地方财政存量资金跟踪审计评价体系构建及应用
吴海燕
【摘 要】 近年来，随着国内经济下行压力的不断加大，很多地区出现财政存量资金积压沉淀，不仅不利于原有成效的发挥，而且是對资源的埋没。国家审计单位作为政府财政预算收支、审查及监督的专门机关，有责任对地方政府财政资金进行监督，并对其利用成效进行审计评价，这对政府部门开展财政针对性工作有重要意义，所以构建财政存量资金的跟踪审计评价体系非常重要。文章基于三维模型利用层次分析法构建财政存量资金跟踪审计评价体系，并选用衡阳市进行分析，为财政资金的盘活提出建议，希望地方财政存量资金能够充分使用。
【关键词】 财政存量资金; 跟踪审计评价体系; 层次分析法
【中图分类号】 F239 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）02-0135-06
一、引言
现阶段，国内经济下行压力不断加大，诸多地方政府出现了财政存量资金高和债务高的双高矛盾局面。政府财政资金沉淀与地方项目活动资金不足相矛盾，一方面财政预算收入难以满足财政支出，另一方面地方政府财政资金还未完全使用又申请将来执行项目的资金，如此形成了地方财政存量资金。这不但不利于国家资源的合理分配，而且埋没了财政资金原有的功能发挥，阻碍了地方项目活动的有序进行。2013年，国务院常务会议就盘活地方财政存量资金这一问题进行过讨论，主要目的是解决财政收支不平衡的问题;2014年全国审计工作会议指出要加强对财政存量资金的跟踪审计工作，这对社会的稳定增长、民生项目的建设等各项政策执行均产生积极作用[ 1 ]。鉴于财政存量资金形成的滞后性和连续性，可以选择跟踪审计进行研究分析，便于了解财政资金的使用途径及其效用发挥。基于此，本文选用衡阳市雁峰区、珠晖区和衡山县为例，在三维模型下构建相应的的跟踪审计评价应用体系，并利用问卷调查以及层次分析法进行指标权重确认及检验，比较衡阳市各区县财政资金的使用情况及绩效发挥，最后提出对财政存量资金盘活的建议。
二、地方财政存量资金跟踪审计评价体系构建
（一）地方财政存量资金跟踪审计评价设计的前提条件
基于有关政策文件的规定，跟踪审计评价体系设计要在可行性、系统性、可比性、关联性的条件下进行。可行性是指计划的跟踪审计数据能够获取，只有获取到相关有用的信息才能正常开展工作，倘若信息获取的代价太大，则评估成效微乎其微，所以在体系的设计中必须要将信息获取的可行性纳入思考范围之中。系统性是指所选用的评价指标可以多角度多范围地体现出地方财政管理的成效结果，各指标体系相互独立的同时，又相互关联，便于对地方财政资金的合理把控。可比性是指跟踪审计评价体系最终得出的成果能够在不同的空间时间中进行比较分析，从而能够得到不同阶段和单位对资金的管理效果。关联性是指跟踪审计评价体系的设计要与地方财政存量资金的实际状况相吻合，如此才能真正反映当地的财政存量情况[ 2 ]。
（二）三维模型下的地方财政存量资金跟踪审计评价指标组成
地方财政存量资金跟踪审计的三维模型主要表现在三个方面，即形式维度、事实维度和价值维度，表1是三维模型的维度指标内容。形式维度是用来评估被审计机构依照相关制度建立的自身机构管理规定的情况;事实维度是用来评估预算机构对制度规定的实行状况，审计部门随后得出其资金利用情况;价值维度是用来评估预算部门本质及未来可能产生的价值效益，受其延迟性特点的制约，所以评估起来会有一些难度。这三个维度之间既相互联系又相互独立，不可分割。正是因为这三个维度，预算机构的所有活动才得以连接起来，能让审计过程更加完整，从而使审计结果更具参考性。
表1将三维模型下的评价指标进行了详细划分，以此了解跟踪审计内容，在此基础上能够得到具有可行性的跟踪审计评价指标体系，从而对地方财政存量资金做进一步研究分析。该指标体系基于政府审计部门及其审计指标进行采纳筛选，具有本质实用性。为了使该体系更加符合研究应用，在使用期间应根据不同地区的实际情况进行相应变动和完善。
（三）地方财政存量资金的跟踪审计评价指标权重的确认及相关流程
本文对地方财政存量资金的跟踪审计评价体系中的指标权重选用层次分析法来确认，该法将与计划相关的目标活动划分成守则、策划等各种不同的层次，最后通过定性和定量的方法进行总结阐述。该方法以前用于本质问题的处理上，如今在评价体系应用中用来确认指标权重，相关流程分为四个部分。
1.按照指标档次，构建层次组织体系
