财税政策支持资源型城市绿色转型的文献综述
房红
【摘 要】 十九大报告进一步明确了绿色新发展理念，资源型城市绿色转型正成为日益重要的研究课题。文章对财税政策支持资源型城市绿色转型的最新研究成果进行梳理，从绿色经济与资源型城市绿色转型的研究、财税政策支持资源型城市绿色转型逻辑依据的研究、支持资源型城市绿色转型的财税政策工具的研究、财税政策支持不同类型资源型城市绿色转型的研究等角度进行综述，指出目前研究存在的不足，即尚未建立起明确的理论研究框架、研究的全面性和系统性不够、针对财税政策效应和影响的实证研究不够、横向比较研究不够等。最后对该领域未来的研究方向进行了展望。
【关键词】 财税政策; 资源型城市; 绿色转型
【中图分类号】 F810.42? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）07-0145-04
一、引言
资源型城市是以矿产资源的开采和初加工为主，矿产资源产业在当地经济结构中地位较重的城市。绿色转型指以生态文明建设为主导、以循环经济为基础、以绿色管理为保障，发展模式向可持续发展转变，实现资源节约、环境友好、生态平衡，人、自然、社会和谐发展。
资源型城市作为我国矿业资源产业的核心城市，曾经为我国资源工业发展做出过重要贡献。但20世纪末期，资源型城市资源不断枯竭、产业结构单一、非资源类产业发展缓慢、经济增速放缓、环境污染严重、失业率高企等问题日益凸显，资源型城市转型发展成为一个越来越紧迫的历史任务。2013年，国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家统计局联合发布《资源枯竭城市转型年度绩效考核评价办法（试行）》，用于评价各资源枯竭城市转型的实际效果，考核结果与资源枯竭城市财力性转移支付等相关支持政策挂钩。但从近年的实际效果看，资源型城市转型形势仍然非常严峻，2017年，北京大学国家资源经济研究中心发布的《中国资源型城市转型指数报告》显示我国有近一半的资源型城市面临严重的转型问题[ 1 ]。在十九大报告进一步明确的绿色新发展理念指导下，资源型城市如何实现绿色转型成为目前日益重要的一个研究课题。
本文尝试对财税政策支持资源型城市绿色转型的国内外相关文献进行梳理，结构安排如下：第一部分对绿色经济、资源型城市绿色转型的研究文献进行总结;第二部分对财税政策支持资源型城市绿色转型的逻辑依据进行阐述;第三部分对支持资源型城市绿色转型的财税政策工具进行分类阐述，分析不同财税政策工具的作用机理、实施效果和实施条件;第四部分总结不同生命周期、不同资源类型的资源型城市财税政策的相关文献;最后一部分对现有研究成果进行总结，指出存在的不足，并对该领域未来的研究方向进行展望。
二、绿色经济与资源型城市绿色转型的研究
1962年美国科普作家蕾切尔·卡逊所著的《寂静的春天》、1971年美国麻省理工学院福雷斯特教授的《世界动力学》、1972年麻省理工学院德内拉·梅多斯等出版的《增长的极限》、1987年世界环境与发展委员会首次提到的“可持续发展”概念，都体现了人们对当代人口、资源与环境的密切关注。在此基础上，英国环境经济学家大卫·皮尔斯于1989年首次提出“绿色经济”一词，“绿色经济蓝图是从环境的角度，阐释了环境保护及改善的问题”;2007年，联合国环境规划署等在《绿色工作：在低碳、可持续的世界中实现体面工作》的报告中首次定义了绿色经济，即“重视人与自然、能创造体面高薪工作的经济”。
国外早在1999年就提出“绿色转型”的概念，但该概念的外延仅限于政治与商业;在国内，刘纯彬、张晨（2009）等较为系统地阐释了绿色转型的涵义，认为绿色转型是在绿色发展理念指导下，立足于当前经济社会发展现状和资源环境承载能力，通过实现企业的绿色运行、产业绿色重构和政府绿色监管，进而形成经济发展、社会和谐、资源节约、环境友好的科学发展模式。
