当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议
摘要：本文主要通过简述规划环境影响评价概念，介绍近年来规划环评相关的法律法规和发展历程，根据最新要求，结合具体工作经验，简述了目前规划环评工作中存在的问题，分析了主要原因，并针对性的提出一些建议和解决办法。
关键词：规划环评；问题；建议
中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）06-0017-01
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.008
Abstract： This article mainly introduces the concept of planning environmental impact assessment， introduces the relevant laws， regulations， and development history of planning environmental assessment in recent years. Based on the latest requirements and specific work experience， this paper proposes the problems existing in the current planning environmental impact assessment and tries to analyze the reasons and proposes Some suggestions and solutions.
Keywords： Planning EIA； Problems； Suggestions
近年来，我国环境保护工作取得了积极进展，但环保形势严峻的状况仍然没能得到根本改变，不少地区环境空气、地表水污染严重，地下水、土壤污染也逐渐体现，生态环境遭到破坏，生态系统功能出现退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。最重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展规划时，对规划实施可能产生的环境、生态问题缺乏整体性考虑，影响了经济社会的全面协调可持续发展。在这种情况下，规划环境影响评价工作的开展就显得越发重要。
1 规划环境影响评价的概念、形式
规划环境影响评价（简称规划环评）是对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。规划环评把环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过分析资源环境承载力，对重大开发、生产布局、资源配置等活动提出更加合理的战略安排，从而实现在开发建设活动源头预防环境问题的目的。
规划环评应在规划编制阶段同步进行。规划环境影响评价文件包括环境影响报告书、环境影响篇章或说明两种形式。
2 与规划环境影响评价相关的法律法规和导则
2003年9月，《中华人民共和国环境影响评价法》的实施，设专章对规划环评作了规定，对规范和促进规划环评工作发挥了重要作用，也确立了其法律要求。2009年8月，国务院通过的《规划环境影响评价条例》，确定了应当进行环境影响评价的规划的具体范围，明确了规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并对规划环评的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范；还对规划环境影响报告书的审查、规划环境影响的跟踪评价做了要求。2014年9月实施的《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 130-2014）真正为近几年规划环评的具体工作开展提供了指导[1]。
2015-2017年以来，伴随新《环境保护法》、新《环境影响评价法》的实施，我国环境保护工作进入了一个全新的时期，通过了多项生态文明和生态环境保护具体改革方案，对推动绿色发展、改善环境质量发挥了强有力的推动作用，也对规划环评进行深度改革和推广提供了条件。
3 规划环境影响评价的最新要求
2016年2月24日，环保部办环办环评〔2016〕14号文《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见》发布，力求从源头预防战略性、长期性、结构性环境问题，给出了规划环评的着力点就是“加强空间管制、总量管控和环境准入”，充分发挥其优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善以及推动产业转型升级的作用，并给出了其基本原则和技术要点[2]。
《“十三五”环境影响评价改革实施方案》则进一步将规划环评“加强空间管制、总量管控和环境准入”提炼为核心“三线一单”，即“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”[3]。
4 规划环评具体工作中存在的问题和解决办法
4.1 规划环评单位与规划编制单位及规划审批机构互动不够
目前，规划环评编制单位与规划编制单位、规划审批机关交流互动较少。
与其展开更多的互动，才能更好的为规划审批、决策提供依据。在规划环評拟对规划的范围、产业布局、规模等提出调整建议时，可由规划审批机关组织规划预审会、征求书面意见等形式，综合采纳相关各部门意见，讨论调整的可行性和合理性，为决策提供依据。
4.2 审查制度不完善、审查权限不明确
与建设项目环评相比，规划环评的技术审查一直没有完善的配套制度，导致权责不明，出现审查机构不明确、审查程序不当等问题。
分析原因，首先是规划环评本身起步较晚，它各项制度的健全理应是一个不断发展完善的过程；其次，近年来在化工石化、有色冶炼等项目进园入区等政策要求的背景下，各类规划、产业园区爆发式增长，这就要求规划环评审查部门必须具备相应的人才、技术等条件，掌握最新的政策、程序、制度；第三，伴随各地简政放权，环评审批权限大幅下放，而市级、县级环保管理部门还没有足够的能力，为项目环评、规划环评把好关，就很容易出现一些重大失误、越级审批等问题[3]。
