觉醒 嬗变 再造

    李桂凤　赵瑞芬

    【摘 要】我国基层公务员作为政府和社会公众接触的中介力量，其角色扮演的效用尤为重要。在目前的行政生态下，基层公务员的角色境遇发生着颠覆性的改变，需要其清醒自知，并在建设服务型政府的目标导引下，实现由博弈到共生、命令人到倾听者、体制人到职业人的角色转型和再造。

    【关键词】基层公务员；角色；共生关系；倾听者；职业人

    【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）07-0078-02

    在我国，基层公务员虽然处于公务员体系框架的基本层，但由于被传统官僚体制所庇佑，其社会角色的优越性、吸引力一直很强。随着政治体制改革的不断加深和社会转型，整个行政生态发生了巨大改变，基层公务员的履职环境愈发紧迫。

    一是行政体制改革深化解构着行政权力的格局。在传统的官僚体制下，政府及其从政者的政治合法性和权力的强制性不可撼动，基层公务员作为体制内人，行政权力在工作中更多地彰显着符号意义，所以“门难进，事难办，脸难看”成为了民众评价基层政府和公务员的标志性语言。随着我国社会转型，特别是新一届领导集体从严治党、从严施政、简政放权、强化监督等政治举措，打破了行政权力的垄断格局，构建着新型行政文化体系，基层公务员身为体制“宠儿”的骄横受到极大制约。

    二是“小政府，大社会”削减了基层政府的资源管控。“小政府，大社会”既是政府职能彻底转变的终极目标，也是未来社会的治理模式。由于行政价值诉求和体制局限等原因，我国各级政府掌控着社会的绝对资源，绝对权力和绝对资源的联姻，催生了绝对的腐败。基层公务员扮演着街头官僚角色，拥有的自由裁量权使社会资源演变成寻租的利器，亚腐败和腐败现象丛生，“小官大贪”被社会所诟病。随着大部制实施和政府管理权限的削减，还权于民、还权于社会的格局逐渐形成，基层公务员也逐渐趋向服务角色的回归。

    三是公共管理理念考验着基层公务员的职业化水平和角色定位。一直以来，我国政府对社会的管理借助于强制力便可顺利完成。随着依法治国的不断推进和全球性文化的冲击，社会管理领域的公共性特质是政府管理必须面对的现实。公共管理理念支配下的社会管理的本质是专业化、规范化、科学化的文化管理，基层公务员职务光环褪去，职业化水平必将取代原有的粗放式、随意的、个人情绪至上的管理和充斥着匪气、戾气、霸气的行政行为。

    四是公民社会崛起重建了社会的话语权体系。我国以往大政府、小社会的全罩型社会治理模式重视的是自上而下的官方话语权，而自下而上的民间话语权被抑制，公民社会培育严重受阻。随着社会生态的不断优化、民众权益意识的增强、意愿表达保护机制的建立和社会自组织进入社会管理舞台，民众的意思表达和意愿输出越来越被重视，特别是民众的利益诉求和权益主张呈现出时空的不确定性和井喷式释放。基层公务员身居行政系统的最边缘，直面社会和公众，往往成为信息和矛盾、冲突的汇聚点和燃点，处理不妥直接导致官民冲突直至影响和损伤政府形象。

    五是大数据时代冲击着政府和基层公务员的结构化生存。大数据时代势不可挡地撕裂开政府原有的、自我保护的生存结构。特别是随着自媒体和网络的无序、飞沫式传播，基层政府面对的已不再是纯碎传统的社会现实和保守依旧的文化环境，其权力运作和行政行为过程“裸奔”于阳光之下。基层公务员的职业行为和非职业行为都构成了民众审视行政系统的非结构化数据，其相关性特征极易将基层公务员的言行关联成结果性评价，成为众矢之的。

    行政生态的改变与行政模式的变化相伴而行。纵观人类历史的发展，政府管理经历了统治行政、管制行政和服务行政三种主要行政模式的演进。统治行政以统治者的意志至上，推崇强权和强制力，官治行政效率和规则至上，高度组织化的管理机构和各种规章行使管理职能；服务行政则以公民需求为导向，通过向社会提供有效的公共服务满足公民的需求，承担维护和增进公共利益的政府责任。[1]（P.25-28）目前建设服务型政府是我国确立的改革目标。服务型政府作为一种行政模式，新型行政体系的构建，更是行政人员角色转型的变革。我国基层公务员的角色转型必将成为服务型政府建设的最直接、最强大的支持力量。基层公务员需要通过角色再造完成角色的根本转型。

    其一，由身份伦理到契约伦理，实现由博弈到共生关系的理性追求。传统文化中的身份伦理（Status ethics）是儒家伦理体系的核心，其核心内容是由人格血统、宗法等级、占有分配以及道德义务的差分来确定人的身份和伦理权义，在社会治理上表现为家国同构的伦理政治。这一特征表现出对各个领域的影响、指导和社会评价，伦理道德成为一切的标准，从而降低了政治、经济标准的力度。身份伦理严重阻碍了基层公务员的社会化进程，在他们视阈下的社会关系更多地表现为伦理关系的集合，级别价值高于岗位价值，导致其社会认知、社会情结和社会责任带有明显的对上负责的伦理倾向和行为，一切围绕身份赋予者行事。然而，基层公务员在从事公共管理活动中其身份和行为的合法性本身与受托人就是契约关系，所依据的政策、法规等全部具有契约的性质，行为初始就必须承担契约中的责任与义务，当然也享受权利。特别是在民主法治纵深推进和公民社会崛起的行政生态下，基层公务员的行政伦理和社会伦理都被契约伦理所统摄。契约伦理是合作伦理，合意是本质，平等是属性，自愿是原则，诚信是保障。