在进行指标权重确认的第一步时，最先要做的就是构建层次组织体系，按照指标的档次以及与各维度的联系，从形式、事实、价值三个方面进行划分分组，而后根据这三个方面构建策划层，最终确立指标。依据每个层次间的关联性将体系构建起来，然后进行第二部分的流程[ 3 ]。
2.设计相关的问卷调查
要进行财政存量资金的跟踪审计评价，必须要对某地进行相应的问卷调查，因此策划问卷调查是必不可少的一项环节，各指标在相关维度下进行两两对比分析，选用“1—9”值法评定其重要程度。“1—9”值法具体标度值分为1、3、5、7、9、2n，当标度值为1时，说明这两个指标重要程度相等;当标度值为3时，说明被比较的两个标度值中第一个标度值重要性更强一些;当标度值为5时，说明第一个的标度值比第二个重要;当标度值为7时，说明第一个标度值很重要;当标度值为9时，说明第一个标度值特别重要;当标度值为2n时，说明其重要程度存在于两者的奇数值中。
3.建立判断矩阵
依据中层各个部分之间的相关性建立判断矩阵，判断矩阵体现的是该维度下各个指标重要性的对比情况，此环节中，将第二流程中问卷得到的数值输入矩阵之中，设财政存量资金的跟踪审计评价为A，具体表现形式如表2所示。在矩阵中，Q1是关于Q2的重要性，用标度值体现时必须基于Qij为Qji的倒数，如Q13=2，那么Q31=1/2。
4.确定指标权重统一检验
依照流程三的步骤，可以得到本征值和本征向量，其中本征向量象征着指標权重，通过指标权重可以得到被检查对象的权重。由于问卷调查会存在一些问题，外界环境和指标自身原因会在重要程度上引发一些不恰当，因此必须要在此基础上统一检验。相关指标为KI，具体的表现形式如公式（1）。最大本征值λmax为n时，KI为0，此时能够体现出判断矩阵具有统一性。KI值越大，越不利于统一性，故带入非重复利用指标ZI进行比较，当KI/ZI小于等于0.1时，表明判断矩阵能够接受统一性检验，ZI取值情况如表3所示。
（四）评价指标体系的分数评定规范
评价指标体系的分数评定规范分别从定量、定性、综合评价三方面进行，并根据不同情况进行不同的选择[ 4 ]。定量评价是三者之中较为客观的评定规范，其评价形式分为两种。一种是将所得的指标值与标准值进行对比，通过对比数据来了解指标情况，从而得出最终的评定结果：当评定结果0≤F<0.3时，分值为10，此时的评定规范为差;当评定结果0.3≤F<0.5时，分值为40，此时的评定规范为中;当评定结果0.5≤F<0.8时，分值为70，此时的评定规范为良;当评定结果0.8≤F<1时，分值为100，此时的评定规范为优。另一种是经由归一化方式进行计算，本文选用该种方式进行定量评价，先对得到的数值信息进行简单整合，然后在评判规范的基础上计算对应分值，在此过程中，需要将分值规范到60至100分之内，相关计算为公式（2）。其中，P代表归一化值，X代表指标实际值。标准化得分表现为公式（3）。
相比于定量评价，定性评价更多体现的是主观性，该评判规范主要是通过问卷调查的方式来进行。一般情况下，先利用问卷的形式收集信息，而后将满意程度分为非常高、很高、高、低、很低五个级别，相应对照分值为100、90、80、70和60，最后进行分数评定和加权平均，获得最终的满意程度。综合评价将三维模型下的10个指标进行评判打分，最终分为优、良、中、差四个等级，分别对应的区间值为[90，100][80，90][70，80][60，70]，四个等级反映出地方财政资金管理的高低程度。
三、衡阳市财政存量资金跟踪审计评价体系应用
（一）衡阳市经济基本情况
衡阳市属于湖南省的一个地级市，是湖南省及中南地区的重要交通枢纽之一，总面积15 310平方公里，常住人口720.53万，下辖五区五县。2017年衡阳市全年生产总值达到43 475亿元，相比上一年增长了8.5%，第一产业、第二产业、第三产业的增加值分别突破到441.38亿元、1 211.13亿元、1 479.97亿元，相较于上一年均有重大进步，可见衡阳市2017年的经济发展状况良好。2017年围绕建设“五个新衡阳”的战略目标进行发展，全年财政总收入 1 473.27万元、其他资金收入83.25万元、上年结转资金107.45万元，全年总收入1 663.97万元，总支出 1 614.09万元，结余49.88万元。其中用于公共预算财政支出的有1 530.85万元。
（二）衡阳市财政存量资金审计评价体系指标权重确认
1.利用问卷调查获取数据
