论参与式灾后重建的作用和影响
〔摘要〕参与式方法所强调的，一是对弱势群体赋权，二是社会成员在社会变迁过程中的平等磋商，三是提高发展进程中各种投入的效率。本质是激发各利益相关方的主体意识和主体行为。本文通过政府与社会组织在5·12汶川地震重灾区民乐村开展参与式灾后重建规划的实践，分析政府科学回应社会和群众需求的方法与条件，提高政府和社会援助效率、改善政府与社会关系的可能性，研究刺激公共品需求、培育社区自治能力的途径，探索社区管理模式转型为社区自治模式的基本框架。文章认为参与式灾后乡村重建可以为精准扶贫、乡村振兴和城乡发展提供借鉴。
〔关键词〕参与与赋权；政府与社会；灾后重建；乡村振兴
〔中图分类号〕C9162〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2018）03-0114-08
①论文初稿完成于2008年10月16日，修订稿完成于2018年1月27日，以此纪念2008年四川汶川5·12特大地震。
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“彝族长期贫困与代际传递的实证研究”（16AMZ012）
〔作者简介〕王卓，四川大学公共管理学院、四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心教授，博士生导师，四川成都610064 。
引言
2008年5月12日8級汶川大地震带来的损失有多大？在极重灾区绵竹市民乐村，一个三口之家的中年妇女算了一笔账：“前几年我家用积攒的两万多元修了三间房子，去年又花了一万六千多元装修。地震那天，我在田埂上趴着看到它垮了，价值两万元左右的家具一样也没有抢出来……地震给我家带来的损失加起来可能有五六万元。现在房子没有了，生活一下子就回到了七八十年代。一切都得重新开始。”该村有500多户，大多数都是三口之家，依此估算，该村受灾家庭直接经济损失约3000万元。四川全省受灾人口1000多万人，约300万户，假定城镇家庭损失和农村相同，地震对受灾家庭造成的直接经济损失至少约1500亿元。实际上，这样的数据已经没有什么意义。对受灾群众而言，灾后重建的种种困难才是现实生活中要面对的。大地震之后，农事活动还在继续，但灌溉用的沟渠被震断了，影响到庄稼的收成以及将来的种植业，甚至养殖业。
面对特大地震带来的破坏性影响，政府至少面临五大压力：1.上千万受灾群众的生活安置。这是一个巨大的现实问题，安置妥当与否直接影响社会秩序和社会稳定。2.城乡出现大量新生贫困家庭。这不仅仅是经济问题，更直接冲击社会安全保障网。3.灾区群众利益诉求多样化。受灾群众在房屋重建、生计重建等方面各有想法，基层问题层出不穷，灾后恢复稳定、调整社会关系迫在眉睫。4.灾后重建规划、资金筹措和管理、灾后防疫、生产恢复、土地问题等错综复杂，任务艰巨。5.各级党委政府的执政能力面临考验。在灾区恢复重建过程中，如何加快新农村建设、统筹城乡发展、构建和谐社会等等，对政府和社会既是机遇，更是严峻挑战。
受灾群众的困难和政府的重任之间如何对接？在灾区，看得见听得到的是一个个家庭的房屋重建和生计重建需求。回应不好这些受灾家庭的需求，就会演变成一个个村子的困难，之后就会叠加为农村社会甚至政府的困境。同样，政府的压力看起来是政府要承担的，自上而下可能分解为一个个城乡社区的问题，最终牵涉到灾区的一个个家庭。怎样将分处于群众和政府两端的这些问题和困难，既符合实际又符合逻辑地联结起来，使政府、社会各方面力量有机互动、共同面对灾后乡村重建的种种困难？
参与式方法不失为一种选择。
一、参与式方法是什么
“参与”的概念大约是在20世纪90年代初期被介绍到中国来的，并在国内扶贫与发展领域和我国西南地区形成一定范围的应用推广网络。从广泛意义上讲，我们对“参与”并不陌生。中国共产党领导的革命就是广大劳动人民参与社会变革的成功实践。从群众中来，到群众中去，相信群众，依靠群众，为人民服务等几乎家喻户晓的经验，就是“参与”思想在中国特色社会主义建设中的具体体现。
从历史上的种种社会运动中，也可见参与理念的重要影响。19世纪中期，恩格斯在英国第一次工业革命时期为了探寻危机的原因，利用参与式观察法亲自参加了工人大罢工；同期，马克思在法国革命中根据结构性访谈的结果建立了无产阶级公社的哲学基础。 〔1〕20世纪初期意大利政治家Antonio Gramsci主张工人知识的重要性，他认为农民、工人出身的知识分子和领袖人物深刻理解劳苦大众的现实，他们能够利用其知识帮助劳苦大众从困境中出来。〔2〕
学术意义上，“参与”概念大致出现在20世纪40年代，随后成为社区发展的主流意识，进而演变为国际发展领域盛行的“参与式”方法。
“参与式”概念有三个含义：一是对弱势群体赋权，二是强调社会成员在社会变迁过程中的平等参与，三是提高发展进程中各种投入的效率。
其理论体系包括了以下内容：发展对象在发展过程中对规划、执行、监督以及评价等环节的决策作用，受益群体对资源的控制和对制度的影响，社区政治经济权利向社会弱势群体调整并促进社区治理，在社会变革中构建社会成员相互平等的磋商，社会成员的基本愿望和知识系统都能得到充分的尊重。其中，至关重要的是利益相关方的主体意识和主体行为，即利益相关方的自觉、自主、自助及其主体性、能动性的发挥。这种意义下的“参与”，既是理念，也是过程；既是手段，也是目的。
作为手段的“参与”，有几个主要的工具，如社区访谈、社区分析、社区排序、社区展示、社区图示、社区大会等。这些工具都是为了帮助社区群众清楚了解所处社区的基本情况、资源分布、存在的问题以及解决问题的方案。工具的使用服务于社区群众在社会发展进程中自我组织、确定需要、制订计划、采取行动的需求，也就是将自力更生、艰苦奋斗的意识以参与式方法内化为社区群众的具体行为。
2008年夏季，在5·12汶川大地震发生之前，笔者在川西城乡开展了一项样本量为1000人的问卷调查，其中和“参与”有关的两个问题是：“您是否经常参加社区居委会或者村委会的会议或集体活动”，“您是否参加过村委会/居委会/社区/单位领导人选举的投票”。调查结果显示：65%的人较少或者没有参加过社区会议或活动，231%的人在社区会议或活动中的表现一般，仅有118%的人经常参加社区会议或活动。对于投票，40%的人没有使用这一宪法赋予的民主政治权利，他们从来没有参加过村委会/居委会/社区/单位领导人的选举投票。
调查还发现，影响社区群众参与的原因，最主要的是“没有人通知，我不知道”，以及“社区没有组织过什么活动或会议”，两项占比达到60%以上。说明群众有参与的愿望，但受限于实现参与的相关条件不充分、不具備（参见表1）。
3.现代“参与式”理念强调本土愿望和本土知识系统的重要性，由此产生的社会倾向就是对外部技术知识和专家介入的犹豫甚至排斥。