当前，需要管理部门充分认识规划环评的意义，对审查制度、审查权限进一步明确，并研究建立规划环评违规违法责任调查机制，并进行责任追究。
4.3 规划环评编制时间长、进度慢
少则半年，多则两到三年，这在规划环评中很常见。究其原因有规划环评介入较晚，需要对规划范围、产业、规模等进行反复调整；地方政府配合力度不够，收集资料用时较长等。
为缩短编制时间，首先从区域的主体功能区规划出发，宏观上了解区域的背景、主导发展方向，从行业发展规划和相关规范条件、准入条件入手，提出明确的限制条件；其次，尽早介入规划编制，与之充分交流沟通，对规划范围、产业规模等重大问题尽早达成一致；最后，必须发挥政府主导作用，通过召开协调会议形式邀请各职能部门参加，建立良好的沟通渠道，并在会后下达红头文件明确各政府职能部门责任人，确保资料提交按时保质。
4.4 “三线一单”技术方法在实践中还不成熟，规划环评实施效果一般
2018年2月，环境保护部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，提出了建立“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（三线一单）的一般性原则、内容、程序、方法和要求。
影响规划环评实施效果的主要因素就是规划环评的技术方法不足，对“三线一单”、资源环境或生态承载力等关键技术方法缺乏科学性和公信力，还需在实际工作中积累经验，进一步优化[4]。
首先，要加快对区域或流域进行“三线一单”编制和实施的试点工作，通过对试点的探索、经验积累来发挥示范引领作用，推动“三线一单”在全国范围开展；逐步通过多种形式的培训、宣贯，让基层的规划环评编制人员、审查人员掌握三线一单方法，确保在实践中行之有效。
其次，要真正提高规划环评实施效果，还需健全相关制度和建立监督机制，确保规划环评的审查意见在下一步规划审批中采纳，规划环评提出的调整建议在规划实施中落实。
最后，要进一步通过政策强化规划环评的约束和指导作用，强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用。
5 结束语
伴随近年来的环保风暴，规划环评也进行了一系列的改革、创新，实施范围越来越广，评价技术不断提高，但仍有许多问题存在，尤其是审查制度、三线一单的具体编制方法等方面，急需在部分地区先行示范、总结推广，才能使规划环评起到应有作用，从源头预防战略性、长期性的环境问题，以保障社会可持续发展。
参考文献
[1]李越越.工业园区规划环评主要问题实例分析[J].环境与可持续发展，2010，（05）：10-13.
[2]环境保护部.环环评[2016]95号.关于印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知.2016-7-15.
[3]張杰.当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境与发展，2018，30（01）：21+23.
[4]朱坦，吴婧.当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境保护，2005，（04）：50-54.
收稿日期：2018-04-19
作者简介：张志峰（1983-），男，本科，中级工程师，环境影响评价工程师，研究方向为建设项目环境影响评价、规划环境影响评价、固体废物处理处置。
关键词：规划环评；问题；建议
中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）06-0017-01
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.008
Abstract： This article mainly introduces the concept of planning environmental impact assessment， introduces the relevant laws， regulations， and development history of planning environmental assessment in recent years. Based on the latest requirements and specific work experience， this paper proposes the problems existing in the current planning environmental impact assessment and tries to analyze the reasons and proposes Some suggestions and solutions.
Keywords： Planning EIA； Problems； Suggestions
近年来，我国环境保护工作取得了积极进展，但环保形势严峻的状况仍然没能得到根本改变，不少地区环境空气、地表水污染严重，地下水、土壤污染也逐渐体现，生态环境遭到破坏，生态系统功能出现退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。最重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展规划时，对规划实施可能产生的环境、生态问题缺乏整体性考虑，影响了经济社会的全面协调可持续发展。在这种情况下，规划环境影响评价工作的开展就显得越发重要。
1 规划环境影响评价的概念、形式
规划环境影响评价（简称规划环评）是对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。规划环评把环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过分析资源环境承载力，对重大开发、生产布局、资源配置等活动提出更加合理的战略安排，从而实现在开发建设活动源头预防环境问题的目的。
规划环评应在规划编制阶段同步进行。规划环境影响评价文件包括环境影响报告书、环境影响篇章或说明两种形式。
2 与规划环境影响评价相关的法律法规和导则
