非诉行政执行裁执分离模式的法律规制
关键词 非诉行政执行 裁執分离 分离模式 法律规制
作者简介：马校培，广东德疆律师事务所，律师，研究方向：行政法。
中图分类号：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.282
近年来，由我国最高人民法院司法所解释和确定裁执分离的模式得到了学界学者的推崇，实践中也得到了各级法院的积极采取，其也成为了近几年行政强制的执行领域中重大的改革。尽管法院对这一模式的实施存在很高的热情，但新修订的《行政强制法》并没有对裁执分离的模式进行规定，并且新的《行政诉讼法》也对此模式实践中的探索保持冷淡态度，这也导致通过司法解释和确定裁执分离的模式同《立法法》中关于政府的职权规定存在不符。正是因为缺乏相应依据以及审查的标准，导致政府实施的行为不能进入到行政诉讼的受案范围中。一、非诉行政执行裁执分离模式概述
对于裁执分离来说，主要是指那些行政机关向人民法院申请对行政决定强制执行的案件，关于审查裁定以及组织实施于法律的主体方面实现分离的效果，也就是人民法院对行政的决定符合强制性执行的条件情况实施审查，进而对满足了强制执行标准的那些行政的决定进行裁定并准予执行，且通过有关的行政机关进行相关制度的组织和实施。
从法理的角度实施剖析，对非诉行政案件通过裁执分离的模式具有显著的必要性。首先，对公民权益的保护法治目标实施分析，于公权力的行使中，对非诉行政的案件强制执行是行政行为最终执行的阶段，和行政决定中调查、分析、讨论与作出对比，往往行政的决定执行很容易对人们的合法权益造成侵害，则裁执分离的模式就体现出了法院对那些非诉行政的案件实施司法审查工作的意义;同时从公正和效率的价值目标方面分析，在行政执行的环节中严格控制实体的审查与程序，能够最大限度达到公正的效果，而裁执分离的模式就充分体现出了对非诉行政的案件公正性和效率性平衡价值，通过对审查权以及执行权的有效分离，提升司法审查的公正性以及执行效率;另外，对裁执分离的模式内在功能分析，其制度初衷是体现分权制约，促进司法的公正和执行效率结合，能够有效缓解法院非诉的执行压力，也能够借助行政资源的整合对非诉案件的执行效率实现提升。二、非诉行政执行裁执分离模式中存在的法律缺陷分析
（一）《行政强制法》未对裁执分离的模式实施提供有力依据
在《行政强制法》中，对我国非诉的行政执行基本制度进行了规定，在第13条的规定中就说明了行政强制的执行要通过法律进行设定，而法律并未规定行政的机关进行强制执行，且给予行政决定行政机关要向人民法院进行强制执行的申请;在第53条的规定中阐述了当事人于法定的期限内如果不对行政的复议或行政诉讼提出申请，且没有对行政决定实施履行，则未具备行政强制性执行权类行政机关能够在期限届满日到三个月范围内，根据本章的规定进行人民法院的强制执行申请。
在《行政强制法》上述的规定中，并未对法院裁执分离的模式探索提供有力的法律依据和支持，且对行政机关不具备法律赋予行政强制的执行权前提下一定要向法院进行强制执行申请的明确，因此《行政强制法》体现出了对我国发展中长期存在行政强制的执行体制进行了保留和肯定，只是对行政强制的执行只能通过法律实施设定的原则进行了强调。
（二）《行政强制法》对法院于非诉行政案件执行中职权和责任进行了明确
在《行政强制法》中，不仅未对裁执分离的模式实施提供有力的依据，且还进行一系列的规定对法院于非诉行政的执行过程中职权以及责任实施了明确，此法律并未对我国发展中长期存在非诉行政的执行体制实施改变。首先，在《行政强制法》中，对法院非诉的行政执行责任机制实施了规定，其法条规定所针对主体是人民法院和在强制的执行中特定的情形，根据此责任机制，能够明确得知《行政强制法》把法院当作非诉强制的执行主体进行看待;根据《行政强制法》其他的规定也能够得知非诉行政的执行制度内具有强制性执行权的依然是法院，如在《行政强制法》第59条中规定了当情况紧急的话，为了确保公共的安全，相关行政机关就可向人民法院申请立即执行，通过人民法院的院长批准后，则人民法院要在作出执行的裁定之日开始五日内实施执行的落实。
（三）地方裁执分离强制执行的问题——以国土资源非诉行政案件为例