4.中国共产党在长期革命斗争和社会主义建设实践中成功总结出来的“群众路线”，在一定程度上使我国在参与式理论的探索上固步自封。而实践层面上一些地区的发展失误往往被笼统地归因于决策不科学。
5.“参与式”概念引入中国三十余年，目前仍停留在工具和方法使用层面，其对社区政治经济的影响并不明显。
面对特大地震肆虐之后百废待兴的城乡社区，一些组织开始尝试运用参与式方法进行灾后乡村重建，试图调动灾区人民自力更生、重建家园的积极性和主动性。
二、参与式灾后乡村重建规划案例
5·12地震之后的第三天，中国扶贫基金会①就进驻德阳市，在一边组织志愿者抗震救灾、向受灾群众发放救灾物资的同时，一边和当地政府达成灾后援建绵竹市民乐村的协议。
民乐村距离5·12 特大地震龙门山断裂带7公里，与土门镇、西南镇、遵道镇紧邻，共有7个村民小组，农户537户，总人口1422人，幅员面积2200亩，耕地面积1920亩。2007年全村农民人均收入4200元。5·12特大地震后，受伤9人，死亡27人（学生4人、劳动力4人、其他19人）。倒塌房屋2217间，面积50950平方米；危房155间，面积3492平方米。房屋倒塌率932%，受灾人数100%。村道受损22公里，桥梁受损一座。地震后电力全部中断，变压器受损7台。农田水利设施全部受损，台沟毁坏17条、6650米，抽水设备损坏10台。地震带来的农户房屋及屋内家具等直接经济损失约3000余万元。地方政府计划补贴受灾群众房屋建设资金约1000万元②；中国扶贫基金会③计划投入募集的救灾资金500万元，其中250万元用于建房补贴，250万元用于生计重建和乡村治理；基金会还动员了一批国内外知名建筑设计专家和社会经济发展专家智力援助民乐村灾后重建。
在灾后房屋重建和安置上，地震灾区的城市和农村群众存有差异。城镇的板房建设基本上可以将受灾的有城镇户口的群众安置下来，在一些地方甚至还有富余的板房闲置未用。农村受灾群众大多居住在临时搭建的帐篷里或者在废墟上自己搭建的棚屋里，在勉强遮风挡雨的艰难生活中等待政府的相关政策。政府住房建设的相关政策牵涉到资金筹措和分配、土地规划和使用、房屋规划和设计、建筑材料供应和价格、劳动力供应和价格等一系列问题。
大灾之后，民乐村和民乐村村民的需求是什么？灾后施予援手的政府和非政府组织以什么方式回应社区的需求？社区又如何回应自己的需求？
在我国传统体制下，政府与社会的关系是管理和被管理的关系。在中央集权主义的政府管治模式下，社会并没有太多的伸展空间。在政府无所不包的习惯下，社会的依赖性也日甚。服务性政府模式的推进，在农村社区还需要一定的制度安排方能承接。因此，厘清民乐村灾后重建的这些问题，实际上关涉政府和社会关系的重新架构。
5·12特大地震发生之后，尽管社会力量井喷似地爆发，志愿者和社会援助组织云集灾区，但由于制度性框架支撑的缺乏以及人性本身的软弱，这种社会力量犹如昙花一现，灾后重建的巨大重担依然回到政府肩上。政府与社会都应该反思如何建设良性互动的关系。
参与式方法在民乐村的运用，着重体现在村民房屋重建和生计重建等两个方面的需求评估上。参与需求评估的群体，涉及到村民、村民代表、村民小组长、村主任、村支书，还有乡镇干部、基金会工作人员、省内外相关领域的专家教授等。
参与式工具使用了群体思维、头脑风暴法、问题清单、社区关键人①访谈、农户访谈、小组访谈、村民大会等。从准备到完成初步的村级需求评估历时数天。②有几个主要的阶段性工作步骤：
①社区关键人就是对社区的过去和现在很了解的人，还有可能影响社区将来的人。比如社区德高望重的领袖，社区的老人，有特殊技能的各种民间艺人（木匠、泥瓦匠、电工、水工等），专业大户，妇女代表等。
②较规范的参与式方法在村级社区的使用通常在1-2周之间。乡村同质性假设可以适当缩短一些工作时间。
③这个团队的成员包括大学生村官、镇社会事业办主任、基金会工作人员、外部专家等。
④关于民乐村的分析框架和问题清单，包括社区基础设施现状和需求，社区人口、劳动力状况，社区资源和生产状况，社区重建规划和民意，重建中政府投入和政策。还包括：农户家庭状况，资源及生产状况，收入及支出状况，未来生计打算，对公共服务的需求和组织化的意见，农户对房屋重建方式、重建地址、重建结构、重建资金等等问题的考虑。
⑤所谓统建是指统一规划安置点，统一设计房屋结构和类型。自建是指自己选择安置点，自己设计施工。两者的差别还体现在政府补贴款项的使用管理上和建筑材料的采购，以及宅基地面积和新建房屋面积差距问题。
⑥房屋建设互助委员会是一个灾后新生的乡村民间组织，它建立在村民小组内，由村内的能人组成，其主要作用是合作采购原材料，协作建房中劳动力使用，监督援建资金合理使用等。
⑦农村修房子有攀比的心理。张家修3米层高的，李家就要修33米高的压过张家，才显得李家强。可是，5·12地震时，越高的房子垮得越惨，所以农民怕修高的房子。抗震成了农村建房的第一个重点。
1.组建参与式工作团队③，讨论形成灾后重建需求评估的结构式分析框架和问题清单。④这个讨论不是虚的，是建立在团队成员在各自领域丰富经验基础上的务实讨论。比如基金会工作人员在灾区三个月的大量亲身实践，乡村干部拥有的本土经验和本土知识，专家富有的专业理论和方法及其在各地试验的经验教训。
2.工作团队进入民乐村，分组与村支书、村主任、村民小组长开展深度访谈，促进所有参与者了解民乐村村情；在专家指导下，由参与访谈的村民一起绘出村资源分布草图并实地踏勘，帮助包括村民在内的所有參与者了解民乐村各种资源和灾后重建的规划；在村干部带领下，工作队员分组选择典型农户做入户访谈和农户焦点小组访谈，帮助参与者了解灾后重建中村民的想法和困难。
3.工作团队对民乐村灾后重建中的问题和可能的解决方案讨论形成初步结论和判断。为避免挂一漏万，各种被提及的问题和方案都尽可能罗列。
4.工作团队再进民乐村，在田间地头分别召开村组大会，动员村民参与讨论本村的问题及问题排序；结合民乐村现在和将来各种可能的资源，动员村民针对本村问题提出解决方案并排出优先顺序。例如，在民乐村四组的村民大会上，一位退休回乡的老工人和一群中年村民畅所欲言，在参与式方法的引导下，他们很快从被动的听众变为主动的参与者，直面灾后重建的种种困难并视重建为己任而非政府单方面的责任和义务。
5.工作团队总结回顾民乐村灾后重建的需求和各种资源，与各利益相关方分享参与式需求评估的结果。各利益相关方对此回应，并根据各自职责制定灾后重建的具体行动计划。
通过民乐村参与式乡村需求评估，我们发现：
1.民乐村村民高度参与灾后重建需求评估，即使在外打工不能回家的家庭成员也致电家人表达意见。全村村民灾后房屋重建需求几乎具有一致性，排在第一位的都是“安全”，第二位的是“经济”，第三位是“方便舒适”。