本文选用层次分析法进行指标权重确认。利用相关问卷调查对每项评判指标进行调查分析，在参考审计部门及其他相关部门的意见之后，基于9级标度法请相关调查人员对同维度下的指标进行相互对比及评判得分。此次问卷调查均通过纸质问卷的方式进行工作，共发放20份，收回20份，回收率为100%。被调查者来自三个政府机构，分别为财政部门工作者、审计部门工作者、发展改革部门工作者。其中，财政部门工作者的样本数为6，所占比例为30%;审计部门工作者的样本数为12，所占比例为60%;发展改革部门工作者样本数为6，所占比例为30%。三个政府机构中学历为大学本科的占比100%;研究生学历且工作3年以上10年以下的有两人，工作超过3年的人数占比80%，工作不满3年的有1人，工作满10年的有7人，且均在审计部门。根据被调查人员的工龄和大体情况可知此次调查符合基本要求，问卷具有可参考性。
2.利用层次分析法进行指标权重计算
调查完成后再基于财政存量资金进行指标权重的确认，通过对指标划分层次对比分析其权重程度，然后核算20位调查对象的见解得到彼此认定的权重，再利用统一检验的方法来判断指标信息是否可以使用，最后求其平均值得到真正的指标权重。对财政存量资金跟踪审计评价体系的应用主要通过三维模型的判断矩阵来对比分析，如表4所示。从形式、事实、价值三个维度入手，利用Yaahp软件计算出最大本征值λmax=3.0536，C.R.=0.0512≤0.1，所以符合评定规范。三维模型下的权重值基本情况如下：Q1权重值0.1977、Q2权重值0.4906、Q3权重值0.3117，权重总计为1。三维模型下的各评价指标判断矩阵如表5所示。
表5体现了各个评价指标的判断矩阵，形式维度中的λmax=3.0182，C.R.=0.0175，该值小于0.1，符合评定规范。该维度下的各评价指标权重值的基本情况如下：L11权重值0.2105、L12权重值0.2408、L13权重值0.5487，权重总计为1。事实维度中的λmax=4.0819，C.R.= ?0.0306≤0.1，符合评定规范。该维度下的各评价指标权重值基本情况如下：L21权重值为0.0751、L22权重值为0.2690、L23权重值为0.5645、L24权重值为0.0914，权重总计为1。价值维度的λmax=3.3673，C.R.=0.3532≤0.1，符合评定规范。该维度下的各评价指标权重值基本情况如下：L31权重值为0.3944、L32权重值为0.1997、L33权重值为0.4059，权重总计为1。
根据三维模型下各指标的权重值能够获得各指标层相较于目标层的权重，其中，形式维度的权重为0.1976，事实维度的权重为0.4904，价值维度的权重为0.3118，根據以上数据，各指标权重与各维度权重之积能得出各指标相较于目标层的权重，L11、L12、L13、L21、L22、L23、L24、L31、L32、L33的权重分别为0.0415、0.0475、0.1086、0.0368、0.1319、0.2680、0.0537、0.1229、0.0622、0.1267。基于此计算方法得出20位被调查人员问卷的指标评判权重成果，再平均取值得出各指标评判权重体系，如表6所示。
本文选用的财政存量资金跟踪审计评价体系应用于衡阳市财政存量资金的评判，在评判过程中可在不同的空间、时间内进行对比，便于综合观察各时间空间的财政使用情况，对反映该市财政管理落实状况有一定的实际借鉴意义，可根据反映出的指标权重高低展开针对性的工作，有利于政府相关部门合理调整政策项目。此外，审计工作者的核心应放在存量资金比重上，因为这是盘活资金最关键的步骤，该环节的落实有助于对资金进行二次利用，以充分发挥其实际效用，真正服务于居民。
（三）衡阳市财政存量资金跟踪审计评价体系的应用
1.数据选取
本文主要针对衡阳市的雁峰区、珠晖区和衡山县进行调查，数据选取自2017年湖南省统计局、衡阳市国民经济和社会发展统计公报，雁峰区、珠晖区、衡山县财政局数据统计以及衡阳市统计年鉴，主要对财政存量资金和公共收支情况进行数据采集，具体相关指标如表7所示。
2.衡阳市财政存量资金跟踪审计评判
利用式（2）及式（3）对表7中的数据进行归一化处理以及核算标准化分数，然后将每个指标的权重值与之相乘得出衡阳市雁峰区、珠晖区和衡山县的财政存量资金跟踪审计评判情况，具体如表8所示。
根据表8可知，雁峰区与珠晖区的财政存量资金情况基本一致，分别得分84.94和83.59，评定规范为良，可见雁峰区和珠晖区的财政资金管理效果较好;衡山县的得分为75.12，评定规范为中，可见衡山县政府对财政资金的管理状况一般。衡山县在计划活动实施率、非实时上账资金率、实时上账率、资金统筹的再分配率四个方面的分数上相对落后，因此衡山县应该将重点放在计划活动的实施速度上，还要促进各类资金上账，提高资金分配的利用率;雁峰区在资金合理利用方面、活动执行方面以及财政存量处理方面有待加强，以将整体情况提升至“优”;珠晖区在资金出入的规范性和问题治理率方面有待加强，所以珠晖区政府应规范资金使用，查找问题发生环节并加以治理。
