供给侧改革视域下农村公共产品的多中心供给
史守剑
摘 要：从供给侧改革视角看，我国农村公共产品多采用单中心供给模式，政府掌握着农村公共产品的供给内容、供给方式、供给渠道等，这种自上而下的、单一化的公共产品供给模式带来了农村公共产品供需失衡问题。应当推进农村公共产品供给制度改革，创新农村公共产品供给的制度、主体、筹资渠道等，建立多中心化的农村公共产品供给体系，以更好地满足农民多元化、多样化的公共服务需求。
关键词：供给侧改革;农村公共产品;多中心供给
DOI：10.12249/j.issn.1005-4669.2020.26.357
农村公共产品是指农村社区集体共享的产品，在农村经济发展和社會生活中发挥着举足轻重的作用，对于促进城乡一体化建设、全面建设小康社会等具有重要意义。从供给侧改革视角看，农村公共产品面临着总体供给不足、局部供需失衡的现实困境，比如全国多数农村都存在交通基础设施落后、不能饮用自来水、没有公共交通、医疗卫生资源缺乏、社会保障体系缺失等公共产品供给不足问题，与此同时，有些农村地区也存在着农贸市场、楼堂馆所、文化场馆等公共产品供给过剩问题。为此，应当从供给侧改革视角出发分析农村公共产品供给失衡难问题，以多中心供给模式消解单中心供给所带来的供给总量不足、供给结构失衡、供给质量较差等问题。
1 供给侧改革视域下农村公共产品供给的现实困境
从供给侧改革视角看，我国农村公共产品多采用单中心供给模式，主要由中央政府和地方政府共同承担公共产品供给的责任。在这种公共产品供给模式下，政府官员掌握着农村公共产品的供给内容、供给方式、供给渠道等，这种自上而下的、单一化的公共产品供给模式带来了农村公共产品供需失衡问题。
1.1 农村公共产品供给制度困境
当前我国农村采用“基层政府+村民自治”的公共产品供给模式，这种社会治理模式下行政资源、决策权力、公共财政等多由上级政府所把持，上级政府常会以行政命令、绩效考核等方式层层分解经济指标、发展任务等，并以这些考核和评价基层官员，在这种情况下基层官员多热衷于投资少、见效快、政绩显的短期公共项目以及看得见、摸得着的农村公共产品，对看不见、摸不着的农村公共产品毫无兴趣。比如，许多地方政府在新农村建设、城镇化改造等容易产生政绩的公共产品供给上非常卖力，对于农业技术推广、农村医疗卫生、农民技术培训等农村公共产品供给漠不关心[1]。显然，在以政府为中心的、自上而下的农村社会管理制度下，基层政府、村民自治等不过是传统集权行政链条中的一个环节而已，这无疑强化农村公共产品供给的制度困境。
1.2 农村公共产品供给主体问题
在传统社会体制下，地方政府垄断了农村公共产品生产和供给，市场力量很难进入农村公共产品供给领域，在这种垄断性的公共产品供给模式下，农村公共产品供给者没有竞争压力和生存危机，丧失了追求成本最小化的内在动力，往往会以低廉的产品质量、昂贵的产品价格进行公共产品供给，导致农民的公共福利遭到损失。同时，公共产品供给主体单一化还导致公共产品种类单一，无法满足农民多元化、多样化的公共产品需求。近年来，全国各地积极推进农村公共产品供给方式改革，许多民间资本也进入了公共服务领域，但由于我国产权制度不完善、公共服务管理机制不健全，许多民间资本在农村公共服务中的产权无法得到充分保障，这无疑影响了民营组织参与农村公共产品供给的热情。
1.3 农村公共财政资金来源困境
在现有行政体制下，国家税收多集中于中央政府和省级政府，乡镇政府缺乏财政收入，无法维持庞大的农村公共服务支出，在这种情况下制度外财政成了农村公共产品供给的主要财政来源，所谓制度外财政是指地方政府以各种形式筹集的财政资金以及因此发生的财政支出。由于制度外财政是在乡镇财政缺口巨大时的临时性财政安排，而且缺乏严格监管与有效监督，容易产生各种乱收费现象。此外，由于产权制度不明晰、公共服务管理混乱、经济效益差等因素影响，社会资本不愿进入农村公共产品供给领域，这无疑带来了农村公共服务资金匮乏问题，影响了农村公共服务事业的可持续发展。
2 供给侧改革视域下农村公共产品多中心供给的制度建设
从供给侧改革视角看，许多县级和乡镇政府没有足够的财力进行农村公共产品供给，不能满足农民日益增长的公共服务需求，这些给单中心的农村公共产品供给制度带来严峻挑战。为此，应当积极推进行政体制改革和公共产品供给制度改革，打破单中心的农村公共产品供给体制，为农村公共产品的多中心供给创造良好制度环境。
2.1 完善行政管理制度
长期以来，我国一直坚持单一化的农村公共产品供给机制，农村公共服务往往政府和集体承担，社会资本和民间组织往往被排斥于农村公共产品供给体系之外。在市场条件下这种单一化的农村公共产品供给模式已不适应时代发展需要，为此，应当创新农村公共服务供给理念，建立多中心的农村公共服务更供给体制。同时，应当推进行政管理体制改革，取消与多中心农村公共服务供给体制不相适应的行政审批机制，减少政府对农村公共产品供给的人为干预，为民间组织、社会资本等参与农村公共服务提供良好的政策环境[2]。
2.2 完善供给监督机制
在农村公共产品供给多中心化的条件下，政府不再是农村公共服务产品的直接供给者，而成为农村公共服务政策、制度的供给者以及农村公共产品生产的监管者。所以，应当强化政府的农村公共服务监管职能，以更好地规范农村公共服务供给活动。比如，应当成了专门的农村公共产品供给监管机构，规范农村公共产品的生产、供给、消费等，解决农村公共产品供给的决策、筹资、生产安排等问题。此外，应充分发挥非政府组织在农村公共产品供给中的监督作用，提高农村公共产品供给的规范化程度。比如，应当坚持供给决策公开、供给资金公开、供给对象及范围公开，将农村公共产品供给置于全社会的监督范围之内，推进农村公共产品供给的规范化发展。
