新《档案法》实施背景下我国档案法规体系建设要求
郭若涵 徐拥军
摘要：2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》正式实施，为我国档案法规体系建设带来新契机的同时也提出了新要求：以“三个走向”为遵循，明确方向指引；以“姓党听党”为基调，把握基本属性；以人民利益为中心，彰显价值追求；以新法内容为依据，关注重要变化；以现实问题为导向，化解实践难题。
关键词：档案法 档案法规体系 档案工作
Abstract：On January 1， 2021， the newly re？ vised“Archives Law”was officially implemented， which brings new opportunities for the construc？ tion of archival laws and regulations system in Chi？ na. At the same time， it also puts forward new re？ quirements： to follow the "three trends" and make clear the direction； to grasp the basic attribute with the keynote of "following the party"； to highlight the value pursuit with the peoples interests as the cen？ ter； to focus on important changes with the content of the new law as the gist； to take problems as the guidance and solve practical problems.
Keywords： Archives law； Archival laws and reg？ ulations system； Archival work
2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）正式实施。这为我国档案法规体系建设带来了新契机，也提出了新要求。笔者在中国知网CNKI检索发现，当前关于“档案法规体系建设”的研究主要集中在档案法规体系结构框架[1-2]、档案法规体系发展历程及建设现状[3]、行业档案法规体系建设[4]、档案法规体系完善对策[5-6]等方面，尚未就新《档案法》对我国档案法规体系建设提出的新要求做系统论述。新《档案法》出台后，中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强指出：“要构建起系统完备、科学规范、可操作性强的档案法规体系。”[7]这就要求首先明确作为我国档案法治事业核心遵从的新《档案法》对我国档案法规体系建设提出了哪些新要求，只有这样，我国档案法规体系建设才能在正确的航道上不断前行。本文即围绕此展开分析，以期为我国档案法规体系建设提供一些参考与借鉴。
一、以“三个走向”为遵循，明确方向指引
《档案法》修订作为档案事业良性发展的重要一环，首先遵循“三个走向”重要指示。围绕“走向依法治理”，新《档案法》切实针对新时代背景与新实践环境下档案事业发展过程中出现的新矛盾与新问题做出积极回应，为档案工作“有法可依”提供基础条件；围绕“走向开放”，新《档案法》切实鼓励档案界借助文化窗口打开“通往人民、通往社会、通往世界”的康庄大道；围绕“走向现代化”，新《档案法》切实关注档案工作服务于“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“中国特色社会主义事业”的实现路径。
其中，“走向依法治理”是全局性目标，要求我国档案法规体系建设实现集全面性、科学性、系统性与协调性于一体的升级，为档案领域的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”提供坚实制度保障。档案法治的有序實现应以“存有良法”为基础条件，宫晓东教授提出我国档案良法标准的三个要素，即“必须与社会主义法的基本精神和原则相一致”“必须与我国档案事业发展的状况和特点相适应”“必须以正当的法律程序为保障”。[8]这为我国档案法规体系建设提供了自检自查的原则性依据。