为适应国内资源型城市绿色转型的实践需要，21世纪以来，关于资源型城市绿色转型的研究逐渐成为国内资源经济学领域的一个热点。张友祥[ 2 ]、景普秋[ 3 ]认为，资源型城市绿色转型必须首先平衡好资源型產业与非资源型产业的关系、政府财力支持与长效机制建设的关系;刘晓音[ 4 ]对我国资源型城市绿色转型的绿色技术和绿色技术创新体系进行了研究;肖贵蓉等[ 5 ]从驱动力、压力、状态、影响和响应五个层面构建了资源型城市绿色转型的评价指标体系;支航[ 6 ]构建了资源型城市绿色转型阶段性特征以及评价方法分析框架，从产业、生态和科技创新视角，提出了资源型城市绿色转型的实现路径;姚建忠[ 7 ]认为资源型城市应加快发展现代服务业，以实现战略转型;侯秀秀[ 8 ]从经济、社会、生态环境三个层面构建了资源型城市绿色转型的评价指标体系;张存鹏[ 9 ]构建了资源型城市产业绿色化评价指标体系，包括产业绿色发展、产业要素绿色投入、产业要素绿色产出三个维度，并开展了相关的定量评价;王胤然[ 10 ]提出资源型城市转型中政府职能建设应遵循公平原则和服务原则，政府职能建设的主要任务包括实现政企分离、建立市场机制、建设文化体系、强化公共服务和落实环保要求等。
三、财税政策支持资源型城市绿色转型逻辑依据的研究
19世纪后期，随着对采矿工人恶劣的工作条件、采矿活动导致环境污染等问题的日益关注，有关矿工工作条件、减少采矿污染等方面的法规不断出现，西方各国政府开始对矿产部门的干预。100多年来，各国政府对矿业部门的干预程度不断提高。目前，利用财税政策支持资源型城市转型发展成为各个国家的普遍政策选择。财税政策支持资源型城市绿色转型的逻辑依据包括两个方面：一是克服资源型城市绿色转型发展过程中的市场失灵和负外部性问题;二是增加资源型城市绿色转型所需的资本存量。
根据公共部门经济学理论，公共资源作为任何人都可以自由得到的资源，具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性，被称为资源的公共物品特征，矿产资源就是具有公共物品特征的一种资源。资源的公共物品特征导致资源使用的“搭便车现象”，使用者不需支付费用就可以享用资源，从而使得市场配置机制在公共资源领域无效，出现所谓的“市场失灵”。另外，矿产资源在开采过程中会对资源开采地和周围地区造成环境污染，增加社会的环境成本，在缺乏政府干预的情况下出现负的外部性，给社会带来额外的损失。既然矿产资源生产领域存在“市场失灵”，就需要政府进行必要的干预。借助财税政策，有利于克服资源型城市发展中的市场失灵和负外部性问题。具体而言，政府通过财税政策采取征税或收费的做法，就可以将矿产资源生产给社会带来的环境成本内化为企业的生产成本，提高资源产品的价格。这一方面可以减少资源需求量，降低资源的消费率，另一方面较高的边际成本能减少可耗竭资源的开采数量。环境经济学家威廉·鲍莫尔和华莱士·奥茨认为，要使企业排污的外部成本内部化，就要对企业的污染物排放征税，以实现帕累托最优状态;环境经济学家汤姆·泰坦伯格认为，某些自然资源和环境资源是典型的公共物品，需要通过政府手段（征税或收费）进行干预;经济学家尼尔·布鲁斯认为，资源税是对从州的土地及水资源中获取木材、矿产等资源的公司征收的税;阿兰·兰德尔认为政府通过税收政策，可以影响单位矿区使用费（矿产资源价格和开采成本之差），从而影响开采率，让资源开发商依据受政策影响的价格自己去确定最优开采策略。
财税政策支持资源型城市绿色转型的另一个逻辑依据是经济欠发达地区资金与经济发展之间的关系。哈罗德—多马模型由英国的哈罗德和美国的多马分别于1939年和1947年提出，该模型致力于研究经济欠发达地区（如发展中国家）资金与经济发展之间的关系。模型假设储蓄能够有效地转化为投资，资本—产出比例不变，因此储蓄率的提高将增加投资或资本存量，最终提高经济增长率。对于经济欠发达国家或地区，通过引进外部资金或实现自身资本积累，将带动该国家或地区实现经济增长。作为经济欠发达地区，资源型城市在转型过程中面临着诸多困境，其中最大的难题就是资金约束。根据哈罗德—多马模型，由于资源型城市面临较大的财政支出硬约束，如果政府不对资源型城市实施政策扶持，而是让其通过自身努力实现资本积累，这条路径往往是难以行得通的，最可行的方法是政府通过有针对性的财税政策实施，帮助资源型城市有效增加本地区资本存量，通过资本存量的增加，带动资源型城市顺利实现经济转型。