2.大多数村民在重建方式上倾向统建⑤，而不是自建。希望由村民房屋建设互助委员会⑥统一采购原材料，这样可以节省建筑成本。地震之后，整个灾区建筑材料价格涨势很猛，民乐村没有自己的砖瓦厂，建筑材料的采购成为一个非常现实的问题，加上一些不法商人囤积居奇，建筑材料一时间有价无市。
3.针对村里（主要是上级政府）规划的集中建房点，多数村民没有意见。但是希望能够配套修建村内道路交通和公共设施。村民都希望房屋靠近自己的田地，方便耕种；同时又能靠近道路，方便出行。
4.村民对灾后房屋重建的具体需求多样化。比如，关于农家房屋的设计，村民的意见是“不要修高了，容易垮”⑦，“睡房可以小点，但是晾房要大”①，“一定要有晒坝”②，“猪要从后院抬出来，不能从客厅里抬出去”，“房子的门脸要朝向路，不能朝北”③，“为了省钱，可以共用墙体”④，“可以学学城里人的居室设计”⑤等。城里的设计师们如果没有农村生活经验，无论如何是想不出来这些需求的。而这些想法都来自村民大会中农民表达的意见。灾后乡村永久性房屋重建需要参与式田野规划设计师来回应受灾村民的具体需求。
①农村的晾房就是堆晾粮食，放置锄头等生产工具的杂物间。
②每到秋收，农户的粮食就要找地方晒。凡是能摊得开的平地都是农民的晒坝。灾后重建，农民集中居住的住房面积比以前减少，农村的晒坝应该在集中规划建房面积时给予考虑。
③川西农村的房子不宜朝北，下雨的时候吹北风，雨就会飘进屋子里。
④四川农村传统的房子大多数是林盘式样下的独立房体，自家户的房子不和其他家户的房子合用墙体，这样便于自己或他人拆房子的时候互不影响。地震之后，大多数受灾家庭没有钱还原原来的房子，政府也鼓励新选地址集中居住，建房中就牵涉共用墙的问题。村民愿意采取共用墙的建房设计，表明集中建房时可以联体修建三家以上。这样既可以节省成本，也可以节省土地。
⑤四川农村民居之前大多是一字排开，占地较多，也容易垮，没有相互的结构性拉扯。村民认为城里的套间房子牢靠，节省土地，还洋气。
⑥民乐村全村耕地面积1920亩，有200亩耕地以每亩350元价格承包给外地人种植银柳。村民组长认为这个很划算。除了转包费之外，还可以挣砍银柳的工时费。
⑦在民乐村召开村民大会时，村组干部通知每家每户来代表参加，在农村开这样的大会时，除了外出务工的人之外，都会派出在家里主事的人参加。在民乐村七组参加村民大会的60余人中，其中50岁以上的男性占比约40%，50岁以上的女性约占15%，40-50岁女性占比约30%，30-40岁中年人几乎没有，30岁以下年轻男性约占10%，年轻女性约占5%。在四组的村民大会上，中年人约占70%。七组靠近公路，四组靠近山脚，相对偏远一些。
5.灾后，大多数村民缺乏建房资金。同期调查显示，地震之后，民乐村95%的村民自有建房资金不足1万元，即使考虑到政府补贴的建房资金和基金会援助资金，仍有96%的村民需要贷款，其中贷款需求在2-4万元的农户占比超过60%。村民贷款需求量参见表2所示。
种植业是农村基本的生产活动，小农生产方式在四川农村很难有新的突破。大多数农户对于规模化耕种或者合作化耕种没有积极性，对于农业生产结构的调整升级缺乏概念和认识。即使农民一年只有两三个月的时间从事田间劳动，即使有一些土地流转或者开发经营其他经济效益更好的项目⑥，即使多数农户都希望到工厂上班挣现金，但是土地始终是农民的命根子，这是民乐村安定和谐的基础，也是我国农村社会稳定的基础。
农村剩余的低素质劳动力及其剩余的劳动时间是传统养殖业发展的主要生产资源。但是那几年受到“猪蓝耳病”影响，加上地震造成牲畜的大规模死亡，农户收入锐减。5·12地震之后，民乐村生猪存栏处于历史最低水平，90%以上的农户基本没有大型牲畜存栏。村民迫切希望房屋重建时配套建设猪圈、牛圈以恢复发展养殖业，同时充分利用闲置的劳动力资源。另一个迫切需求是与养殖业有关的防疫技术培训。
外出务工是四川农村的一大现象。在民乐村也不例外，全村劳动力一半以上常年外出务工。调查显示，民乐村农户收入结构中，务工收入占比67%。地震之后，民乐村村民外出务工和以前相比出现三个变化⑦：
1.附近厂矿企业受到地震重创，停工停产，不招收工人，很多农民找不到活干。
2.女性外出打工减少。一村妇说：“房子都垮了，哪还有心思出去打工。”她们中的多数人留下来看守着破碎的家园。
3.外出打工者不论工钱多少，不论长工、短工，见活就干，目的就是为了尽快挣到钱，回家修房子。
对于大多数村民而言，交通不便、信息不通、技术缺乏、资金不足、市场不熟悉是制约其发财致富的普遍问题。民乐村的村民说：“我们的优势，就是有劳力，有土地。劣势是，除了这些，其他什么都没有。”
三、参与式方法对灾后社区重建的作用和影响
观察分析民乐村灾后重建规划过程中参与式方法的应用过程和应用结果，至少有以下几方面的作用和影响：
1.通过广泛的群众参与，一方面可以提高社会的满意度，另一方面可以提高政府回应社会需求的能力。通过广范围的深度访谈和群众大会，社区群众的意见得到充分表达和交流，每个在场的村民都可以顺利参与到与己密切相关的重建规划和设计当中。当每个人的意见都得到尊重，每个人都有话语权的时候，参与其实就是一种意见的表达。它既是过程，也是结果。“尽管我不赞成你的观点，但是我誓死捍卫你说话的权利”，本质上就是公民对话语权的维护。平等参与的过程实现了“大多数人的意见，就是共识”的结果。在这个过程中，不同人、不同群体的意见和利益得到协商和平衡，经由这种协商和平衡可以提高社会满意度。
“参与”应该是政府一直致力的、代表最广大人民群众利益的实现路径之一。受灾群众的困难和政府的重任之间的关系就是社会需求与政府供给的关系。在社会需求过大，政府能力有限的情况下，通过利益相关方的广泛深入参与，政府直面受灾群众的困难，双方达成相互理解和沟通。在这个过程中，政府积极有效地动员各种资源和力量，在将政府的重任具体化为实实在在的安民行动的同时，政府回应社会需求的能力得以提高。
“参与”是一个方法，更是一个理念。在参与过程中，如何兼顾社区内弱势群体的利益表达既是操作上的技巧，也是主导者应秉持的公平公正理念。比如灾后房屋设计中，周到地设计无障碍设施就是对特殊人群（比如残疾人）需求的回应。
政府若要持续地回应社会需求、维持社会满意度，就需要将“参与式”理念贯穿到社会发展的相关环节和领域。而要将这种理念深入下去，一是需要专业的社会工作者，二是需要有序选择推进的领域。如灾后乡村生计重建、灾后城镇社区重建、新农村建设、城乡发展、精准扶贫、乡村振兴等事关民生的主要方面应成为优先考虑的领域。这既有利于政府决策科學化，满足人民美好生活的向往，也有利于社会和谐稳定。
2.“参与式”方法不仅可以提高政府的运行效率，也有利于改进政府与社会的关系。灾后重建，政府困难重重，资金不足是瓶颈之一。如何利用有限的资金撬动社会力量？在民乐村，我们看到通过参与规划重建过程，村民的思想和精神面貌发生了明显变化。起初，村民以为“统建就是政府统一建好房子，我们搬进去住”。通过参与式重建需求评估，基层政府的干部有机会将政府关于统建的权威信息传递给村民。在政策解释过程中，村民也得以理解政府的难处。社会组织通过参与其中，得以动员各种援助性资源参与到灾后重建活动中。这种互动与合作是有效率的。