笔者所知，某地方法院及相关型政府们就国土资源非诉行政案件执行工作机制形成了会议纪要，对当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，书面催告后仍拒不履行行政处罚决定的案件，应当依法及时申请强制执行。人民法院经审查符合法律规定，应当及时作出准予执行的裁定。其中，对责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件，要按照权责一致和属地管理的原则，积极推进“裁执分离”强制执行新机制，对组织实施强制执行的行政机关，由市人民政府按照属地管理原则责成有关部门组织实施。按照属地管理原则，人民法院一般裁定由违法建筑所在地的乡镇一级人民政府组织实施强制执行。
关于乡镇一级人民政府强制行为的性质认定以及产生的执行费用问题，笔者得到的答案为：属地政府组织实施“行为罚”的内容仍属于行政行为，因该行为产生的相关行政成本由属地政府财政预算负担为宜。
对此笔者认为，不宜将责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为认定为行政行为，产生的费用亦不宜由属地政府财政预算负担。理由如下：属地政府的行为依据为生效的裁判文书，从该角度来看，该行为应属于人民法院自身或委托的执行行为，不应当视为行政行为，同样地，所产生的费用应为被执行人应当向法院缴纳的执行费用，不宜将其视为地方财政预算负担，使用财政预算负担客观上减免了违法建筑建造人应当负担的拆除成本，实际上是国家为违法人员的违法行为承担责任。更重要的是，通过非诉执行审查的案件，相对人的法定权利程序已经完成，不宜将法院的执行行为重新转化为行政行为，增加不必要的社会管理成本。退一步讲，若必须将其视为行政行为，则行为的主体应为申请强制执行的行政机关，而非属地政府。三、非诉行政执行裁执分离模式的法律规制建议
（一）对裁执分离的模式法律依据实施完善
对裁执分离的模式提出和实施，是我国长期行政的强制性执行制度重大的改变，并不能通过司法机关决定，要通过《行政强制法》法律实现确定。尽管在《法院强制执行征收补偿决定案件规定》起草中，人民法院多次征求了全国人大常委会法工委和国务院法制办等部门意见，也得到各个有关部门大力的支持与帮助，且也按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》中第31条要求向全国人民的代表大会常务委员会实施备案，但其毕竟是属审判工作内具体应用的法律解释，是没有法律之外以及法律的明文規定中行政职权职能分配，因此，现阶段就需要尽快借助法律依据对裁执分离的模式实施完善，使其符合行政强制的执行通过法律设定以及只能进行法律制定的规定要求。
（二）借助渐进方式逐步达到非诉行政执行的裁执分离
在裁执分离的模式中，可以逐步实现。首先，按照《法院强制执行征收补偿决定案件规定》第9条内容，建议全国人大常委会对其实施充分的讨论与论证，并按照《立法法》第9条内容规定，对国务院授权进行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的修改，对裁执分离的模式中政府实施的行为实施规定，明确市和县政府在法院裁定中具体职权以及程序;然后，在对《国有土地上房屋征收与补偿条例》修改后，对政府实施的行为规定进行明确，按照相关规定，满授权的期限后，若要继续采用裁执分离的模式，要按照《立法法》第11条规定实施授权立法的事项，当实践检验和条件成熟时，进行《国有土地上房屋征收与补偿法》的制定，使裁执分离的模式实施存在明确法律的依据。
（三）通过法律对非诉行政执行的裁执分离模式的合法标准细化
在裁执分离的模式立法规范中，要对其合法的标准实施细化处理。首先，要对政府的实施行为主体以及职权实施明确，包括由谁来实施、于何权限的范围实施等;然后要对政府实施的行为法定程序进行明确，政府在对法院执行裁定的实施中，要按照怎样的程序来进行，政府的实施行为方式、顺序等程序规则实施明确;另外，要对政府实施的行为标准进行明确，防止因为政府行为存在违法或者不当情况对公民的权利造成侵犯。四、结语
综上所述，在现阶段非诉行政执行裁执分离模式中还存在诸多的法律缺陷，为了确保非诉行政执行裁执分离模式能够有效的实施和落实，就需要对其模式法律规制进行不断的完善和改革，这也是我国法制社会发展中需要探索的重点。
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