青海生态功能区政府与市场关系研究
高明森
摘要：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的决策，标志着我国市场经济发展进入到新的阶段。在新的发展阶段，各地方政府如何处理好政府与市场的关系，取决于地方区域市场经济发育程度、地方经济社会发展功能定位和传统的观念、生产生活方式对人们当代行为方式的影响。在青海生态功能区，市场经济发展发育程度低、经济总量严重不足，生态地位的重要性，藏传佛教对人们行为的影响成为政府处理好与市场关系的主要因素
关键词：政府；市场；关系；市场发育程度；生态功能
党的十八届三中全会《决定》明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在市场经济发展的不同阶段，不论是理论研究还是经济发展实践，围绕政府和市场的边界划分、作用方式、功效领域及力量协调等方面一直都众说纷纭，没有形成清晰的关系模式。但大体形成了初期政府管制、成熟期自由竞争、当代宏观调控这样个大致的路线图。当代西方主流经济学中，主张经济自由学派认为，市场是对资源进行配置的唯一手段，政府的职能在于保持公平的市场竞争环境。主张政府干预学派认为，市场经济本身的缺陷又决定了经济运行中，政府的必要干预才能保证市场经济在健康的状态下正常运行。我国自党的十四大正式提出建设社会主义市场经济体制以来，我国的学者和政府部门对市场的作用形成了较为一致的意见，认为经济社会的发展必须以强化市场机制，转变政府职能为基础加以推进，近年来这种观点已经被专家、学者和党政领导所认同。在生态功能区，由于地广人稀，市场交易、交往及合作水平较低，致使市场发育程度很低，市场的活跃程度及广度深度都不足，加之青海在国家经济社会发展定位的特殊性。决定了今后青海经济社会发展中，青海政府与市场的关系，是否像全国样，市场在资源配置中发挥决定性作用，是需要深入研究和探讨的重要问题。本课题组通过认真考察青海生态功能区市场化发展状况和青海生态功能区定位，试图合理定位政府和市场关系，为政府今后处理好与市场关系提供依据。
一、市场在资源配置中起决定性作用的基本条件
政府与市场的关系，本质上是两者在资源配置中的作用问题。市场在配置资源过程中突出地强调效率，政府在配置资源过程中，突出强调效率的同时，更加注重效率、效果及效能的均衡性。在良好市场环境下，市场机制能够充分发挥作用，资源配置的效率、效果和效能能够较好的实现均衡。但在市场环境欠缺以及在市场机制不能充分发挥作用情况下，市场配置资源可能带来低效率或副的效果和效能，此时必须由政府对资源进行配置。
马克思主义认为，生产的最终目的在于消费，从事经济活动的目的，无非是实现供给与需求的大体均衡。人类历史实现供给与需求的历史方法，主要有三种类型：一是传统和习惯——在社会经济活动中长期形成，共同接受和普遍遵守的惯例来实现供给与需求的大体均衡，以此为基础的经济形态是自给自足的自然经济；二是政府命令——行政中心根据需求决定生产什么，如何生产，为谁生产。古代、现代都有过依靠命令组织经济活动的实践。在此基础上的经济形态是计划经济；三是市场——由市场活动主体依据市场供求状态，以利润最大化为目标，遵循价格机制和竞争机制来配置资源，组织经济活动，最终实现供给与需求的大体均衡，在此基础上的经济形态是市场经济。计划经济经济形态中，政府在资源配置过程中发挥主导性作用，按计划实现供给与需求的大体均衡，对政府掌握需求量、需求结构及变化的能力和技术手段要求极高，在现代经济社会发展水平条件下，形成的只能是低水平的或不成熟的计划经济，高水平的科学的计划经济难以实现。现代经济发展实践也表明，市场配置资源的效率高于不成熟的低水平的计划经济配置资源的效率，市场在资源配置过程中起主导性和决定性作用也就会成为必然选择。