实现政府与社会良性互动的关系，需要三个条件。一是政府愿意改善与社会的关系，并动员社会力量；二是社会成员有意愿参与社会治理，并增进共同利益；三是专业力量提供科学指导，并促进政府与社会力量的有机融合。这三者缺一不可。
3.“参与式”方法可以刺激社区群众对公共品的需求，促进社区自治能力建设。大灾难之后必有大的补偿，或曰大难不死必有后福。这种信念植根在受灾群众心中，形成的灾后社会心理有两种倾向，一是成年人对未成年人的补偿性抚慰以期待未来的大富大贵，二是成年人的自我抚慰以期待未来的补偿。弥漫在社会中的这种心理，多了一些对外部世界的现实渴望。
5·12地震之后，全社会范围内的慈善救助聚沙成塔中国社会是一个原子化社会，也有人称之为碎片化的社会。聚沙成塔，终难持之以恒。，各种各样的救灾物资迅速到达灾区以至于“泛滥成灾”，奔向灾区的志愿者一时间也人满为患。尽管在20世纪20年代罗素伯特兰·罗素（1872—1970）是20世纪声誉卓著、影响深远的英国哲学家和伟大的思想家。1920年10月12日至1921年7月11日，罗素应邀来华讲学。当时的中国，正处在内有军阀混战，外遭列强欺侮的时代。在结束了9个月的中国讲学回到英国之后，罗素在英国各大报纸发表了一系列关于中国问题的文章。1922年，他出版了《中国问题》一书，全面地阐述了他对中国问题的见解。在此书中，罗素一反当时西方人普遍藐视中国的立场，对中国文化大加赞赏，他说：“中国现在虽然政治无能，经济落后，但它的文化与我们不相上下，其中有些是世界所急需的。” 罗素还指出了中国人性格中的缺点：贪婪、怯懦、冷漠。对于中国人的冷漠，罗素做出了这样的分析，他说：中国人的冷漠主要是缺乏人道主义的冲动。中国人既无置人于死地的力量，也不会有慈善的赈灾之举。这与中国人的民族性格有关。考察中国之后，批评中国缺乏慈善的赈灾文化。然而，5·12特大地震发生之后的事实，证明了中国社会不乏慈善根基。但遗憾的是，早期那种潮水般的社会赈济随时间推移已经消失。
因此，一方面我们需要将社会慈善制度化、常规化，将每一个好人好事转化成社会的慈善；另一方面，灾区重建要立足自身。其中重要的基础工作就是社区自治能力建设。
社区自治能力的建设和社会组织的产生不是凭空的，它们应建立在社区群众对公共品需求基础之上。在灾后房屋建设过程，进而城乡社会发展以及城市化进程中，居民相对集中居住是大势所趋。集中居住之后，紧接着就涉及到一系列的公共设施建设问题，比如公共交通、公共娱乐活动场所、公共厕所、集中垃圾处理场等。越是现代化程度高的社会，对公共品的服务需求越广泛，群众参与公共领域治理的公共意识也就越强。对公共品的需求衍生出来的就是公共管理，包括社会治理。对于像民乐村这样相对落后的社区，村民对公共品的需求还局限在与自己利益紧密相关的内容上。比如大多数村民都认为很有必要由政府或基金会援建公共娱乐活动场所，但是如何管理，对于民乐村村民来讲也是地震之后需要学习的新东西。调查显示，大多数村民都愿意付费委托人进行管理。这无疑是群众参与社区自治、培育社区自治能力的一个开端。
4.通过利益相关方共同参与，促进社区管理向社区治理转化。灾后村民房屋建设互助委员会是地方政府在灾后重建实践基础上，建议村民小组组建的民间互助组织。虽然这样的民间组织不是草根自发，但是它体现了村民公共的利益，村民对这种民间组织的功能是认可的。互助委员会与村委会、村党支部的性质不一样。村党支部在乡村社区，代表着执政党的声音和权威。在参与式灾后重建规划过程中，村党支部书记的立场是鲜明的，也是模棱两可的。表现在两个方面：与社会组织对话中，他/她代表了村民和社区的利益；与村民对话中，他/她代表了党和政府，甚至是社会组织的利益。村委会的功能体现在具体的社区管理工作上，召集和协调村民的意见。互助委员会的性质是服务性的，其合法性体现在基层政府和村民的认同，与其他社会组织不同的是：它无须注册登记。互助委员会的建立，一方面有助于发挥乡村社区能工巧匠的作用，培育社区自治能力；另一方面也体现了地方政府在社会组织管理制度上的大胆尝试和创新。
在灾后社区自治能力建设过程中，传统的社区管理模式可以转型为以服务为导向的社区自治模式。如，村委会可以探索转型为为村民服务的社区组织，在村民大会选举和委托下，村委会作为一级法人在政府管理机构合法登记注册，接受村民的付费委托开展公共服务，包括公共娱乐场所的管理、集体文化活动的组织、老年人的健身活动等；也接受政府或其他社会组织的委托开展公共品服务，比如宣传政策、组织技术培训等。
在社区管理模式转型中，社区各有关组织的关系也面临改革。村党支部是执政党的基层组织，村委会是村民自治组织，因此村党支部与村委会的关系不是党和政府的关系，是党和社会组织的新型关系。这个新型关系表现在执政党通过制定社会组织管理制度来监督社会组织的运行，保障社会稳定和谐。村里的其他社会组织，如灾后房屋重建互助委员会、养猪专业组、集中居住区垃圾管理组、社区老人活动中心等，因其草根性和非营利性无须到民政管理部门注册登记，而统由村委会牵头形成扇状组织，适合就存，不适合就亡，顺其自然，自我发展。社会有机运行机制在参与理念和参与方法下，在党和政府的支持以及社会其他资源的推动下，可以逐渐地建立起来。
综上所述，“参与式”方法在地震重灾区民乐村重建规划中的探索使用，在一定程度上表明政府组织与社会组织在促进社区发展上可以有效率地合作，政府可以更科学地回应社区和社区群众的需求，灾后参与式乡村重建可以为精准扶贫、乡村振兴以及城乡社区建设提供借鉴。
四、结语
中国社会治理大致可以分成两个部分，一部分是乡村治理，一部分是城市治理，介于城市和鄉村的小城镇的治理有其特殊性和游移性。总体上中国社会治理的根子和出路还是在乡村。改革开放以来，切入乡村治理的路径以环境保护和环境治理为主，并以此唤醒公民的环境保护意识直至公共权益的维护。另一个切入乡村治理的路径是扶贫，并以此促进公民的合作行为和合作意识，构建现代乡村社会。5·12汶川地震之后，尤其是灾后重建的中后期，一些继续留守在灾区开展服务活动的社会组织在沿袭乡村治理的上述路径之外，也使用了新的方法，开辟了新的领域，将灾后生计扶贫推进到乡村治理的核心：资源配置的权益及其在利益相关者之间的分割。近年来，随着政府精准扶贫战略大规模、强力度推进，无论是灾后重建乡村社区的参与性空间，还是贫困乡村的参与性空间都大幅度萎缩，一定程度上消减了来自基层的自主性和群众的内生性力量。
中国历史上发生过很多特大自然灾害，距离现在最近的案例就是20世纪60年代初期的大饥荒和70年代中期的唐山大地震，在成熟的传统社会的自我修复和调节机制下，这些特大灾害对中国社会结构的冲击和影响甚微。看起来，四川汶川5·12特大地震也会像历史上那些逐一被消化掉的大灾难一样而载入史册。
