原因可推论不确定性具有可减少性。不确定性并不等同于完全无知，不确定性是具有不同程度的。我们既可以认为一种情形比另一种情形涉及较少程度的不确定性，同时不同的个体在相同的情形下也可能体验不同程度的不确定性，而关于这一点是由个体认知能力与知识储备的差异所引起的。正是由于不确定性具有不同程度，所以尽管我们不能消除不确定性，但仍可以借助于多种多样的方法减少不确定性。信息、知识与制度都具有减少不确定性的作用。有关自然环境、社会环境以及人类行为特征的信息增长和知识存量的提高，都能够大大减少我们进行决策时所面临的不确定性。对于任何进行决策的个体而言，与决策相关的知识与信息的增加，都必然会减少他所感知的不确定性而增强行动的自信力。当行动着的个体遇到难以抉择的情形或者处于疑惑状态时，难免渴望积累更多的信息以便對自己所处的状态有更深的认知——虽然可能是不完全的认知。借助制度减少不确定性其作用主要涉及社会环境规制。制度既是人们共享的行为准则，又是人们共享的心智模式，它具有规范和约束人类行为的功能，因此我们可以借助制度预测他人的行为。而人类减少环境不确定性的努力无处不在，正式和非正式制度便是这种努力的结果。犹如诺思所言，人类普遍存在着使自身环境更易于预测的动力，这种动力促使人类构造一些规则以限制选择的灵活性，从而将选择导向一个更小的行动集（诺思，2007）。〔3〕
三、 不确定性条件下企业家精神的本质
1.新时代需要尤其重视企业家精神
不确定性是大多数企业家理论的核心概念。法国经济学家坎蒂隆提出的首个企业家理论中即伴随着“不确定性”概念。不确定性显然是一把双刃剑，它是创业机会存在的基础，也是阻碍潜在创业行为出现的主要因素。由创新创业活动的属性所决定，企业家相比其他人而言，更多地与不确定性在打交道。不确定性的存在意味着企业家需要依靠其想象力、预测力对不断变化的市场信息作出反应。因为在动态的真实世界中，不确定性是一种普遍现象，企业家必须不断地应对不确定性。但企业家精神的本质正是发现机会并敢于承担不确定性，而非应对不确定性。相反，过高的不确定性会对企业家精神产生消极和抑制作用。优秀的企业家是应对不确定性和驾驭风险的高手，但并非喜欢或偏好不确定性。我国当前已全面进入创新型国家的战略发展期，重视企业家精神有助于我们抓住历史的机遇。
2.创业机会是市场环境变化的自然结果
创业是一个发现、评估和开发机会的过程，创业者需要首先从发现创业机会开始，然后对创业机会的可行性进行评估，最后集合必要的财力和人力开发其机会。所谓创业机会是指通过形成新的手段、新的目的或者新的手段与目的关系，以达到引入新产品、新服务、新原料、新的组织方式的可能性（Eckhardt和Shane，2003）。〔4〕创业机会的出现是市场环境发生变化的自然结果，而企业家能够敏锐地洞察市场变化中蕴含的机会，并通过对资源的整合把握和利用这些机会创造经济价值，从而使市场趋向均衡的状态。但是，资源和技术的不断变化也会阻碍市场均衡的完全实现。技术的进步、资源价格的涨跌、消费者偏好的变化、正式和非正式制度的变迁等一系列变化都在不断地传递着现有资源被不同方式、不同程度利用的各种新信息，这些新信息被企业家解读为生产新产品或服务的创业机会。比如某个时期特定的产业政策被作为新的制度安排，也是创业机会的重要来源。的确，科学合理的产业政策能够扩展创业机会的空间，因此不能简单地将产业政策与企业家精神对立起来。来自现实的经验表明，创业机会的存在反映了这样一个事实，即一个经济体系的自然状态是未均衡的，且总是有更接近均衡状态的行动空间。在任何给定的时间，有些机会将被发现，而另一些机会将被忽略。如果推动经济体持续增长的新领域中没有出现广泛的创业活动，原因往往不在于缺乏创业机会，而在于缺乏善于发现机会和敢于承担不确定性的企业家。