“走向开放”是空间域目标。新《档案法》第三十四条尤其为档案事业“走向开放”提供思路指引，即借助文化窗口拓展发展空间。相应地，我国档案法规体系建设应对保障公民档案权利、传播档案文化资源、开展档案国际交流予以积极回应，围绕不同板块建构起协调统一的制度链条，使档案事业“走向开放”有据可循、有法可依。
“走向现代化”是时间域目标。这里的“时间域”是一个抽象概念，即站在人类文明悠远的时间轴上、站在中国共产党继往开来的奋斗史中定位“走向现代化”所处的横节点。档案工作作为一项基础性、支撑性工作，其极高的渗透力使档案领域与一切领域发生联系。在推进国家整体发展“五个现代化”进程中，档案法规体系建设应注意档案领域与其他领域的制度衔接与规则相洽，保证在其他事业的“主场”依然能够实现档案治理的制度化、规范化、程序化。与此同时，档案事业的自我现代化也是我国档案法规体系建设需要重点考量的问题。新《档案法》增设的“第五章档案信息化建设”即是对该问题的积极回应。与科技接轨、与数字接轨、与时代接轨、与变革接轨应是我国档案法规体系建设过程中不断深化的理想与信念。
二、以“姓党听党”为基调，把握基本属性
坚持档案工作姓党的基本属性，理性回答了“档案为谁而管”的核心命题。这一命题基本可拆解为“档案归谁所有”和“档案为谁所用”两大问题。“档案归谁所有”，顾名思义，是关于“档案所有权”的提问。根据我国现阶段经济体制特点，我国档案所有权基本可划分为国有与非国有两大类。[9]深刻认识档案工作姓党的基本属性，把握中国共产党领导中国特色社会主义事业的核心特性，有利于从根本上厘清“公有制生产资料”与“非公有制生产资料”形成档案的不同归属。“档案为谁所用”，档案形成者拥有档案的使用权是毋庸置疑的。然而在此之外，不具备“形成者”身份的潜在主体是否拥有同等权利是值得探讨的。探讨这一问题有一个限定空间，即其针对的是关于国有档案的利用权力。新《档案法》第二十八条为档案馆中存放的国有档案利用权限提供判定依据。就其本质来说，“档案工作姓党”的基本属性是这一法条得以确立的根源性支撑与政治性保障。“取于人民、用于人民”成为党领导档案工作的基本思路。
坚持档案工作姓党的基本属性，科学回答了“档案由谁而管”的关键命题。在明确“坚持中国共产党对档案工作的领导”前提下，新《档案法》提出“各级人民政府应当加强档案工作”，并在第八条分别对“国家档案主管部门”“县级以上地方档案主管部门”“乡镇人民政府”档案事业管理职责进行规定。党将档案事务管理权授予各级人民政府及档案主管部门，由其具体负责档案权力实施、档案事业建设、档案系统运维，但这一切前提是其行为必须在党的领导范围之内，符合党的根本宗旨与执政理念。所谓“听党指挥”是各级人民政府及档案主管部门一切行为的基础准则。“档案工作姓党”的基本属性由此得到根本遵循。
我国档案法规体系建设应始终坚持“档案工作姓党”的基本属性，时刻追问“档案为谁而管”“档案由谁而管”两大关键命题，首先从理念指导上确保档案法治工作不偏航、不错行。同时，档案法是行政法的一项部门法，依法行政与依法治档理念的科学结合应在档案法规体系建设中得到良好体现。在规范档案行政管理者行为基础上，关注档案利用者或第三方的合法权益是当前我国档案法规体系建设需努力之处。
三、以人民利益为中心，彰显价值追求
以人民为中心，一方面要满足公民对档案的获取需求。简单来说，这是一个“能否问题”，即公民能否获取其所需档案。这个问题可拆解为“依据合法性”与“获取便捷性”两个子问题。就“依据合法性”来说，涉及两个方面内容，即法律对档案利用者权利的明确性认可与对档案机构（人员）职责的强制性约束。新《档案法》对此均有所回应。关于档案利用权问题，前文已述。关于档案机构（人员）职责问题，新《档案法》第二十八条指出：“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”向民众提供档案利用服务，是档案机构（人员）尤其是各级综合档案馆的重要法定职责。这为民众获取档案提供了另一个层面的法律保障与支撑。就“获取便捷性”来说，简言之即“民众能否较为容易地获取到所需档案”。新《档案法》同样对与此相关法条进行了正向调整。这尤其体现在第二十七条将档案封闭期由三十年缩短至二十五年，档案“沉默时间”的减少将更有利于档案及时为民众所享用。“依据合法性”与“获取便捷性”共同构成公民档案获取需求的两大关键性保障因素，也应成为档案法规体系建设的两大重要着力点。