〔参考文献〕
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（责任编辑：何频）
〔关键词〕参与与赋权；政府与社会；灾后重建；乡村振兴
〔中图分类号〕C9162〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2018）03-0114-08
①论文初稿完成于2008年10月16日，修订稿完成于2018年1月27日，以此纪念2008年四川汶川5·12特大地震。
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“彝族长期贫困与代际传递的实证研究”（16AMZ012）
〔作者简介〕王卓，四川大学公共管理学院、四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心教授，博士生导师，四川成都610064 。
引言
2008年5月12日8級汶川大地震带来的损失有多大？在极重灾区绵竹市民乐村，一个三口之家的中年妇女算了一笔账：“前几年我家用积攒的两万多元修了三间房子，去年又花了一万六千多元装修。地震那天，我在田埂上趴着看到它垮了，价值两万元左右的家具一样也没有抢出来……地震给我家带来的损失加起来可能有五六万元。现在房子没有了，生活一下子就回到了七八十年代。一切都得重新开始。”该村有500多户，大多数都是三口之家，依此估算，该村受灾家庭直接经济损失约3000万元。四川全省受灾人口1000多万人，约300万户，假定城镇家庭损失和农村相同，地震对受灾家庭造成的直接经济损失至少约1500亿元。实际上，这样的数据已经没有什么意义。对受灾群众而言，灾后重建的种种困难才是现实生活中要面对的。大地震之后，农事活动还在继续，但灌溉用的沟渠被震断了，影响到庄稼的收成以及将来的种植业，甚至养殖业。
面对特大地震带来的破坏性影响，政府至少面临五大压力：1.上千万受灾群众的生活安置。这是一个巨大的现实问题，安置妥当与否直接影响社会秩序和社会稳定。2.城乡出现大量新生贫困家庭。这不仅仅是经济问题，更直接冲击社会安全保障网。3.灾区群众利益诉求多样化。受灾群众在房屋重建、生计重建等方面各有想法，基层问题层出不穷，灾后恢复稳定、调整社会关系迫在眉睫。4.灾后重建规划、资金筹措和管理、灾后防疫、生产恢复、土地问题等错综复杂，任务艰巨。5.各级党委政府的执政能力面临考验。在灾区恢复重建过程中，如何加快新农村建设、统筹城乡发展、构建和谐社会等等，对政府和社会既是机遇，更是严峻挑战。
受灾群众的困难和政府的重任之间如何对接？在灾区，看得见听得到的是一个个家庭的房屋重建和生计重建需求。回应不好这些受灾家庭的需求，就会演变成一个个村子的困难，之后就会叠加为农村社会甚至政府的困境。同样，政府的压力看起来是政府要承担的，自上而下可能分解为一个个城乡社区的问题，最终牵涉到灾区的一个个家庭。怎样将分处于群众和政府两端的这些问题和困难，既符合实际又符合逻辑地联结起来，使政府、社会各方面力量有机互动、共同面对灾后乡村重建的种种困难？
参与式方法不失为一种选择。
一、参与式方法是什么
“参与”的概念大约是在20世纪90年代初期被介绍到中国来的，并在国内扶贫与发展领域和我国西南地区形成一定范围的应用推广网络。从广泛意义上讲，我们对“参与”并不陌生。中国共产党领导的革命就是广大劳动人民参与社会变革的成功实践。从群众中来，到群众中去，相信群众，依靠群众，为人民服务等几乎家喻户晓的经验，就是“参与”思想在中国特色社会主义建设中的具体体现。
从历史上的种种社会运动中，也可见参与理念的重要影响。19世纪中期，恩格斯在英国第一次工业革命时期为了探寻危机的原因，利用参与式观察法亲自参加了工人大罢工；同期，马克思在法国革命中根据结构性访谈的结果建立了无产阶级公社的哲学基础。 〔1〕20世纪初期意大利政治家Antonio Gramsci主张工人知识的重要性，他认为农民、工人出身的知识分子和领袖人物深刻理解劳苦大众的现实，他们能够利用其知识帮助劳苦大众从困境中出来。〔2〕
学术意义上，“参与”概念大致出现在20世纪40年代，随后成为社区发展的主流意识，进而演变为国际发展领域盛行的“参与式”方法。
“参与式”概念有三个含义：一是对弱势群体赋权，二是强调社会成员在社会变迁过程中的平等参与，三是提高发展进程中各种投入的效率。
其理论体系包括了以下内容：发展对象在发展过程中对规划、执行、监督以及评价等环节的决策作用，受益群体对资源的控制和对制度的影响，社区政治经济权利向社会弱势群体调整并促进社区治理，在社会变革中构建社会成员相互平等的磋商，社会成员的基本愿望和知识系统都能得到充分的尊重。其中，至关重要的是利益相关方的主体意识和主体行为，即利益相关方的自觉、自主、自助及其主体性、能动性的发挥。这种意义下的“参与”，既是理念，也是过程；既是手段，也是目的。
作为手段的“参与”，有几个主要的工具，如社区访谈、社区分析、社区排序、社区展示、社区图示、社区大会等。这些工具都是为了帮助社区群众清楚了解所处社区的基本情况、资源分布、存在的问题以及解决问题的方案。工具的使用服务于社区群众在社会发展进程中自我组织、确定需要、制订计划、采取行动的需求，也就是将自力更生、艰苦奋斗的意识以参与式方法内化为社区群众的具体行为。
2008年夏季，在5·12汶川大地震发生之前，笔者在川西城乡开展了一项样本量为1000人的问卷调查，其中和“参与”有关的两个问题是：“您是否经常参加社区居委会或者村委会的会议或集体活动”，“您是否参加过村委会/居委会/社区/单位领导人选举的投票”。调查结果显示：65%的人较少或者没有参加过社区会议或活动，231%的人在社区会议或活动中的表现一般，仅有118%的人经常参加社区会议或活动。对于投票，40%的人没有使用这一宪法赋予的民主政治权利，他们从来没有参加过村委会/居委会/社区/单位领导人的选举投票。
调查还发现，影响社区群众参与的原因，最主要的是“没有人通知，我不知道”，以及“社区没有组织过什么活动或会议”，两项占比达到60%以上。说明群众有参与的愿望，但受限于实现参与的相关条件不充分、不具備（参见表1）。
3.现代“参与式”理念强调本土愿望和本土知识系统的重要性，由此产生的社会倾向就是对外部技术知识和专家介入的犹豫甚至排斥。
4.中国共产党在长期革命斗争和社会主义建设实践中成功总结出来的“群众路线”，在一定程度上使我国在参与式理论的探索上固步自封。而实践层面上一些地区的发展失误往往被笼统地归因于决策不科学。
5.“参与式”概念引入中国三十余年，目前仍停留在工具和方法使用层面，其对社区政治经济的影响并不明显。