在经济学的研究中，新古典经济学派是影响最大的主流经济学研究分支，一直主张要由市场在资源配置起主导性作用，让“看不见的手”决定经济发展，让政府“看得见的手”尽量避免插手经济领域，以免因涉足微观经济而成为“闲不住的手”，无谓干预经济发展。该理论观点在西方国家一直占据主流，并成为许多国家制度设计和政策制定的理论依据，形成了市场在配置资源中起决定性作用，政府在经济运行出现异常的情况下，进行有限干预的经济运行现实。但是这一理论观点要付诸行动，必须建立在一系列严格的基础条件上。在微观经济领域，他们将市场按竞争的程度分为四大类型，即完全竞争市场，完全垄断市场，垄断竞争市场，寡头市场。政府根据不同类型市场配置资源过程中表现出的问题及缺陷，多采取法律和间接经济手段，保证资源合理配置。如在法律方面颁布反垄断竞争法，消费者权益保护法，产品质量法等，在间接经济政策方面对特殊产品生产补贴、实行税收优惠，反之，征收较高税率等。在宏观经济方面，他们为宏观经济运行设定了四大目标，即充分就业、物价稳定、经济稳定增长、国际收支平衡。政府在经济运行的不同状态下，对着四个目标进行选择，既可以选择部分目标，也可以选择全部目标。当经济运行偏离预定目标时，政府通过间接的需求管理政策和供给管理政策进行适度干预，使经济运行不至于高度偏离既定目标。
我国经过30多年的改革开放，社会主义市场经济体制已经建立，并且成长为世界第二大经济体，从整体上看，经济收益已经成为各类生产要素的流动的导向，市场中的各种竞争对经济发展过程中的创新、商品价格起到了较强的作用，各类商品的价格信息基本透明，能够作为杠杆调节供求关系，金融市场日益活跃，能够反映资金融通的基本情况。因此，习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中强调指出：“我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场化程度大幅度提高，我们对市场规律的认识和驾驭能力不断提高，宏观调控体系更为健全，主客观条件具备”，“应该把市场在资源配置中的基础性作用修改为决定性作用”。这既是党的理论的重大发展和创新，同时也说明，在党和国家的制度设计原则中，要使市场在资源配置中起决定性作用，至少要满足以下四个条件：市场发育水平较高、政府对市场规律的认识到位、政府对市场的驾驭能力较强、政府的宏观调控能够有效弥补市场失灵。
由此可见，在市场经济条件下，市场对资源配置起决定性作用是一种常态，政府不再以微观经济主体进入市场，参与经济活动，在经济方面只承担以下职责：第一，制定、完善市场活动规则、规范，并保证其得到有效实施，为微观经济主体提供良好的市场竞争环境。第二，保护微观经济主体的利益，使其不受社会上任何组织和他人的侵害。也就是说，要要设立严格公正的司法机关。第三，承担向社会提供公共产品的责任，并维持某些公共事业及某些公共设施。第四，选择合理的宏观经济运行目标，在经济运行偏离目标时，通过制定宏观经济政策对经济运行进行适度调控，保证宏观经济目标的实现。
然而，以上政府职能的实现，必须在经济社会发展到一定水平，具备这些只能实现的基础条件，政府只能的发挥才能保证经济社会的正常运行，这些基础条件主要包括：较高的人口的聚集程度、较好的市场发育程度、社会分工高度专业化和较高产业集聚。人口能够集聚的载体是城镇的发展，没有城镇的形成，将不会有规模性的人口集中。分工是集聚的根本源泉，没有分工就没有集聚。杨小凯和黄有光将科斯的产权理论模型化，证明了只有在劳动分工的条件下才有可能出现企业。产业集聚是分工专业化的空间组织形态，内在地要求要有一定的社会基础，如交通、教育、医疗等。集聚一旦形成，它将有利于分工专业化利益的实现并进一步地促进分工专业化的深化。因此，分工专业化与产业集聚之间是一种正反馈的动态良性循环过程，报酬递增与市场规模是两者之间相互作用的媒介。在此基础上，政府的经济制度供给就成为经济发展的关键环节，经济制度不仅通过激励机制影响着物质和人力资本以及技术的投资，进而决定经济的总体增长潜力，而且同时决定了资源的分配，而政治权力又是经济制度选择的最终裁决者。
青海生态功能区作为中国市场经济体的组成部分，并非一个独立的经济体，要正确定位青海民族地区政府与市场的关系，除了要考虑市场在资源配置中起决定作用的一般性基本条件。同时，还必须考虑青海生态功能区在国民经济发展中的功能定位：生态功能区。
二、生态功能区影响政府与市场关系因素分析
笔者认为，海南、海北、黄南、果洛、玉树五个藏族自治州，由于严酷的自然环境和其在全国乃至全世界的生态地位，以及中央政府对这一区域发展的指导思想，通过退耕还林草，退牧还草，形成我国特殊的生态功能区。因该区域地广人稀，生态环境脆弱，经济内生发展能力较弱，尚未形成自给自足的经济能力，市场经济发育度不够理想，市场配置资源的能力有限。
（一）人口的聚集程度