3.不确定性对企业家追求创业机会存在抑制性
机会是推动企业家创业行为的重要因素。然而，只有当潜在企业家越过一定的不确定性门槛以及愿意承担所感知的不确定性时，创业行为才会出现。虽然不确定性是创业机会存在的基础，但不能忽略不确定性对个体行为的消极影响，这种影响甚至会阻碍潜在创业行为的出现，所以不确定性构成了有效决策的主要障碍。从不确定性对人类行为的直接影响看，不确定性是一种阻碍或拖延潜在创业行为出现的主要因素。对于潜在企业家而言，即使他发现了一个机会，并且认为该机会对他人也存在，但由不确定性引起的疑惑感仍有可能抑制其追求创业机会的行动。不难发现，现实中发现或者想到创业机会的人总比实际创业的人多很多；另一个现象是，我们能观察到的模仿者总比创新者多很多，因为不确定性是模仿那些成功企业的最好理由。从创业的语境出发，将“机会总是留给有准备的人”转换为“机会总是留给有勇气承担不确定性的人”更贴切。
4.决定企业家承担不确定性意愿的是知识与动机
潜在企业家所感知的不确定性程度对其承担不确定性的意愿有很大的影响，如果发现机会的潜在企业家只感知到较小程度的不确定性，他便有动力去开发创业机会。在其他条件不变情况下，不确定性程度是根据潜在企业家所拥有的知识决定的。此外，潜在企业家追求创业机会的动机，比如渴望获得利润、获得成功和获得社会地位等等对其承担不确定性的意愿也有很大的影响。如果潜在企业家认为创业机会所能带来的预期回报是值得追求的，那么他便有动力去开发创业机会，即潜在企业家所拥有的知识与追求创业机会的动机共同决定其承担不确定性的意愿。未来虽然是不可知的，但不是不可想象的。面对不确定性，企业家选择按照自己对未来的信念行事。信念在人类行为模型中起着核心作用，它能帮助企业家摆脱无知以及克服疑惑感。如果他相信采取某种行动方案将产生某种结果（知识因素的影响），并且认为该结果是合意的（动机因素的影响），那么创业行为便会出现。信念因此越来越被公认为理解创业认知和战略行为的基础。
5.企业家追求创业机会犹如做实验
机会开发离不开企业家的行动，决定追求机会的企业家必然会将其时间、精力和财力投入开发机会的这一活动中。面对不可度量和不可保险的不确定性，企业家需要进行序贯决策，并承担决策的后果。在投资之初，企业家通常并不知道自己的投资回报率有多少，不知道什么是利润最大化的途径，也不能计算与自己的行动相关联的机会成本。企业家此时考虑的只是“可接受的损失”，可接受的损失指企业家开发机会的行动未能成功时所愿意放弃的经济价值和个人价值（Sarasvathy，2001）。〔5〕如果预期损失超过可接受的范围，企业家便没有动力开发他所感知的机会。在投资回报率和机会成本未知情况下，企业家开发机会的行动具有探索性、实验性的特性。企业家在开发机会的过程中或将难以避免错误的决策，但他会不断地根据新的信息做出适当的调整，改变开发机会的方法或者终止开发机会的行动。企业家面对新情况做出的某些探索性反应事后会有机会被证明是“正确”的。正是这样的决策使企业家能够获得利润。
四、不确定性条件下产业政策的作用
1.不确定性再次构成经济调整的关键障碍