面对特大地震肆虐之后百废待兴的城乡社区，一些组织开始尝试运用参与式方法进行灾后乡村重建，试图调动灾区人民自力更生、重建家园的积极性和主动性。
二、参与式灾后乡村重建规划案例
5·12地震之后的第三天，中国扶贫基金会①就进驻德阳市，在一边组织志愿者抗震救灾、向受灾群众发放救灾物资的同时，一边和当地政府达成灾后援建绵竹市民乐村的协议。
民乐村距离5·12 特大地震龙门山断裂带7公里，与土门镇、西南镇、遵道镇紧邻，共有7个村民小组，农户537户，总人口1422人，幅员面积2200亩，耕地面积1920亩。2007年全村农民人均收入4200元。5·12特大地震后，受伤9人，死亡27人（学生4人、劳动力4人、其他19人）。倒塌房屋2217间，面积50950平方米；危房155间，面积3492平方米。房屋倒塌率932%，受灾人数100%。村道受损22公里，桥梁受损一座。地震后电力全部中断，变压器受损7台。农田水利设施全部受损，台沟毁坏17条、6650米，抽水设备损坏10台。地震带来的农户房屋及屋内家具等直接经济损失约3000余万元。地方政府计划补贴受灾群众房屋建设资金约1000万元②；中国扶贫基金会③计划投入募集的救灾资金500万元，其中250万元用于建房补贴，250万元用于生计重建和乡村治理；基金会还动员了一批国内外知名建筑设计专家和社会经济发展专家智力援助民乐村灾后重建。
在灾后房屋重建和安置上，地震灾区的城市和农村群众存有差异。城镇的板房建设基本上可以将受灾的有城镇户口的群众安置下来，在一些地方甚至还有富余的板房闲置未用。农村受灾群众大多居住在临时搭建的帐篷里或者在废墟上自己搭建的棚屋里，在勉强遮风挡雨的艰难生活中等待政府的相关政策。政府住房建设的相关政策牵涉到资金筹措和分配、土地规划和使用、房屋规划和设计、建筑材料供应和价格、劳动力供应和价格等一系列问题。
大灾之后，民乐村和民乐村村民的需求是什么？灾后施予援手的政府和非政府组织以什么方式回应社区的需求？社区又如何回应自己的需求？
在我国传统体制下，政府与社会的关系是管理和被管理的关系。在中央集权主义的政府管治模式下，社会并没有太多的伸展空间。在政府无所不包的习惯下，社会的依赖性也日甚。服务性政府模式的推进，在农村社区还需要一定的制度安排方能承接。因此，厘清民乐村灾后重建的这些问题，实际上关涉政府和社会关系的重新架构。
5·12特大地震发生之后，尽管社会力量井喷似地爆发，志愿者和社会援助组织云集灾区，但由于制度性框架支撑的缺乏以及人性本身的软弱，这种社会力量犹如昙花一现，灾后重建的巨大重担依然回到政府肩上。政府与社会都应该反思如何建设良性互动的关系。
参与式方法在民乐村的运用，着重体现在村民房屋重建和生计重建等两个方面的需求评估上。参与需求评估的群体，涉及到村民、村民代表、村民小组长、村主任、村支书，还有乡镇干部、基金会工作人员、省内外相关领域的专家教授等。
参与式工具使用了群体思维、头脑风暴法、问题清单、社区关键人①访谈、农户访谈、小组访谈、村民大会等。从准备到完成初步的村级需求评估历时数天。②有几个主要的阶段性工作步骤：
①社区关键人就是对社区的过去和现在很了解的人，还有可能影响社区将来的人。比如社区德高望重的领袖，社区的老人，有特殊技能的各种民间艺人（木匠、泥瓦匠、电工、水工等），专业大户，妇女代表等。
②较规范的参与式方法在村级社区的使用通常在1-2周之间。乡村同质性假设可以适当缩短一些工作时间。
③这个团队的成员包括大学生村官、镇社会事业办主任、基金会工作人员、外部专家等。
④关于民乐村的分析框架和问题清单，包括社区基础设施现状和需求，社区人口、劳动力状况，社区资源和生产状况，社区重建规划和民意，重建中政府投入和政策。还包括：农户家庭状况，资源及生产状况，收入及支出状况，未来生计打算，对公共服务的需求和组织化的意见，农户对房屋重建方式、重建地址、重建结构、重建资金等等问题的考虑。
⑤所谓统建是指统一规划安置点，统一设计房屋结构和类型。自建是指自己选择安置点，自己设计施工。两者的差别还体现在政府补贴款项的使用管理上和建筑材料的采购，以及宅基地面积和新建房屋面积差距问题。
⑥房屋建设互助委员会是一个灾后新生的乡村民间组织，它建立在村民小组内，由村内的能人组成，其主要作用是合作采购原材料，协作建房中劳动力使用，监督援建资金合理使用等。
⑦农村修房子有攀比的心理。张家修3米层高的，李家就要修33米高的压过张家，才显得李家强。可是，5·12地震时，越高的房子垮得越惨，所以农民怕修高的房子。抗震成了农村建房的第一个重点。
1.组建参与式工作团队③，讨论形成灾后重建需求评估的结构式分析框架和问题清单。④这个讨论不是虚的，是建立在团队成员在各自领域丰富经验基础上的务实讨论。比如基金会工作人员在灾区三个月的大量亲身实践，乡村干部拥有的本土经验和本土知识，专家富有的专业理论和方法及其在各地试验的经验教训。
2.工作团队进入民乐村，分组与村支书、村主任、村民小组长开展深度访谈，促进所有参与者了解民乐村村情；在专家指导下，由参与访谈的村民一起绘出村资源分布草图并实地踏勘，帮助包括村民在内的所有參与者了解民乐村各种资源和灾后重建的规划；在村干部带领下，工作队员分组选择典型农户做入户访谈和农户焦点小组访谈，帮助参与者了解灾后重建中村民的想法和困难。
3.工作团队对民乐村灾后重建中的问题和可能的解决方案讨论形成初步结论和判断。为避免挂一漏万，各种被提及的问题和方案都尽可能罗列。
4.工作团队再进民乐村，在田间地头分别召开村组大会，动员村民参与讨论本村的问题及问题排序；结合民乐村现在和将来各种可能的资源，动员村民针对本村问题提出解决方案并排出优先顺序。例如，在民乐村四组的村民大会上，一位退休回乡的老工人和一群中年村民畅所欲言，在参与式方法的引导下，他们很快从被动的听众变为主动的参与者，直面灾后重建的种种困难并视重建为己任而非政府单方面的责任和义务。
5.工作团队总结回顾民乐村灾后重建的需求和各种资源，与各利益相关方分享参与式需求评估的结果。各利益相关方对此回应，并根据各自职责制定灾后重建的具体行动计划。
通过民乐村参与式乡村需求评估，我们发现：
1.民乐村村民高度参与灾后重建需求评估，即使在外打工不能回家的家庭成员也致电家人表达意见。全村村民灾后房屋重建需求几乎具有一致性，排在第一位的都是“安全”，第二位的是“经济”，第三位是“方便舒适”。
2.大多数村民在重建方式上倾向统建⑤，而不是自建。希望由村民房屋建设互助委员会⑥统一采购原材料，这样可以节省建筑成本。地震之后，整个灾区建筑材料价格涨势很猛，民乐村没有自己的砖瓦厂，建筑材料的采购成为一个非常现实的问题，加上一些不法商人囤积居奇，建筑材料一时间有价无市。