以人民为中心，另一方面要满足公民对档案的利用需求。在参考凭证需求方面，当人们无法证明个体身份从而导致权益受损时，便会产生诉诸档案寻求证据的利用需求。为了即时、高效地满足民众的这种利用需求，户籍档案、学历档案、婚姻档案等民生档案资源如何更好地服务于民、造福于民成为档案法规体系建设需要重点思考的问题。在学术研究需求方面，当人们对某个已经消失或是正在淡化的事物进行深入探究时，往往会产生借助档案了解其原始面貌、发展由来、进化过程等情况的利用需求。如何将丰厚的馆藏资源转变为翔实的学术资料，使档案作为史料的参考性价值、研究性价值得以充分发挥是档案馆满足公民利用需求的另一重要方面。而良好的制度设计、兼具鼓励性与惩罚性的法规约束正是档案馆是否能够将这一行为落到实处或该行为质量是否能够达到公众要求的关键性因素。在休闲娱乐需求方面，民众在对某一历史事件或历史现象产生兴趣，或是想要了解某一事物的发展轨迹时，便会产生从档案中寻找答案的潜在需求，其目的或为消遣时光，或为获取知识。这一需求即我们通常所说的文化需求。新《档案法》第三十四条即鼓励档案馆开展文化教育活动。“打造档案领域的文化高地”应是档案法规体系建设今后努力的方向。
四、以新法内容为依据，关注重要变化
档案管理、档案工作、档案事业是对档案事务三个层次的描述[10]，基于三者层层递进的整体视角，探析《档案法》修订前后变化，有利于为档案法规体系建设提供方向指引。档案管理是指围绕档案资源所开展的一系列具体业务操作，更多涉及细节的流程与环节，属于微观层面内容。档案工作是指围绕档案事务所发生的一系列关系调和行为，更多聚焦于档案行为主体这一线索，就档案行政主体职权与职责、档案行政相对人权利与权益进行约束与规范，以调和档案事务不同参与者之间的各种关系，属于中观层面内容。档案事业是指围绕档案领域所进行的一系列整体规划安排，更多關注推进档案行业有序发展的国家行为，属于宏观层面内容。
从微观角度来看，新《档案法》中“档案管理”“档案的管理”出现频次由5处增加至11处，其中反映了3个重要变化：一是突出强调健全档案管理制度，完善相关规定细则，以使各业务环节操作行为能够在“法的边界”之内开展。二是综合考虑不同情境下的档案管理，尤其对特殊情况下的档案管理给予适当的关注度。如新《档案法》第十六条就“机构发生变动、撤销、合并等情形时的档案移交”进行约束，以防止处于非正常运行状态下机构的档案陷入随意丢弃、无序处置的困境。三是重点关注电子档案管理，一方面要求加强电子档案管理信息系统建设，推进其与其他相关系统互动衔接，为电子档案全过程管理提供一个通畅且高效的系统环境；另一方面要求完善电子档案管理办法，规范电子档案管理在不同业务环节下的实践行为，为电子档案依规管理提供一个清晰且明朗的制度环境。据此，档案法规体系建设在“档案管理”方面有三大切入点：一是针对“一般情形下档案管理的不同业务环节”规范进行细化，使其更具有实操性；二是针对“处于或发生特殊情形的档案管理”规范进行补充，填补某些方面的制度空白；三是针对“数字环境下的档案管理”规范进行完善，为档案实践更好地适应数字转型提供科学的制度遵从。
从中观角度来看，“档案工作”在新《档案法》中单独出现频次由5处增加至13处（由于“档案工作人员”是一个整体性名词，未将其计算在内）。关于“档案管理”的规定侧重于约束微观的档案业务人员行为，关于“档案事业”的规定侧重于强调宏观的国家行为，关于“档案工作”的规定则主要关联中观的三类“行为人”，即档案工作的“宏观指挥者”“具体践行者”和“潜在受益者”。在约束三者行为基础上调和彼此之间关系是新《档案法》在“档案工作”方面规定的重要内容。新《档案法》就“档案工作”相关内容做出如下修改：显性的变化体现在与档案工作“宏观指挥者”与“具体践行者”相关的规定中。一是档案工作领导者由“各级人民政府”转变为“中国共产党”，档案工作主管者由“档案行政管理部门”转变为“档案主管部门”，这是从法律层面上对新一轮档案机构改革成果予以确认[11]。二是“建立档案工作责任制”被明确提出。尤其是档案形成单位应尽快研制并发布适应其内部业务环境的相关制度，从档案实践的基础层紧抓规则建设。隐性的变化体现在对“潜在受益者”权利的维护上。新《档案法》通过明确赋予公民档案利用权、缩短档案封闭期限、鼓励档案馆针对馆藏资源进行开发利用等规定，切实维护公民的合法权益。由此，基于“档案工作”层面的档案法规体系建设需综合考虑档案工作“宏观指挥者”“具体践行者”“潜在受益者”这三类主体，在约束其行为基础上调和彼此之间关系，以致力于实现职权与职责的统一、权利与义务的对等、权力与权利的平衡。