经济结构的优化升级意味着新领域必须涌现大量的创业活动。然而，新领域里广泛的创业活动并不会自发出现，原因并不是不存在创业机会，而是新领域普遍存在的不确定性会抑制潜在企业家开发创业机会的意愿。不确定性再次构成了经济调整的关键障碍。在应对这一现实问题过程中，产业政策发挥着不可或缺的作用。首先，市场本身提供的激励不足以让潜在企业家愿意承担新领域和创新活动固有的高度不确定性，需要政府给“第一个吃螃蟹的企业家”提供正向激励；其次，产业政策本身作为一种制度起着直接减少不确定性的作用，为更多潜在企业家创造适于进行实验和探索的环境，提高经济结构升级的可能性；最后，政府可以借助一些产业政策激发各种组织的知识创造行为，协调组织间的信息交流和战略合作，起到间接减少不确定性与提升经济效率的作用。
产业政策在世界各地普遍存在，无论是发达国家还是发展中国家都在实施不同形式的产业政策。经验表明，许多发达国家当前取得的发展成就离不开工业化初期使用的各种产业政策。即使高度崇尚自由市场经济的美国，纵观其经济发展史便随处可见产业政策的影子。甚至自美國独立以来，金融、运输和通信领域出现的创新均涉及某种程度上的政府参与。在20世纪的多数时间，美国政府都在通过补贴、税收减免、直接贷款和保险、风险投资、政府的建设合同和采购、研究开发的推动、标准设置、价格控制、准入许可和生产限制等产业政策推动经济发展（周建军，2017）。〔6〕2018年3月23日，美国总统特朗普又宣布，将对从中国进口的商品大规模征收高额关税-现代铁路、新能源汽车和高科技等1300个产品类别将受到关税影响，并限制中国企业对美投资和并购。特朗普一系列贸易保护政策尽管不合时宜、逆历史潮流而动，但其实质是美国再工业化战略的一部分，其根本目的在于通过产业政策重塑和提升美国制造业的竞争力，为本国企业创新和技术研发提供更充分的保护，同时促进本国就业。
2.产业政策在不确定性条件下的作用
图1产业政策的作用
第一，为企业家承担不确定性提供激励机制
经济结构升级需要激发和保护企业家精神，尤其关键的是保证有足够数量的企业家投身于创新活动。创新是一个高投入高风险的活动，其过程充满较高程度的不确定性，创新活动一旦失败，所产生的损失将超过多数人可接受的范围；此外，有些创新活动具有较强的外部性，即使创新成功但其实现的社会收益会远高于企业家的个人回报。Nordhaus（2004）曾以美国非农就业部门的数据对创新的溢出效应进行估算，结果表明，在创新产生的全部剩余中，创新者只能获得22%左右的剩余。〔7〕因此，在没有政府干预的情况下，很难确保有足够数量的企业家从事创新创业活动。不确定性的存在需要系统范围的试错过程。处在良好产业政策环境中的众多的企业家可以更好地应对不确定性，因为他们能够尝试各种不同的途径。产业政策虽然不能确保每一个企业家都能获得成功，但是能降低企业家失败时所承担的损失，给予那些愿意承担不确定性的企业家做实验的机会，导出私人部门对创新创业活动的投资。只有当预期的损失是企业家可接受的，企业家才会从事开发创业机会的活动。所以政府补贴、金融支持、税收优惠等产业政策措施在减少企业家因失败承担的损失、降低企业家的试错成本的同时，更重要的是能够激发企业家承担不确定性的意愿。
第二，产业政策对减少不确定性具有不可替代性
有些产业政策能够减少特定行业内的企业家或企业所面临的不确定性，稳定企业家的预期。例如针对新产品的政府采购和针对幼稚产业的贸易保护政策等。在一个新产业发展的早期阶段，政府部门可以通过采购的方式为企业新产品创造市场，从而减少来自需求方面的不确定性。国际上大多数发达国家都非常重视高新技术产业市场的培育和引导，其中政府采购以支持科技企业成为通用的做法。美国的政府采购政策在早期对计算机、半导体和集成电路等工业的兴起和发展起到了很重要的作用。美国半导体和计算机工业在发展的初期一度由国防部和国家宇航局出面采购，有效地降低了这些产品进入市场的风险。