3.针对村里（主要是上级政府）规划的集中建房点，多数村民没有意见。但是希望能够配套修建村内道路交通和公共设施。村民都希望房屋靠近自己的田地，方便耕种；同时又能靠近道路，方便出行。
4.村民对灾后房屋重建的具体需求多样化。比如，关于农家房屋的设计，村民的意见是“不要修高了，容易垮”⑦，“睡房可以小点，但是晾房要大”①，“一定要有晒坝”②，“猪要从后院抬出来，不能从客厅里抬出去”，“房子的门脸要朝向路，不能朝北”③，“为了省钱，可以共用墙体”④，“可以学学城里人的居室设计”⑤等。城里的设计师们如果没有农村生活经验，无论如何是想不出来这些需求的。而这些想法都来自村民大会中农民表达的意见。灾后乡村永久性房屋重建需要参与式田野规划设计师来回应受灾村民的具体需求。
①农村的晾房就是堆晾粮食，放置锄头等生产工具的杂物间。
②每到秋收，农户的粮食就要找地方晒。凡是能摊得开的平地都是农民的晒坝。灾后重建，农民集中居住的住房面积比以前减少，农村的晒坝应该在集中规划建房面积时给予考虑。
③川西农村的房子不宜朝北，下雨的时候吹北风，雨就会飘进屋子里。
④四川农村传统的房子大多数是林盘式样下的独立房体，自家户的房子不和其他家户的房子合用墙体，这样便于自己或他人拆房子的时候互不影响。地震之后，大多数受灾家庭没有钱还原原来的房子，政府也鼓励新选地址集中居住，建房中就牵涉共用墙的问题。村民愿意采取共用墙的建房设计，表明集中建房时可以联体修建三家以上。这样既可以节省成本，也可以节省土地。
⑤四川农村民居之前大多是一字排开，占地较多，也容易垮，没有相互的结构性拉扯。村民认为城里的套间房子牢靠，节省土地，还洋气。
⑥民乐村全村耕地面积1920亩，有200亩耕地以每亩350元价格承包给外地人种植银柳。村民组长认为这个很划算。除了转包费之外，还可以挣砍银柳的工时费。
⑦在民乐村召开村民大会时，村组干部通知每家每户来代表参加，在农村开这样的大会时，除了外出务工的人之外，都会派出在家里主事的人参加。在民乐村七组参加村民大会的60余人中，其中50岁以上的男性占比约40%，50岁以上的女性约占15%，40-50岁女性占比约30%，30-40岁中年人几乎没有，30岁以下年轻男性约占10%，年轻女性约占5%。在四组的村民大会上，中年人约占70%。七组靠近公路，四组靠近山脚，相对偏远一些。
5.灾后，大多数村民缺乏建房资金。同期调查显示，地震之后，民乐村95%的村民自有建房资金不足1万元，即使考虑到政府补贴的建房资金和基金会援助资金，仍有96%的村民需要贷款，其中贷款需求在2-4万元的农户占比超过60%。村民贷款需求量参见表2所示。
种植业是农村基本的生产活动，小农生产方式在四川农村很难有新的突破。大多数农户对于规模化耕种或者合作化耕种没有积极性，对于农业生产结构的调整升级缺乏概念和认识。即使农民一年只有两三个月的时间从事田间劳动，即使有一些土地流转或者开发经营其他经济效益更好的项目⑥，即使多数农户都希望到工厂上班挣现金，但是土地始终是农民的命根子，这是民乐村安定和谐的基础，也是我国农村社会稳定的基础。
农村剩余的低素质劳动力及其剩余的劳动时间是传统养殖业发展的主要生产资源。但是那几年受到“猪蓝耳病”影响，加上地震造成牲畜的大规模死亡，农户收入锐减。5·12地震之后，民乐村生猪存栏处于历史最低水平，90%以上的农户基本没有大型牲畜存栏。村民迫切希望房屋重建时配套建设猪圈、牛圈以恢复发展养殖业，同时充分利用闲置的劳动力资源。另一个迫切需求是与养殖业有关的防疫技术培训。
外出务工是四川农村的一大现象。在民乐村也不例外，全村劳动力一半以上常年外出务工。调查显示，民乐村农户收入结构中，务工收入占比67%。地震之后，民乐村村民外出务工和以前相比出现三个变化⑦：
1.附近厂矿企业受到地震重创，停工停产，不招收工人，很多农民找不到活干。
2.女性外出打工减少。一村妇说：“房子都垮了，哪还有心思出去打工。”她们中的多数人留下来看守着破碎的家园。
3.外出打工者不论工钱多少，不论长工、短工，见活就干，目的就是为了尽快挣到钱，回家修房子。
对于大多数村民而言，交通不便、信息不通、技术缺乏、资金不足、市场不熟悉是制约其发财致富的普遍问题。民乐村的村民说：“我们的优势，就是有劳力，有土地。劣势是，除了这些，其他什么都没有。”
三、参与式方法对灾后社区重建的作用和影响
观察分析民乐村灾后重建规划过程中参与式方法的应用过程和应用结果，至少有以下几方面的作用和影响：
1.通过广泛的群众参与，一方面可以提高社会的满意度，另一方面可以提高政府回应社会需求的能力。通过广范围的深度访谈和群众大会，社区群众的意见得到充分表达和交流，每个在场的村民都可以顺利参与到与己密切相关的重建规划和设计当中。当每个人的意见都得到尊重，每个人都有话语权的时候，参与其实就是一种意见的表达。它既是过程，也是结果。“尽管我不赞成你的观点，但是我誓死捍卫你说话的权利”，本质上就是公民对话语权的维护。平等参与的过程实现了“大多数人的意见，就是共识”的结果。在这个过程中，不同人、不同群体的意见和利益得到协商和平衡，经由这种协商和平衡可以提高社会满意度。
“参与”应该是政府一直致力的、代表最广大人民群众利益的实现路径之一。受灾群众的困难和政府的重任之间的关系就是社会需求与政府供给的关系。在社会需求过大，政府能力有限的情况下，通过利益相关方的广泛深入参与，政府直面受灾群众的困难，双方达成相互理解和沟通。在这个过程中，政府积极有效地动员各种资源和力量，在将政府的重任具体化为实实在在的安民行动的同时，政府回应社会需求的能力得以提高。
“参与”是一个方法，更是一个理念。在参与过程中，如何兼顾社区内弱势群体的利益表达既是操作上的技巧，也是主导者应秉持的公平公正理念。比如灾后房屋设计中，周到地设计无障碍设施就是对特殊人群（比如残疾人）需求的回应。
政府若要持续地回应社会需求、维持社会满意度，就需要将“参与式”理念贯穿到社会发展的相关环节和领域。而要将这种理念深入下去，一是需要专业的社会工作者，二是需要有序选择推进的领域。如灾后乡村生计重建、灾后城镇社区重建、新农村建设、城乡发展、精准扶贫、乡村振兴等事关民生的主要方面应成为优先考虑的领域。这既有利于政府决策科學化，满足人民美好生活的向往，也有利于社会和谐稳定。
2.“参与式”方法不仅可以提高政府的运行效率，也有利于改进政府与社会的关系。灾后重建，政府困难重重，资金不足是瓶颈之一。如何利用有限的资金撬动社会力量？在民乐村，我们看到通过参与规划重建过程，村民的思想和精神面貌发生了明显变化。起初，村民以为“统建就是政府统一建好房子，我们搬进去住”。通过参与式重建需求评估，基层政府的干部有机会将政府关于统建的权威信息传递给村民。在政策解释过程中，村民也得以理解政府的难处。社会组织通过参与其中，得以动员各种援助性资源参与到灾后重建活动中。这种互动与合作是有效率的。