四、支持资源型城市绿色转型的财税政策工具的研究
政府干预矿产资源生产最传统的财税政策工具就是“庇古手段”。矿产资源的开采，尤其是不可再生矿产资源的开采严重破坏了资源生产地和周边地区的生态环境，私人企业的边际效益（MR）和边际成本（MC）与整个社会的边际效益（MRs）和边际成本（MCs）发生偏离，私人企业发生额外的费用，不能充分反映商品的社会边际成本，私人企业边际成本（MC）小于社会边际成本（MCs）。在缺乏政府干预的前提下，私人企业的生产决策只会依据私人企业边际成本（MC）而非社会边际成本（MCs），造成矿产资源过度开采，矿产资源产品过量生产，同时对社会带来污染成本高、环境污染严重等负外部性问题。1920年，英国经济学家庇古就提出“庇古税”，主张根据环境污染所造成的危害对私人企业生产者征税，利用税收政策干预矿业资源的生产，使私人企业的边际成本（MC）上升到社会边际成本（MCs）的水平，从而降低矿产企业的生产总量，缓解矿产资源生产对社会带来的污染成本高、环境污染严重等负外部性问题。“庇古手段”这种财税政策工具的实质是通过税收等财政机制，影响矿产资源生产企业的生产成本，最终影响其经营决策。根据激励机制的不同，庇古手段又可分为税收工具（资源税等）、收费制度（排污收费、资源补偿费等）、罚款制度、财政手段（财政拨款、专项基金）等。政府干预矿产资源生产的另一类传统财税政策工具称为“科斯手段”，由美国经济学家科斯在1960年提出，该手段试图通过产权制度的建立解决矿产资源生产和消费中的外部性问题，具体工具包括可交易的排污权和开采权等。
20世纪80年代以后，西方国家资源型城市面临严重的转型压力，此时各国开始强调调低税率鼓励矿业发展。政府用以干预矿产生产和消费的工具和手段进一步细化，推出矿区土地复垦保证金、矿山修复治理保证金等保证金制度，对资源型城市发展推出财政援助机制。重要产矿国矿业税费制度存在以下普遍的做法：一是采取“耗竭补贴”的做法，鼓励矿业公司寻找新的矿床以补偿逐渐耗竭的矿产储量，相当于一种“负权利金”;二是采取“级差地租”的做法，对品位高、储量大而开采成本低的矿床征收超额利润税。Webber（1985）对美国矿区土地复垦保证金的设计和实行提出了改进建议;Bradbury（1988）根据对加拿大和澳大利亚资源型城市的实证研究，提出了资源型城市發展的系统性政策建议，包括财政援助、建立社区赔偿基金和专项保险机制;欧费奇力格（1992）认为，资源型城市在发展过程中，若有外来资本的进入和企业的入驻，应该加大人力、物力和财力的投入;Costanza（1990）、David Gerard（2000）对矿山修复治理保证金的征收标准进行了研究;Damigos Kaliampakos（2004）、Biodiversity offsets（2005）、Organization for Economic Cooperation and Development（2006）等学者或组织对美国矿山修复治理保证金体系中政府职能的转变、矿山修复治理保证金的征收形式等开展了深入研究。
在国内，近年来对资源型城市绿色转型财税政策工具的研究不断涌现。王美玲[ 11 ]基于资源税改革的背景从资源税税收收入来源于资源并用于资源保护和生态保护的角度，提出了东营市可持续发展的路径选择;杨亚萌[ 12 ]认为，应充分发挥财政政策的“逆周期”作用，建立资源型城市财政调节发展基金，缓解资源型城市财政收支矛盾;刘源等[ 13 ]提出应借助企业所得税优惠政策，鼓励技术创新，提升资源型城市全要素生产率，带动资源型城市成功转型;孔翠英[ 14 ]认为应通过降低宏观税负、调整税类结构、深化税种改革等充分发挥税收工具对资源型城市产业结构优化的促进作用。
五、财税政策支持不同类型资源型城市绿色转型的研究