2.3 完善供给激励机制
在现有政绩考核体系下，官员多将楼堂馆所、乡村文化中心等能够产生政绩的项目作为农村公共产品供给的主要内容，反而忽视了农民最需要的法律法规、公共工程、社会保障、行政服务等公共产品。所以，应当改革农村公共产品的供给激励机制，引导建立以农民为中心的绩效考核机制，将农民的满意度作为官员绩效考核的基本标准，提高农村公共产品的供给质量。应当降低农村公共服务领域的准入门槛，减少私营组织进入农村公共服务领域的行政行审批，使私营组织能够进入农村公共产品供给之中。还应通过财政补贴、信贷优惠等方式引导私营组织投资投资农村公共產品供给，通过出售农村公共项目经营权的方式吸引私营部门投资农村公共产品供给;应按照谁投资谁受益的原则界定农村公共产品的产权，引导社会资本参与农村公共产品供给[3]。
3 供给侧改革视域下农村公共产品多中心供给的方法路径
从供给侧改革视角看，农村公共产品供需失衡问题是供给制度单一化、供给主体单一化、供给资金单一化等因素造成的，要破解农村公共产品供给的现实困境就需要创新农村公共产品供给的制度、主体、模式等，将规则制定权和执行权分配给多个单位，建构无数个相对独立的公共产品供给主体，建立多中心化的农村公共产品供给体系。
3.1 建构多中心化的农村公共产品供给制度
宪法规定，乡镇政府是独立的政权组织，而村委会是独立的群众性自治组织。也就是说，农村公共产品供给主体应当拥有相对独立的决策权和执行权，但在压力型行政体制下村委会、乡镇政府等不过是整个行政系统的一颗“螺丝钉”，将大部分精力都放到了执行上级任务之上，并没有太大的自由空间和公共权力。所以，应当推进农村公共产品供给制度改革，建立以基层政府、村委会等为主体的农村公共产品供给模式，充分发挥基层政府、村民组织等在农村公共服务供给中的作用。要从农民自身需求出发，建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。此外，应当完善基层民主选举制度，确保基层民主选举的公正性、合法性等，以基层自治的方式打破严密的纵向权力链，强化农村治理主体在农村公共产品供给中的地位和权力。还应当充分尊重农民在农村公共产品供给中的参与权和表达权，畅通农民的意见表达和利益诉求渠道，满足农民最迫切的公共服务需求。
3.2 建构多中心的农村公共产品供给主体
在农村公共产品供给中应当由政府提供地方治安、农业科学研究、乡村道路建设等纯公共产品供给。在农村社会生活中纯公共产品往往比较少，多数公共产品往往是介于公共和私有之间的准公共产品，如农业技术推广、农村教育服务、农业机械服务等，这些准公共产品拥有一定的非排他性、非竞争性等，可以由市场主体进行供给，以收费的方式弥补市场主体的边际成本。所以，政府可以通过财政预算、政策安排、政府采购等方式引导私营部门参与农村公共产品供给，推进农村公共产品供给主体多元化。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。比如，可以出台用地、税收、财政、金融等优惠政策，引导社会资本参与农村教育、农村医疗卫生、农村公共工程等公共服务领域，满足农民多样化的公共服务需求[4]。此外，应当充分发挥农村社区、非营利组织等在农村公共产品供给中的作用，以更好地提高农村公共产品供给效率，提高农村公共产品供给质量。
3.3 建立多中心的农村公共财政供给方式
公共财政是农村公共产品供给的重要资金来源，也是农村公共产品供给总量不足的主要原因。所以，应当深化农村公共财政供给体制改革，建立财权与事权相匹配的财政管理制度，为乡镇政府提供充分的公共财政保证。然而，农村公共产品供给是一项庞大而复杂的系统工程，需要大量的资金投入，仅仅依靠公共财政投入是无法满足农村公共服务需要的。为此，应当建立多元化的农村公共财政供给体制，通过财政补贴、贴息贷款、政府采购等方式引导更多的社会资本进入农村公共服务领域，建立公共财政主导、社会资本补充的农村公共服务资本供给体系。还可以通过发行农村基础建设债券、成立农村公共服务专项基金等方式筹集农村公共服务资金，解决农村公共服务资金供给不足的问题。此外，应当充分发挥非营利组织在农村公共产品供给中断重要作用，通过“希望工程”、“烛光工程”等为贫困地区筹集资金，以有效解决贫困地区农村公共服务资金匮乏问题[5]。
从供给侧改革视角看，农村公共产品供给面临着单中心化的现实困境，这些影响了农村公共产品供给的数量、质量、效率等。所以应当推进农村公共产品供给制度改革，建立多中心的农村公共产品供给体系，以更好地满足农民多元化、多样化的公共服务需求。
参考文献
[1]张杰，杨嵌.城乡统筹发展中的农村公共产品供给体制改革[J].内蒙古财经大学学报，2014（6）.
[2]彭尚平，张涛，程嫱英.城乡统筹下创新农村公共产品供给机制探析[J].学术论坛，2012（4）.
[3]董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给制度演变及其完善研究[J].求实，2011（5）.
[4]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2000：45-46.
[5]谢冬水.构建我国农村公共产品供给多中心体制探析[J].湖南行政学院学报，2007（1）.