实现政府与社会良性互动的关系，需要三个条件。一是政府愿意改善与社会的关系，并动员社会力量；二是社会成员有意愿参与社会治理，并增进共同利益；三是专业力量提供科学指导，并促进政府与社会力量的有机融合。这三者缺一不可。
3.“参与式”方法可以刺激社区群众对公共品的需求，促进社区自治能力建设。大灾难之后必有大的补偿，或曰大难不死必有后福。这种信念植根在受灾群众心中，形成的灾后社会心理有两种倾向，一是成年人对未成年人的补偿性抚慰以期待未来的大富大贵，二是成年人的自我抚慰以期待未来的补偿。弥漫在社会中的这种心理，多了一些对外部世界的现实渴望。
5·12地震之后，全社会范围内的慈善救助聚沙成塔中国社会是一个原子化社会，也有人称之为碎片化的社会。聚沙成塔，终难持之以恒。，各种各样的救灾物资迅速到达灾区以至于“泛滥成灾”，奔向灾区的志愿者一时间也人满为患。尽管在20世纪20年代罗素伯特兰·罗素（1872—1970）是20世纪声誉卓著、影响深远的英国哲学家和伟大的思想家。1920年10月12日至1921年7月11日，罗素应邀来华讲学。当时的中国，正处在内有军阀混战，外遭列强欺侮的时代。在结束了9个月的中国讲学回到英国之后，罗素在英国各大报纸发表了一系列关于中国问题的文章。1922年，他出版了《中国问题》一书，全面地阐述了他对中国问题的见解。在此书中，罗素一反当时西方人普遍藐视中国的立场，对中国文化大加赞赏，他说：“中国现在虽然政治无能，经济落后，但它的文化与我们不相上下，其中有些是世界所急需的。” 罗素还指出了中国人性格中的缺点：贪婪、怯懦、冷漠。对于中国人的冷漠，罗素做出了这样的分析，他说：中国人的冷漠主要是缺乏人道主义的冲动。中国人既无置人于死地的力量，也不会有慈善的赈灾之举。这与中国人的民族性格有关。考察中国之后，批评中国缺乏慈善的赈灾文化。然而，5·12特大地震发生之后的事实，证明了中国社会不乏慈善根基。但遗憾的是，早期那种潮水般的社会赈济随时间推移已经消失。
因此，一方面我们需要将社会慈善制度化、常规化，将每一个好人好事转化成社会的慈善；另一方面，灾区重建要立足自身。其中重要的基础工作就是社区自治能力建设。
社区自治能力的建设和社会组织的产生不是凭空的，它们应建立在社区群众对公共品需求基础之上。在灾后房屋建设过程，进而城乡社会发展以及城市化进程中，居民相对集中居住是大势所趋。集中居住之后，紧接着就涉及到一系列的公共设施建设问题，比如公共交通、公共娱乐活动场所、公共厕所、集中垃圾处理场等。越是现代化程度高的社会，对公共品的服务需求越广泛，群众参与公共领域治理的公共意识也就越强。对公共品的需求衍生出来的就是公共管理，包括社会治理。对于像民乐村这样相对落后的社区，村民对公共品的需求还局限在与自己利益紧密相关的内容上。比如大多数村民都认为很有必要由政府或基金会援建公共娱乐活动场所，但是如何管理，对于民乐村村民来讲也是地震之后需要学习的新东西。调查显示，大多数村民都愿意付费委托人进行管理。这无疑是群众参与社区自治、培育社区自治能力的一个开端。
4.通过利益相关方共同参与，促进社区管理向社区治理转化。灾后村民房屋建设互助委员会是地方政府在灾后重建实践基础上，建议村民小组组建的民间互助组织。虽然这样的民间组织不是草根自发，但是它体现了村民公共的利益，村民对这种民间组织的功能是认可的。互助委员会与村委会、村党支部的性质不一样。村党支部在乡村社区，代表着执政党的声音和权威。在参与式灾后重建规划过程中，村党支部书记的立场是鲜明的，也是模棱两可的。表现在两个方面：与社会组织对话中，他/她代表了村民和社区的利益；与村民对话中，他/她代表了党和政府，甚至是社会组织的利益。村委会的功能体现在具体的社区管理工作上，召集和协调村民的意见。互助委员会的性质是服务性的，其合法性体现在基层政府和村民的认同，与其他社会组织不同的是：它无须注册登记。互助委员会的建立，一方面有助于发挥乡村社区能工巧匠的作用，培育社区自治能力；另一方面也体现了地方政府在社会组织管理制度上的大胆尝试和创新。
在灾后社区自治能力建设过程中，传统的社区管理模式可以转型为以服务为导向的社区自治模式。如，村委会可以探索转型为为村民服务的社区组织，在村民大会选举和委托下，村委会作为一级法人在政府管理机构合法登记注册，接受村民的付费委托开展公共服务，包括公共娱乐场所的管理、集体文化活动的组织、老年人的健身活动等；也接受政府或其他社会组织的委托开展公共品服务，比如宣传政策、组织技术培训等。
在社区管理模式转型中，社区各有关组织的关系也面临改革。村党支部是执政党的基层组织，村委会是村民自治组织，因此村党支部与村委会的关系不是党和政府的关系，是党和社会组织的新型关系。这个新型关系表现在执政党通过制定社会组织管理制度来监督社会组织的运行，保障社会稳定和谐。村里的其他社会组织，如灾后房屋重建互助委员会、养猪专业组、集中居住区垃圾管理组、社区老人活动中心等，因其草根性和非营利性无须到民政管理部门注册登记，而统由村委会牵头形成扇状组织，适合就存，不适合就亡，顺其自然，自我发展。社会有机运行机制在参与理念和参与方法下，在党和政府的支持以及社会其他资源的推动下，可以逐渐地建立起来。
综上所述，“参与式”方法在地震重灾区民乐村重建规划中的探索使用，在一定程度上表明政府组织与社会组织在促进社区发展上可以有效率地合作，政府可以更科学地回应社区和社区群众的需求，灾后参与式乡村重建可以为精准扶贫、乡村振兴以及城乡社区建设提供借鉴。
四、结语
中国社会治理大致可以分成两个部分，一部分是乡村治理，一部分是城市治理，介于城市和鄉村的小城镇的治理有其特殊性和游移性。总体上中国社会治理的根子和出路还是在乡村。改革开放以来，切入乡村治理的路径以环境保护和环境治理为主，并以此唤醒公民的环境保护意识直至公共权益的维护。另一个切入乡村治理的路径是扶贫，并以此促进公民的合作行为和合作意识，构建现代乡村社会。5·12汶川地震之后，尤其是灾后重建的中后期，一些继续留守在灾区开展服务活动的社会组织在沿袭乡村治理的上述路径之外，也使用了新的方法，开辟了新的领域，将灾后生计扶贫推进到乡村治理的核心：资源配置的权益及其在利益相关者之间的分割。近年来，随着政府精准扶贫战略大规模、强力度推进，无论是灾后重建乡村社区的参与性空间，还是贫困乡村的参与性空间都大幅度萎缩，一定程度上消减了来自基层的自主性和群众的内生性力量。
中国历史上发生过很多特大自然灾害，距离现在最近的案例就是20世纪60年代初期的大饥荒和70年代中期的唐山大地震，在成熟的传统社会的自我修复和调节机制下，这些特大灾害对中国社会结构的冲击和影响甚微。看起来，四川汶川5·12特大地震也会像历史上那些逐一被消化掉的大灾难一样而载入史册。
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（责任编辑：何频）