英特尔公司也曾经受益于美国政府的采购、研发支出和贸易保护。2013年，美国政府采购支出占了GDP的10%以上，欧盟的政府采购支出几乎达到GDP的14%。政府采购不仅能够为新产品创造市场，并且政府的知识产权保护、标准设置等举措也能为新产品创造市场。美国政府对知识产权许可协议的重视和规范化，对其半导体以及计算机软件产业的快速发展的确起到了积极作用。在上世纪七八十年代，北欧移动电话标准（NMT450）的创建也得到公共部门的支持，此标准有效地促进了私营企业对移动系统的开发，进而促进了北欧国家移动电话产业的发展（Edquist，2011）。〔8〕正是由于针对幼稚产业的贸易保护政策能够为本国企业减少伴随国际竞争而面临的诸多不确定性因素，进而具有促进私人部门对幼稚产业投资的意愿；此外，政府部门还能通过协调幼稚产业的早期投资，保证上游和下游同时进行大规模投资，减少早期进入者面临的不确定性因素，比如利用关税保护、补贴等产业政策手段推动幼稚产业的发展。美国1820-1931年平均关税税率达到35%-50%，使其幼稚工业产业得以生存、战略产业得以不断发展（周建军，2017）〔9〕；日本的机床、汽车以及许多工业部门也是依靠政府的关税及贸易限制而发展起来的；在巴西，钢铁、飞机和制鞋业在很大程度上都是过去进口替代政策的产物；墨西哥的摩托车和计算机制造行业的发展最初也是由进口替代政策换来的。
第三，政府对促进知识的生产与有效利用有特殊作用
企业的信息搜集、人才引进、人员培训和技术研发等活动不仅能提高自身创新效率，而且也能为其他企业提供有价值的信息和知识，具有正外部性。将这些活动作为支持对象的产业政策能够强化企业自我学习和知识创造的意愿。美国、德国、日本等发达国家的产业政策通常与企业技术研发活动相挂钩，这种做法激励了企业加大对新兴技术的投入，其产出体现为具有知识产权的创新性科技成果。以德国实施的新能源汽车产业政策为例，政府资助采取聚焦于企业技术研发活动，再通过政府资助带动企业投资的方式。由德国政府发起成立的锂离子电池联盟，将锂离子电池技术这一电动汽车关键技术作为攻坚项目，以6000万欧元预算作为资助，带动了锂离子电池联盟中博世、大众、巴斯夫、EVONIK、Lintec企业36亿欧元的投资，德国锂离子电池专利申请数量也因此在世界上名列前茅。
政府不仅能为企业的特殊活动提供正向激励，而且还能协调企业与其他组织之间的关系。一个企业通常不会孤立地进行创新，需要同其他相关企业、科研机构、大学、咨询机构等进行交流与合作。企业与其他组织互动有助于减少自身在创新过程中面临的不确定性。通常市场只能在有限的程度上协调组织之间的关系，政府则可以采用多种方法协调机构之间的关系，例如，政府通过设立科研基金，支持企业与科研机构协作开展基础科研；也可以将资金用于支持相关产业的不同企业组成共用技术研发平台，突破共用技术瓶颈。在推动产业发展过程中发达国家特别重视各类组织之间的相互合作。如20世纪80年代，美国政府在扶持半导体产业发展过程中通过引导多家半导体企业创建制造技术战略联盟的形成，促进了企业之间的开发援助与研发合作。《德国高科技战略》自2006年推出以来，德国政府相继制定实施了一系列计划，包括创新联盟计划、创新联盟促进计划以及创新网络计划等。政府部门除了激励、协调之外，还可以根据产业发展需求，直接投资创建大型研究机构，促进先进技术的供给与扩散。此外，也可以通过产业集群政策以及创建创业孵化器、产业园区等形式，间接促进信息和知识的产生、传播与积累。如美国硅谷的高科技产业集群、芬兰的信息通讯集群和意大利北部的皮革与服装产业集群等，都是各国政府在集群发展的不同阶段精心设计产业集群政策的成果。政府的这些活动不仅没有扰乱市场秩序，而是有助于维护市场秩序。
