关于改革项目式造林的思考
秦武峰+连娇
摘要：林业是生态文明建设主战场，造林绿化是林业生态建设的重要内容，是改善生态民生、建设美丽中国的重要抓手。改革项目式造林，借鉴“粮食直补”政策，全面实施“造林直补”，这是林业部门促进社会公平正义，推动职能转变，发挥市场在资源配置中的作用的重要举措，从某种程度上讲，这是一场“自我革命”。
关键词：项目式造林；造林直补；改革
中图分类号：S7253文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0066-03
1现行项目式造林的运作模式
现行的林业项目运作模式为：县级林业主管部门年前或年后组织申报→市→省→国家→国家组织评审→最早4、5月份下达项目→县级林业主管部门组织实施→检查验收→项目阶段性总结→项目结束。
从其运行机制上看，造林项目基本上沿用了计划经济管理模式，造林生产计划、资金计划实行层层下达、层层分解落实，再层层上报任务完成和资金使用情况。从造林项目立项、实施到资金管理，都由各级政府林业主管部门负责。这种管理体制和运行机制给造林工作带来了许多问题：一是制定造林规划科学性不强，部分规划甚至是为了争项目、要投资、求政绩仓促而做，实践中难以执行，基层部门的主要工作放在争取项目上。二是造林组织靠行政命令，造林盲目追求数量忽视质量，造林质量不高问题较为突出。等到计划下达后，运动式灭荒山突击造林，忽视了“适地适树”，“良种壮苗”，“三分造林七分管”等内容，一方面成活率、成林率居低不上。有数据表明，1999年第三次二类调查时，湖北省有38万hm2荒山荒地，除更新改造、低产林改造等造林面积外，以每年造林38万hm2、现有荒山荒地20万hm2计算，造林成活率、成林率合计起来形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的顽疾，按退耕还林标准折算净现值，10年浪费人民币38.2亿元。另一方面，低产林、残次林比比皆是。重造轻管，造而不管，拔大毛，不讲技术等等，原因可能多种多樣，但主客体颠倒混淆是最根本的原因，现行的造林主体是计划和政府，林农、企业都在围绕政府做“文章”。有数据表明，湖北黄冈市某县森林面积11万hm2，亩平蓄积22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生长量不足025 m3，低产林至少占到70%。总体上看，造林项目运作过程中存在重项目争取，轻项目运行管理和监督管理的问题，反映了林业行业对基本建设管理程序意识淡漠、管理不善、自行其事的问题。三是造林投资主体和造林项目实施主体没有分离，林业主管部门往往既是出资人，又是造林者，形成了政府主管部门当家长、包打天下的局面，难以实行有效监督和制约。
2改革项目式造林的必要性
2.1项目式造林诱发林业“四风”问题，违背公平正义政府干预过多，导致资源错配，甚至出现寻租腐败。首先是“项目”或“计划”管理者，不成文的潜规则：条件差不多的地方要想拿到“项目”或“计划”，就看各人的“表现”。其次是“项目”或“计划”执行者，造林的苗木按规定要通过政府采购程序，实际上是人为指定。第三就是中间人，中间人有两种，一种是隐形人，属穿针引线者，另一种是现形人，“技术承包”、“专项服务”等。层层盘剥、雁过拔毛，到最后真正造林者没有什么“项目”或“计划”，有“项目”或“计划”者往往不是真正造林，如此“项目”或“计划”已到了非废止不可的时候。
2.2项目式造林同加快转变政府职能的大趋势不相适应转变政府职能关键是理顺政府、社会、市场三重关系，把该放的权真正放开放到位，把该管的事切实管住管好。目前，项目式造林的做法是生产部门既抓绿化造林工作，运行管理上“越位”；在监督管理上，林业部门又是检查验收的主体，这样检查者与被检查者出于同一部门，缺乏必要的市场机制，检查难免有走过场之嫌，出现“缺位”，造成效率和质量低下，有利可图的就攥在手里，无利可图的该做的也不做。林业部门职能转变的关键之一在于把权力“越位”和“缺位”的问题解决好。在市场、社会能做好的事情上，不“越位”，在服务功能、市场准入、监管违法行为等方面，不“缺位”。
2.3项目式造林不利于发挥市场在资源配置中的作用项目式造林导致的不良后果：一是政府虽然每年投入大量人力物力财力用于植树造林，但是人工林成活率低、保存率低和生长量低的现象屡见不鲜，即“年年种树不见树”，同时政府每年都要面临很大的护林防火压力，而农民群众却不关心、不热心；二是宜林地闲置和浪费，农村富余劳动力没有得到有效利用，造成“家中守着金饭碗，远走他乡找活干”，农民宁愿外出务工挣现钱，也不愿留在家乡种树谋长远利益；三是植树造林周期长、取得经济收益见效慢，客观上短期内形不成直接经济效益，更无法实现当年收益，农民“辛辛苦苦几十年、中间不见一分钱”，就业创收没盼头，当年种树没甜头，后续管护没劲头。
湖北林业科技第46卷第5期秦武峰，等：关于改革项目式造林的思考3改革项目式造林，全面实施造林直补
实施造林直补，为造林绿化市场化改革提供了突破口，林业部门必须变被动为主动，变压力为动力，积极应对管理方式的转变。
3.1主要任务和目标