从宏观角度来看，“档案事业”在《档案法》中出现次数由4次增加至5次，其出现频次与位置的变化直观反映为如下内容变化：一是强调“将档案事业发展经费列入政府预算”，以确保档案事业发展过程中所需财力资源到位；二是鼓励“社会力量参与和支持档案事业的发展”，以充实推进档案事业高效发展的主体队伍。除此之外，还有部分表述虽未直接提及“档案事业”，但约束的是宏观层面的国家行为，亦归于有关“档案事业”的制度规范之中。例如，国家鼓励“档案科学研究和技术创新”、推进“档案信息资源共享服务平台建设”等行为规范均是关于档案事业的全局性谋划与关键性指引。据此，基于“档案事业”层面的档案法规体系建设主要有两大着力点：一方面，围绕“资金投入”“人才建设”“技术支撑”三大主题建构科学合理的档案事业保障机制，尽量减轻档案事业在发展过程中的“后顾之忧”；另一方面，根据“社会参与”“宣传教育”“国际交流”“开放利用”等持续热点与前沿趋势布局档案法治资源分配，精准把握档案事业发展过程中的关键方面，为其提供适时配套的制度安排。
五、以现实问题为导向，化解实践难题
在档案领域中，矛盾的产生、累积、凸显、回应与化解是一个漫长的过程，而档案实践也正是在这个循环往复的过程中不断呈现出螺旋上升的态势。档案法规体系建设的重要任务之一即对这些矛盾进行精准识别并积极回应，而“法”的加持正为部分档案实践走出所陷困境提供了一剂良药。档案实践领域的突出矛盾可划分为两大类：一类是由来已久的本源性矛盾，另一类是因时而发的新生性矛盾。前者相对宏观与抽象，后者相对微观与具象。
本源性矛盾对应的即是档案工作的基本矛盾——“档案管理水平与社会对档案的需求之间的矛盾”[12]。档案事业不同发展阶段所呈现出的主要矛盾均是该基本矛盾的衍生与具化。对于“新时代档案工作的主要矛盾”，吴建华、高胜楠将其概括为“社会迅猛发展与档案事业发展相对滞后之间的矛盾”[13]，张晓梅认为其是“人民群众对档案信息的日益迫切需求与档案信息资源建设不充分、创新服务能力不强之间的矛盾”[14]。前者站在档案事业发展全局高度，强调档案事业与社会整体发展之间步频的不匹配性；后者基于人民群众信息需求视角，关注档案工作服务人民群众的供需不平衡性。尽管当前关于“新时代档案工作的主要矛盾”的论断并未达成共识，通过制度建设规制档案事业紧跟时代与社会发展步伐、督促档案工作尽可能满足人民群众信息需求应始终是档案法规体系建设的重要追寻。
新生性矛盾更多表現为一种因外在环境或条件变化而催生的新问题。这种矛盾具有较强的“当下性”，即由于过去不存在或不具备某些外在因素，此种矛盾在档案实践中并没有凸显。待外在条件逐渐成熟，且传统档案实践已无法应对由外在变化带来的新问题时，新的矛盾就完全显现出来了。这里说的“当下”不是一个时间“点”概念，它隐喻“最近的一段时间”，是相对于由来已久的本源性矛盾来说的。当前，三维数据归档、突发事件/重大活动档案管理等难题均不断凸显，其统一表现为传统的档案理念、技术、业务方法等已不能支撑这些新情境下的档案实践有序开展。档案法规体系建设应有敏锐的嗅觉，善于捕捉档案实践过程中的突出矛盾，并适时出台相应的规章制度，助力突破旧瓶颈与新困境。
六、结语
档案法规体系建设是一个动态发展的过程，随时代背景与社会现实的发展而不断变化。它既不能一蹴而就，也不会一劳永逸。新《档案法》的出台与实施在某种程度上对我国原有档案法规体系建设造成冲击，构建起“系统完备、科学规范、可操作性强”的新档案法规体系成为当下我国档案法治建设的重心。
*本文系国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（批准号：19ATQ009）阶段性研究成果之一。
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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