表1德国新能源汽车产业政策及其作用
政策工具主要内容作用
研发支持2013年底，德国政府投入20亿欧元用于资助电动汽车核心技术的研发项目，2016年再投入20亿欧元，以确保研发项目如期完成；研发项目主要包括电池技术、驱动技术、轻型化材料、信息通信和基础设施、循环利用、整车技术六大领域。激发私人部门对研发活动的投资意愿；促进知识的产生。
创建多机构合作平台由来自政界、工业界、科技界、地方政府和消费者的代表共同组成“国家电动汽车发展平台”，推进和协调电动汽车发展计划的落实。促进信息交流、知识的有效利用；增强利益相关方之间的协同。
人才培养建立全国电动汽车专业人才教育网络，加大对各级学校、科研机构培养电动汽车专业技术人才的支持力度。促进知识的传播
示范支持设立4个电动汽车示范项目， 将8个城市（地区） 设定为电动汽车示范区，其示范区覆盖德国从南到北的主要地区。建立满足消费者需求的充电基础设施网络及新型电动化交通体系，加快电动汽车的市场普及进程。
公共采购电动汽车被列入公共部门的采购指南，未来联邦政府车辆的20%将是电动汽车，并为此提供1亿欧元资金。创造市场需求，为汽车生产部门减少来自需求方面的不确定性。
购买税收优惠宣布2011年5月至2015年12月购买电动汽车免征10年保有税；2016年1月至2020年12月购买电动汽车免征5年保有税。激励消费者购买电动汽车，创造市场需求。
购买补贴2016-2019年，由德国财政部向购买电动汽车的消费者提供12亿欧元补贴；购买纯电动汽车的消费者可获4000欧元补贴，购买插电式混合动力汽车的消费者可获3000欧元补贴。激励消费者购买电动汽车，创造市场需求。
完善充电设施投资3亿欧元用于改善充电基础设施，其中2亿欧元用于快速充电设施，1亿欧元用于普通充电设施。为消费者提供便利，创造市场需求。
资料来源：作者根據相关文献整理而成
许多发达国家在实施产业政策过程中都会选择多种政策工具，同时突出产业政策的整体作用，而不会单单强调产业政策的激励作用。以德国实施的新能源汽车产业政策为例。在能源消耗和环境污染的双重压力下，德国政府为了减少石油进口，缓解日益严重的环境污染，将发展电动汽车作为德国工业和国民经济发展的战略任务。2009年，德国政府公布了《国家电动汽车发展计划》，为推动新能源汽车产业发展积极采用多种政策工具，详见表1。由于多种政策工具的共同作用，德国新能源汽车产业的发展速度得以加快。目前，德国拥有全球大约1/3的电动汽车专利，其中纯电动汽车专利占34%，混合动力汽车专利占32%；有近11万个公共充电桩，其中530个快速充电桩，预计2018年普通充电桩数量将突破3万个，快速充电桩数量也有望增加到目前的5倍。2017年前11个月，德国新登记电动汽车483万辆，同比增长116%。此外，宝马、大众等德国企业的电动汽车产品已遍及美国、日本、德国、英国、法国、挪威、中国等主要新能源汽车市场。
五、结论与政策建议
综上所述，不确定性的存在有认识论和存在论的二重维度，而企业家追求创业机会犹如做实验，其行动具有探索性、实验性特征，所以，产业政策是一个公共部门与私人部门共同应对不确定性的互动过程，通过为企业家和潜在企业家提供正向激励促进其承担风险和不确定性的作用具有不可替代性。不确定性不能成为反对产业政策的理由，正是由于新领域和创新活动具有高度的不确定性，产业政策有了用武之地。科学合理的产业政策通过降低试错成本、减少不确定性、促进知识传播和积累，弥补市场力量的不足，进而激发和保护企业家精神，为经济结构转型升级营造良好的创业环境。所以，不能简单地将产业政策与企业家、企业家精神对立起来。