    由于行政系统具有管理职能的独立性和社会资源的调配权，政府利益与公众利益之间的冲突属正常现象，基层政府和公务员将这种冲突视为利益的对立，自觉不自觉地与社会公众进行着暴露底牌的博弈。然而，随着政府的逐渐“瘦身”和社会的迅速“增脂”，社会对行政系统的缠绕和包裹日渐趋紧，甚至在一定意义上行政系統的健康发展依赖于社会的强力支撑，基层公务员的职业生存、履职条件和工作效度有赖于社会公众的帮助和良性互动。共生性已成为行政系统和社会系统现实存在状态，共生关系构建也就成为基层公务员结构性生存状态。由博弈到共生关系的追求是基层公务员行政理念的颠覆性变化，也是方法论意义上的管理手段的改变，所以，要求基层公务员摒弃身份伦理的价值定位，恪守契约伦理的规约，以平等、合作、尊重、诚信作为与社会、公众能量交换的价值标准，明确表达希冀社会和公众对其帮助与支持，通过目标谋和与利益捆绑实现互利共赢。

    其二，由社会财富的分配者到公共利益输出者，实现由命令人到倾听人的转变。政府的政治正当性和与生俱来的资源分配权，决定了政府一以贯之并理所应当地扮演着社会财富分配者的角色，特别是基层政府一方面承接着中央和上级政府的财政拨款和物资支持，另一方面决定着物质财富的分配，权力寻租、公权私用、贪污腐败等寄生于社会财富的分配过程，基层公务员面对饥渴的、想多获取资源的社会组织和公众，绝对命令和绝对服从就成为他们的习惯性管理手段和目标追求。中国共产党领导下的政府，社会财富的本质特征是公共性和共享性，公共利益的公用属性决定了财富分配绝不是狭隘的国家利益的强制行为，而是基于民意的公平正义行为。故此，非隔离性、非排他性是公共利益的本质特征，决定了政府不是公共利益的拥有者，而是整合者、管理者、被委托者和输出者。

    基层公务员在中央强力推进依法治国、政府简政放权、还利于民、严惩腐败的政治生态和行政环境下，必须清醒认识到，在代表政府支配社会财富时，不是以拥有者的身份进行分配，而是以委托代理的身份进行社会财富的管理与公共利益的输出，在此过程中的不允许私情化，不能无视社会公民的意愿表达与呼声，更不能对公共资源“捂盘惜售”，必须俯下身来，降低身段，以谦恭的姿态，体察民情、体悟民心、了悟民意。尤其是面对自媒体时代信息飞沫的裹挟，基层公务员对社会公众话语权的敬畏，坚持公共利益输出的公平，恪守职业操守显得尤为重要。

    其三，由受命执行者到理性的行动者，实现由体制人到职业人的跃升。基于我国的行政体制、权责划分和所处层级，基层公务员的行政行为多具有被动的受命执行性。在传统的行政框架中和权力相对集中、社会关系较为简单的环境下，被动执行往往更能将上级党委和政府的意图落实，社会矛盾和社会冲突不易引发。然而，基层政府又是主政一方的行政行为主体，社会环境的复杂多变、多元文化的冲击、现代科技对行政手段的挑战等，被动执行在一定程度上制约着管理目标实现和绩效取得。基层公务员作为行政系统中直面社会和公众的基本群体，工作繁琐、境况多变、诉求多元，甚至要身兼数职，需要他们一方面要不折不扣地将上级政令落地，另一方面需要他们理性应对复杂环境，随机处置行政事务，通过道德的自主、选择的可能和行为的自抉，实现由执行者到行动者的嬗变。

    行政体制构成了基层公务员的强大保护屏障，为其角色附着提供了最坚实的依仗，使被动执行变为可能和现实，同时，体制人的身份特质也掩盖了基层公务员的职业化缺失。公务员职业的开放性、公务员来源的多元化、公务员职业管理的契约化以及公务员伦理的法制化倾向，昭示着基层公务员不再是权力的象征而是职业主义引领下的职业行为、角色定位和功能集聚。职业化成为基层公务员的履职要求和衡量标准。政府管理者要求基层公务员娴熟、高效解决问题，社会系统期待基层公务员能最大限度满足需求，公众执念于基层公务员提供“物有所值”的公共服务。职业人成为基层公务员的身份标签，要求其必须进入标准的职业化绩效評价与考核空间，表现出符合主流价值观的职业道德，高尚的职业伦理情怀，胜任职业的能力和实力。

    参考文献：

    [1]沈荣华.论服务行政的法治架构[J].中国行政管理， 2004，（1）.

    [责任编辑：秦 超]