1971年卢卡斯提出“单一工业（产业）城镇或社区发展的四时期理论”，将资源型城市按生命周期划分为建设期、雇佣人员期、过渡期和成熟期四个递进的成长阶段;1984年布莱德伯里在卢卡斯的“单一工业（产业）城镇或社区发展的四时期理论”基础上，将资源型城市的生命周期扩展了第五（衰退阶段）、第六（消亡或转型阶段）两个阶段，并提出在第五和第六阶段，政府需采取措施引导资本和劳动力流入资源型城市，推动资源型资本的积极扩张。根据《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》（国发〔2013〕45号），我国目前资源型城市合计262个，其中成长型31个、成熟型141个、衰退型67个、再生型23个。
处于不同生命周期的资源型城市，由于其资源保障能力、经济社会可持续发展能力等存在较大差距，需要政府采取的政策不同，相应地学术界也针对不同类型的资源性城市开展了研究。理查德等（2013）指出，美国不同类型矿产资源型城市的研究非常缺乏，需要开展针对不同类型资源型城市的比较研究。
李锦峰[ 15 ]总结了不同生命周期资源型城市的发展特征，结合发展特征提出不同的绿色转型对策;苏新杰[ 16 ]对资源枯竭型城市的绿色转型问题进行了专门的研究，认为资源枯竭型城市可以通过积极推进体制机制创新，助推现代服务业实现快速发展，最终实现绿色转型;刘珊珊[ 17 ]提出对处于不同生命周期的资源型城市，应采取不同的绿色转型策略。
按照资源的不同类型，资源型城市又分为油气类资源型城市、煤炭及非金属类资源型城市、金属类资源型城市、森工类资源型城市等。王美田[ 18 ]结合油气类资源型城市的特点，提出了构建促进物流业发展的财税政策体系;安淑新[ 19 ]借鉴国外石油资源型城市转型的成功经验，指出我国石油资源型城市应及早主动谋划转型，充分发挥市场主导作用与政府引导作用，构建油气与非油气并重的多元现代化产业体系;支航、金兆怀[ 20 ]认为不同类型的资源型城市，应依据其资源特征和所处发展阶段，选择适宜的转型路径与模式;张存鹏[ 9 ]构建了石油资源型城市产业绿色化评价指标体系，并以东营市为例开展了相关定量评价。
六、总结
综上所述，适应资源型城市转型的实践要求，国内外学者综合经济学、管理学、地理学、城市规划学、社会学、生态学等学科，对资源型城市转型开展了大量研究，极大地丰富和发展了资源与环境经济学的相关理论。国外学者对资源型城市转型的研究开展得较早，公共部门经济学理论、哈罗德—多马模型等研究成果为财税政策支持资源型城市绿色转型提供了逻辑依据。21世纪以来，资源型城市绿色转型成为资源经济学领域的一个越来越重要的研究热点，国内有关资源型城市绿色转型的研究成果不断涌现，是对资源与环境经济学理论的重要补充与完善。
由于资源型城市绿色转型的研究开展时间较短，尚未形成一个完整的理论研究框架，资源型城市绿色转型的内涵与模式还缺乏统一认识，目前专门针对资源型城市绿色转型财税政策的研究成果非常有限。总结国内外相关研究成果主要有以下不足：一是尚未建立起明确的理论研究框架。现有文献中专门针对资源型城市绿色转型财税政策的研究比较有限，更未构建起一个完整的理论研究框架。二是研究的全面性和系统性不够。现有文献多是针对资源型城市绿色转型的某一方面财税政策开展研究，缺少对资源型城市绿色转型财税政策全面、系统的研究。三是针对财税政策的效应和影响开展的实证研究不够。现有文献就资源型城市绿色转型的效果评价、转型效率等方面开展了一些实证研究，但有关财税政策对资源型城市绿色转型的效应和影响等方面的实证研究非常少。四是横向比较研究不够。处于不同生命周期的资源型城市、不同资源种类的资源型城市，在经济发展水平、发展现状、区位条件等方面存在巨大差异，它们适用的财税政策也应不尽相同，现有文献开展的横向比较研究非常有限。
该领域未来的研究应紧密结合资源与环境经济学的最新研究成果，为财税政策支持资源型城市绿色转型的研究构建起一个相对完整的理论研究框架，并提高研究的系统性，同时结合国内外资源型城市绿色转型实践，开展案例研究、实证研究与比较研究，提高研究的应用性。
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