从少数民族聚居程度看，是典型青海少数民族聚居区。但自然环境恶劣、生态脆弱而生态地位重要、地广人稀、经济发展严重滞后，远离全国主要市场，是这一区域经济社会发展的基本情况。在区域内，由于严酷的自然条件和传统游牧生产方式的影响，人口聚集度严重不足，在青海乃至全国都处于极低水平。这种人口聚集度，是规模经济发展的严重障碍。从人口密度看，生态功能区的人口稀少，居住分散。人口密度最高的为尖扎县，每平方公里292人，人口密度最低的治多县，每3平方公里仅有1人。远远低于全国平均人口密度每平方公里142人。从城镇化率看，该区域城镇化率不仅低于全国水平，也低于青海城镇化水平。城镇化率的低下，对地域分工和产业内分工形成了内在的掣肘，使得地方专业化和产品专业化无法形成，很难集聚起大规模的产业集群。
（二）市场的发育状况
市场发育是在商品经济不断发展和逐步完善的基础上，通过市场内在机能的变化而使市场从低级阶段向高级阶段、从不发达状态向发达状态的发展过程。在市场发育过程中，经济活动的程度与市场发育程度存在着紧密的两项，在一定程度上决定市场发育程度。生态功能区不仅人口稀少，居住分散，而且经济发展滞后，市场发育极不成熟，区域经济发展的主要指标，与相对落后的全省经济指标相比，差距巨大。从经济发展的主要指标分析，处于生态功能区的五个州经济总量仅占全省经济总量的28.21%，财政收入占全省的8.28%，社会固定资产投资占全省的14.38，社会商品零售总额占全省的9.1 5%0无一例外，这五个州都不能实现财政自给，每年都存在巨大财政缺口。仅2013年财政缺口就高达270.4亿元，缺口量是地方财政预算收入的14.56倍，市场经济发展的滞后性由此可见一斑。
（三）产业集聚程度
产业集聚程度高低和效果好坏取决于报酬递增和外部性，只有基于报酬递增的区域分工条件下的产业集聚才能保证持续的经济发展。在外部性中，更多的研究强调了金融外部性、巨大的劳动力市场、知识外溢和技术扩散。处于生态功能区域的五个自治州当前基本上都已经兴建起了，或者正在兴建经济技术开发区，实施一边建设、一边引进企业入驻的策略，目的在于根据当地的发展战略规划进行产业发展扶植，以产业集聚带动集约经济发展。然而，多年地方政府和区域内社会各界努力，并没有使区域内经济发展滞后的状况得到根本改变。一方面区域内财政收支缺口日益增大。另一方面，由于发展基础薄弱，自然环境恶劣，产业发展的速度和规模受到严重制约。青海经济发展中的十大优势产业、财税贡献前十的企业，该区域中一家都没有。2008年，在青海省中小企业成长工程百户重点培育企业名单中，选址该地区仅有18户。有的县域中没有一户工业企业，从产业聚集的外部要素分析，区域内很多县不存在四大银行三级金融机构，分布于区域内的支持工业经济发展的科研院所为零，分布于区域内的劳动力对经济发展所需要的基础知识、技术知识掌握贫乏，经济信息少，传输渠道不畅，技术扩散速度难度受到严重影响。
（四）生态保护与建设对政府职能的特殊要求
生态保护和建设是公共物品，必须由政府对公共物品进行合理管理、分配和供给，发挥政府的职能作用。坚持生态保护第一，是青海面向未来的战略抉择，这一战略抉择对政府提出了新的要求。
第一，青海政府必须提供满足人们需要的生态公共产品和服务。随着国家改革的深化，工业化的实现，经济发展中，生态环境对经济增长的容量日趋缩小，生态保护与建设成为经济社会发展中的新的任务，生态文明建设也成为经济社会发展中五位一体建设的重要组成部分。青海是我国重要生态功能区，也是生态极强脆弱区。脆弱的生态环境和较低的经济发展水平，其经济发展必然受到脆弱的环境承载能力的约束。2014年10月，国家发改委等六部委正式将青海省列入国家首批生态文明先行区，其战略定位为生态环境保护先行区、循环经济发展先行区、制度建设改革试点区。
第二，要求政府明确责任，有效发挥政府职能。政府作为生态环境的主要责任人，是社会生态环境公共物品的主要提供者。明确的政府生态责任机制是规约政府行为的重要保障，是促进其有效行使生态保护职能的重要动力。生态环境建设具有很强的公共物品的性质，在投资上的效益外溢性和产品消费上的广泛使用性、不可分割性和非排他性，决定了很难以市场机制来配置社会资源，需要政府配置资源。大规模的国土整治、大江大河的改造、大面积的植树造林等生态环境建设工程都需要巨额的资金投入，并且有周期长、见效慢的特点。很少有私人部门具有投资的实力，也很难吸引以追求经济效益最大化的企业和私人部门以及商业资本的投入。而政府应从全社会的整体的长远的利益和国家生态安全出发，评价全社会的投资效益，顾及经济社会可持续发展的需求，代表全体人民投入巨额资金进行生态建设，以缓解日益恶化的生态环境。