1.改变传统的产业政策思维
将产业政策视为直接指导企业家行为的某种结果是错误的，必须摈弃。产业政策只能是公共部门与私人部门相互协作的开放式过程。此过程旨在通过对冲不确定性的消极影响，激发和培育企业家精神，并借助企业家善于发现创业机会的优势开辟经济结构升级路径。政府部门必须与私人部门建立横向对等关系，将私人部门的主动性纳入产业政策框架中，这样才能更好地发挥企业家在产业发展过程中的作用。同时，在产业政策的实施过程中必须保证政府部门与私人部门的信息沟通渠道畅通，尽量缓解信息不对称问题。这不仅有利于对产业政策实施效果做出合理的评估，并且有利于政府部门及时掌握私人部门面临的问题，做出与私人部门的决策相兼容的调整。
2.不能单纯强调产业政策的激励作用
重视产业政策减少不确定性的作用十分重要。根据对德国新能源汽车产业政策的案例分析，如果德国政府只为相关企业的研发活动提供资助，而不协调各类机构的知识生产与信息交流、不为相关企业创造前期的市场需求，那么德国的新能源汽车产业很难有今天的发展成就。政府部门必须综合利用多种政策工具，在为企业家提供激励的同时，减少他们面临的诸多不确定性因素。尤其需要尽可能发挥政府在促进知识生产、知识传播以及组织协调方面的优势，间接地为企业家减少不确定性，这是对企业家精神最好的保护及培育。市场尽管也可以通過商业网络、行业媒体、咨询机构、私立科研机构等途径起到传播信息与知识以及组织、协调作用，但市场所提供的这些服务到底还是远远少于社会需求的，这是由信息与知识的公共物品属性所引致的。
3.完善整体制度构架
促进生产性企业家精神的供给需要完善的制度。产业政策本身固然重要，但合理的整体制度构架显得更为重要。制度合理能够使生产性活动（创造财富）的报酬高于非生产性活动的报酬，进而促进生产性企业家精神的供给。对一个社会而言，最有希望推动创新活动的方式是提高生产性活动收益，减少非生产性活动收益。某些拉美发展中国家特定产业政策的失败并不是因为产业政策的目标和设计有问题，而是那些国家本身缺乏或没有形成将企业家才能配置于生产性活动的正式和非正式通行规则。而我国在发展过程中比较重视企业家健康成长环境的改善，许多产业政策取得良好绩效跟生产性企业家精神的供给相辅相成。2017 年9月，中共中央、国务院颁布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，充分体现了我国政府对生产性企业家精神的高度重视。未来我国经济的高质量发展、经济结构的持续优化升级需要众多不但能够发现机会，并且能够诚信经营、爱国敬业和遵纪守法的优秀企业家。
4.提升政府部门的政策制定与政策执行能力
发挥产业政策的作用，离不开政府部门的能力构建。政策制定者跟企业家一样，同样受到不完全信息和有限理性的限制，因此也需要不断地学习新知识和积累相关信息。好的经济政策依赖于对经济结构和过程的坚实的理解。跟创业一样，实施产业政策的过程也类似于做实验的过程，政策制定者并不知道什么是经济结构升级的最优路径。为了发现促进经济结构升级的有效途径，政策制定者需要不断地尝试。在这个过程中，政策制定者同样难以避免推出错误的决策，关键是必须及时总结经验教训，根据新的信息作出适当的调整，尽量避免不必要的人力和财力浪费。
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（责任编辑：张琦）