2003年9月，《中华人民共和国环境影响评价法》的实施，设专章对规划环评作了规定，对规范和促进规划环评工作发挥了重要作用，也确立了其法律要求。2009年8月，国务院通过的《规划环境影响评价条例》，确定了应当进行环境影响评价的规划的具体范围，明确了规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并对规划环评的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范；还对规划环境影响报告书的审查、规划环境影响的跟踪评价做了要求。2014年9月实施的《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ 130-2014）真正为近几年规划环评的具体工作开展提供了指导[1]。
2015-2017年以来，伴随新《环境保护法》、新《环境影响评价法》的实施，我国环境保护工作进入了一个全新的时期，通过了多项生态文明和生态环境保护具体改革方案，对推动绿色发展、改善环境质量发挥了强有力的推动作用，也对规划环评进行深度改革和推广提供了条件。
3 规划环境影响评价的最新要求
2016年2月24日，环保部办环办环评〔2016〕14号文《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见》发布，力求从源头预防战略性、长期性、结构性环境问题，给出了规划环评的着力点就是“加强空间管制、总量管控和环境准入”，充分发挥其优化空间开发布局、推进区域（流域）环境质量改善以及推动产业转型升级的作用，并给出了其基本原则和技术要点[2]。
《“十三五”环境影响评价改革实施方案》则进一步将规划环评“加强空间管制、总量管控和环境准入”提炼为核心“三线一单”，即“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”[3]。
4 规划环评具体工作中存在的问题和解决办法
4.1 规划环评单位与规划编制单位及规划审批机构互动不够
目前，规划环评编制单位与规划编制单位、规划审批机关交流互动较少。
与其展开更多的互动，才能更好的为规划审批、决策提供依据。在规划环評拟对规划的范围、产业布局、规模等提出调整建议时，可由规划审批机关组织规划预审会、征求书面意见等形式，综合采纳相关各部门意见，讨论调整的可行性和合理性，为决策提供依据。
4.2 审查制度不完善、审查权限不明确
与建设项目环评相比，规划环评的技术审查一直没有完善的配套制度，导致权责不明，出现审查机构不明确、审查程序不当等问题。
分析原因，首先是规划环评本身起步较晚，它各项制度的健全理应是一个不断发展完善的过程；其次，近年来在化工石化、有色冶炼等项目进园入区等政策要求的背景下，各类规划、产业园区爆发式增长，这就要求规划环评审查部门必须具备相应的人才、技术等条件，掌握最新的政策、程序、制度；第三，伴随各地简政放权，环评审批权限大幅下放，而市级、县级环保管理部门还没有足够的能力，为项目环评、规划环评把好关，就很容易出现一些重大失误、越级审批等问题[3]。
当前，需要管理部门充分认识规划环评的意义，对审查制度、审查权限进一步明确，并研究建立规划环评违规违法责任调查机制，并进行责任追究。
4.3 规划环评编制时间长、进度慢
少则半年，多则两到三年，这在规划环评中很常见。究其原因有规划环评介入较晚，需要对规划范围、产业、规模等进行反复调整；地方政府配合力度不够，收集资料用时较长等。
为缩短编制时间，首先从区域的主体功能区规划出发，宏观上了解区域的背景、主导发展方向，从行业发展规划和相关规范条件、准入条件入手，提出明确的限制条件；其次，尽早介入规划编制，与之充分交流沟通，对规划范围、产业规模等重大问题尽早达成一致；最后，必须发挥政府主导作用，通过召开协调会议形式邀请各职能部门参加，建立良好的沟通渠道，并在会后下达红头文件明确各政府职能部门责任人，确保资料提交按时保质。
4.4 “三线一单”技术方法在实践中还不成熟，规划环评实施效果一般
2018年2月，环境保护部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，提出了建立“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（三线一单）的一般性原则、内容、程序、方法和要求。
影响规划环评实施效果的主要因素就是规划环评的技术方法不足，对“三线一单”、资源环境或生态承载力等关键技术方法缺乏科学性和公信力，还需在实际工作中积累经验，进一步优化[4]。
首先，要加快对区域或流域进行“三线一单”编制和实施的试点工作，通过对试点的探索、经验积累来发挥示范引领作用，推动“三线一单”在全国范围开展；逐步通过多种形式的培训、宣贯，让基层的规划环评编制人员、审查人员掌握三线一单方法，确保在实践中行之有效。
其次，要真正提高规划环评实施效果，还需健全相关制度和建立监督机制，确保规划环评的审查意见在下一步规划审批中采纳，规划环评提出的调整建议在规划实施中落实。
最后，要进一步通过政策强化规划环评的约束和指导作用，强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用，以及对项目环境准入的强制约束作用。
5 结束语
伴随近年来的环保风暴，规划环评也进行了一系列的改革、创新，实施范围越来越广，评价技术不断提高，但仍有许多问题存在，尤其是审查制度、三线一单的具体编制方法等方面，急需在部分地区先行示范、总结推广，才能使规划环评起到应有作用，从源头预防战略性、长期性的环境问题，以保障社会可持续发展。
参考文献
[1]李越越.工业园区规划环评主要问题实例分析[J].环境与可持续发展，2010，（05）：10-13.
[2]环境保护部.环环评[2016]95号.关于印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知.2016-7-15.
[3]張杰.当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境与发展，2018，30（01）：21+23.
[4]朱坦，吴婧.当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议[J].环境保护，2005，（04）：50-54.
收稿日期：2018-04-19
作者简介：张志峰（1983-），男，本科，中级工程师，环境影响评价工程师，研究方向为建设项目环境影响评价、规划环境影响评价、固体废物处理处置。