第三，发挥生态环境保护和建设法规规范和执行主体的作用。生态环境建设是一项宏伟的社会公益性系统工程，具有较强的社会性，涉及方方面面的利益关系。各级政府是实现国家职能的机构，通过参加立法和制定一系列的法规和规章，形成整体的法律体系来推进和进行生态环境保护和建设，是政府进行生态建设的重要手段。
第四，在生态保护和建设中，必须尽快转变政府职能。改变计划经济体制下形成的与市场经济不相适宜的观念、方法等，处理好政府与市场的关系，加快推进政府职能的战略重构。要把不该由政府管理的事坚决移交出去，把属于农民生产经营权和投资权真正交给农民，把社会可以自我管理的事务真正交给社会，从而更好的发挥市场在资源配置中的基础作用；属于社会公共领域的事务，公民、社会组织和市场不能解决的政府必须努力解决，并且要坚决管住管好；就是要按照公共产品、公共服务承担与受益一致的原则，理顺各级政府之间的职责关系，从体制机制上解决责权不统一的问题。
（五）藏传佛教地区传统生产生活方式对市场经济发展的影响
宗教信仰对人们的思想观念生产生活方式有着巨大的影响，青海生态功能区，是全面信教的藏传佛教地区，传统生产生活方式对市场经济发展的影响很大，主要体现在以下几个方面：
第一，信徒的日常佛事、祭祀活动从时间精力上影响了作为市场主体参与市场经济的行为。牧民们都信奉藏传佛教，藏传佛教信徒在特定的时间内拿出一部分时间、精力及财产进行佛事活动。在全民信教区，这是一个群体行为，这对整个区域的市场经济发展从某种意义上会有负面甚至有阻碍的作用。
第二，单一的生产方式影响牧民参与市场经济的竞争能力。生态功能区和全民信教区重合，信教群众世世代代生活在这片土地上，逐水草而居，生产方式单一，畜牧业是人们最主要的经济来源。加之畜牧业技术含量低下，基本上靠天养靠天收。同时，藏传佛教地区由于地处偏远的高海拔地区，交通极为不便，有些地方水电不通，卫生和教育条件差。这样的生产生活方式下，先天条件和现实生产经营能力，使得牧民群众参与市场竞争的意识和能力以与其他竞争主体相抗衡，是区域市场经济发展滞后的主要因素。
第三，宗教导向与市场导向的差异性。在全民信教的藏传佛教地区，宗教对人们思想意识和活动行为的导向能力，大于市场对人们思想和活动行为的导向能力。该区域藏传佛教的教义教规对信教群众思想和行为的影响根深蒂固，信教群众的实现和行为自觉不自觉的倾向于教义教规的要求。市场经济理念和行为，是近三十年才进入人们的思想和生产生活方式中，是一种新生事物，其所遵循的利润最大化原则，在很多情况下和藏传佛教的要求不一致。政府就必须承担把群众的思想理念和行为从宗教教义教规的束缚下转到市场经济发展的要求之下的责任，帮助他们找到思想和行为既符合宗教要求又符合市场要求的均衡点。
三、青海民族地区政府与市场关系的基本定位
政府与市场关系的定位，实际上是对政府职能的界定，明确政府职能，解决因政府职能缺位、越位、错位，而导致市场机制失效，影响资源配置效率。在青海生态功能区，由于分为一般经济发展区域和生态功能区域，政府的职能有所不同，经济发展区域是否职能和全国其他地区一样具有普遍性，生态功能区域，政府的职能与经济发展区域有较大的差异。
从以上分析可以看出，在青海生态功能区，生态功能、市场发育程度、传统宗教是决定政府与市场关系的主要因素。生态功能决定了生态保护和建设是区域经济社会发展的首要任务，区域经济社会发展的状况，也表明该区域以生态保护与建设为主要任务具有不可比拟的优势条件，是区域经济社会发展的最佳选择。然而生态保护与建设作为一种区域行为，但却是一种全局性的公益性事业，其产品的公共属性，决定了生态保护与建设过程中的资源配置，在绝大多数情况下，市场机制支配是失灵的。因此，地方政府理所当然的就成为生态保护与建设的责任主体，生态保护与建设成为生态功能区政府工作的首要任务。
区域经济社会发展的功能定位，政府在经济社会发展中首要任务的明确，生态功能区市场经济发展发育程度，宗教信仰等，共同决定了生态功能区域政府与市场关系的特殊性。在生态功能区域经济活动过程中，政府是资源配置的主要力量，对资源配置起决定性作用。重点在于协同、且大力推动中央政府在生态功能区域扩大、生态保护与建设产业形成、生态补偿与实际需求均衡长效机制、生态功能区碳汇量评估和跨省区交易方面发挥主体作用。在经济发展过程中，政府的经济功能主要集中在私人消费品交易领域，具有和经济发展区域相同的职能。在私人产品生产领域，要行使严格项目立项、审批制度，特别是生态有偿使用、恢复制度的职能。