四、结论及促进地方财政存量资金盘活的对策建议
（一）结论
本文基于财政存量资金建立跟踪审计评价体系，将理论应用于实践，在综合分析衡阳市基本情况的基础上采用两区一县的财政存量资金的跟踪审计评价指标，利用层次分析法以及问卷调查法确认各项指标的权重，以达到对地区财政使用情况的了解。经过以上对比分析，从审计评价指标、财政治理效果评价和确认审计领域三个方面得出以下结论：
一是本文所选取的指标均从政府实际工作应用中提取，存在一定的可行性和可信度，在对各指标信息进行分析整理后，利用标准化法计算得分便于彼此之间互相比较研究，数据结果鲜明，便于分析;二是立足于审计方面综合分析对比了三个地区的财政治理效果评价，这是本体系构建最主要的目标，其便于政府相关部门有针对性地改善地区财政方面的工作，为存量资金得以再次利用提供了参考，从一定范围来看，审计工作成效为指标选取的领域解决了部分困难;三是本文构建的跟踪审计评价体系在某种程度上为审计工作领域的发展起到了一定的引导作用，从而减少工作漏洞的发生。当然，体系应用的过程中还存在一定的局限性，比如数据收集的途径不足，存在信息上的延后性，指标选取不能适应外界环境变化等，因此具有一定的不完善性。
（二）促进地方财政存量资金盘活的建议
1.完善预算制度，弥补固有的制度缺陷
应当明确划分政府各类资金预算的应用领域和功用，防止预算交错和覆盖，做好预算制度与其他法规的承接，减少矛盾的发生，以有利于地方各项工作的开展。面对财政资金不足的情况时，为保障收支平衡应选择分批盘活的措施，根据财政的实际情况进行合理安置;面对满一年还未发挥作用的财政资金时，应对其进行再分配回笼处置，归置到预算体系之内后再进一步划分应用范围;定期对财政存量资金进行讨论分析，不断寻求创新盘活方式，促进资金的合理使用[ 5 ]。在完善预算制度方面，一方面要促进计划活动与预算布置的良好衔接，在计划之初就要落实好可行性措施，严格按照计划开展工作;另一方面要做好预算工作，增强活动的科学性和可操作性，构建盘活存量和预算布置的衔接体系，从根本上弥补制度缺陷。
2.规范政府的职能范畴，强化责任意识
促进政府职能转变，充分发挥自身宏观调控的作用，为维护良好的市场经济秩序做贡献。完善转移支付制度，加大对转移支付的管理，努力促进转移支付朝规范化化、标准化、透明化的方向发展，保证转移支付的有序增长。另外，要强化各部门职能责任意识，因为财政资金管理不是单一部门的责任，而是多个部门联合的工作，所以必须要切实划分各部门职能责任，明确规范政府的职能范畴，实现多方单位共同协调工作。对审计部门来说，需要设立财政存量资金跟踪审计的治理状况账簿，以方便查询不同时间段内各方面财政资金的使用状况明细，此举有利于财政存量资金的精准审计工作的进行[ 6 ]。
3.不断进行专业培训，加强财务人员的职业素养
财政信息化建设对于财政资金管理来说至关重要，而专业人才不足会影响地区财政信息化的管理，一定程度上来说，相关专业人才的缺乏会引发财政信息管理的安全隐患，因此加强专业人才培养非常必要。对于衡阳市来说，大力支持财政信息化的创办，相关部门应当明确财务人员的责任义务，对财务人员的专业性提出明确规定，并不断进行专业培训，尽量避免工作过程中的决策失误，从建设源头入手，使每一分资金都能得到最大利用。
4.建立健全监督机制，提高资金回收的再利用率
一般情况下，审计工作中超过两年以上的财政资金会被当作存量资金再次上缴盘活，经由审计盘活的财政存量资金不能只停留在用结构化查询语言找出即可，还必须收集相关财政数据信息对未上缴的存量资金进行再利用，以免再次沉睡，因此相关部门必须建立健全监督机制，提高财政资金回收的再利用率[ 7 ]。通常情况下，财政资金往往会因为相关部门的利用不当形成沉淀，所以政府机关在进行绩效考核时可以将其纳入考核范围之中，还可以健全现有的资金制度，将存量资金用于本地基层建设和民生等需要的方面。除此之外，还要加强惩罚力度，对于不合理的资金沉淀以及盘活工作落实不到位的部门，进行适当的惩罚并进行监督，定期检查和考核，促进资金回收再利用的规范进行。
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