凡在中央财政造林补贴试点规划范围内，自愿申请并按规定程序和相关标准要求使用良种壮苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工营造和迹地人工更新的乔木林（含木本粮油经济林），且造林面积不小于1亩的林农、林业专业合作组织以及林地承包经营者等造林主体，经检查验收合格后均可享受财政资金补贴，即实行直补政策，谁造林补给谁。
3.2改革的重点和难点
首先，取消现行“项目”或“计划”制，只要林农、企业按照有关规划进行造林、护林，达到有关标准，就应该按照核查落实的面积给予相应的补贴。其次，林业基础建设及森林病虫害、森林防火等公益性项目严格实行招投标制，将规划设计，组织实施，工程监理，项目管理进行分离，各司其职，各负其责，权责明确。第三，林业管理部门不能包打天下，既当“运动员”，又当“裁判员”，组织实施单位、业主，监理单位不能混为一体，中介机构要独立于林业行政部门之外。招投标承接项目工程透明、公平，检查验收结果公开，公正。即使是生态公益林项目也要区别对待，承认、明确不同地区、不同类型生态公益林在功能、效益诸多方面的差别，按不同的补偿标准兑现补偿政策，同样生态公益林的有关评估交由独立第三方机构完成，林业行政管理部门不能大包大揽。
3.3造林直补的条件
条件之一就是要有一个十分明确、具体的主客体关系，造林投资主体和造林项目实施主体要分离。随着集体林权制度改革的完成，林地、林木所有权、使用权可以适当分离，只有如此，所有者、使用者的权利和利益才有了真正的保障，造林直补才能顺利进行。组织造林项目时，项目承包者可以征用、租用或以其他形式获得林地或林木的使用权，而不一定是原来的所有者或使用者，市场便有了竞争。目前特定地区组织实施生态公益林项目，很容易出现林地或林木的所有者自然而然成为工程项目承包者的状况，而不管承包者是否有这个能力，项目质量无法得到保证，国家项目投资利益无法实现最大化，成本高，效益低。
3.4程序和步骤
实施造林直补是提高全社会造林的积极性，培植新的造林主体，推进现代林业又好又快发展，加快推进造林绿化步伐的重要举措。湖北省自2010年开始实施造林补贴试点以来，2012年试点范围已扩大到85个县级单位。造林补贴试点项目的实施为增加地区森林覆盖率，改善生态环境，壮大林业经济实力，促进农民增收和区域经济发展发挥了重要作用。对造林补贴模式也应当做一些适当的调整。具体而言，就是要把现行的“定、造、补”模式调整为“造、核、补”模式，即：在广泛宣传的基础上，先由各类造林主体自主实施造林；林业主管部门根据造林主体的申请，委托独立的第三方机构对其造林情况进行核查，并根据核查结果落实造林补贴。在具体的操作上有以下几个重要的程序和步骤：
一是林业主管部门广泛宣传发动。要面向各类造林主体，利用多种媒体，采取有效措施，广泛宣传有关造林补贴的各项政策规定。通过宣传，使全社会特别是各类造林主体更加清楚地掌握造林补贴政策的内容、管理程序和相关要求，调动全社会力量参与造林绿化。要使各类造林主体都能知晓或能够通过畅通的途径咨询有关造林补贴的各项政策和要求。
二是各類造林主体自愿自主造林。在宣传好有关造林政策的前提下，应当把造林权全部交给造林主体。在承包的荒山荒地、沙荒地人和迹地上，各类造林主体都可自主决定并实施。因为造林主体造林的目的是多样的，某些造林主体并不愿意为了得到造林补贴而牺牲其他方面的造林利益。当然，如果造林主体需要，林业主管部门和林业科技推广机构有责任为各其提供技术咨询和技术服务。
三是委托中介机构核查造林情况。造林主体在完成造林之后，如果希望享受国家财政造林补贴，可以向林业主管部门提出申请。林业部门可委托第三方中介机构，对造林情况及时组织评估核查。必要时可对照国家财政造林补贴的有关标准和要求，对造林质量进行客观公正的评分，作为补贴资金分配的依据。核查的结果应当在适当的范围进行公示，接受有关方面和广大群众的监督。
四是依据核查结果落实造林补贴。核查工作完成之后，根据有关政策对通过核查并公示无异议的造林主体落实造林补贴。补贴资金也可采用之前的办法，分两次拨付到位。如果出现当年造林面积大于国家下达的造林补贴面积的情况，可以根据核查评分的结果，对得分较高的造林主体先行落实补贴，并对得分较低的造林主体下达整改通知要求整改，作为下一年度造林补贴的候选对象。
总之，林业管理部门要转变观念，努力实现四个“代替”，即主体代替客体，规划代替计划，行业自律代替政府监管，核查落实代替检查验收，角色变过来了，职责和功能也要发生相应的转变，促进社会公平正义为、转变政府职能，发挥市场的作用即可实现。最终，国家将收获生态效益，造林主体得到经济实惠，林业实现可持续发展。
参考文献
[1]王丽萍，王晶.关于完善造林直补政策的探讨[J].山西林业，2012（5）：1011.
[2] 康安成，程月玲.河南省造林机制改革试点思考[J].河南林业科技，2006（3）：2642.
[3] 财政部农业司林业处.开展造林补贴试点 加快造林绿化步伐[J].农村财政与财务，2012（7）：34.（责任编辑：唐 岚）
摘要：林业是生态文明建设主战场，造林绿化是林业生态建设的重要内容，是改善生态民生、建设美丽中国的重要抓手。改革项目式造林，借鉴“粮食直补”政策，全面实施“造林直补”，这是林业部门促进社会公平正义，推动职能转变，发挥市场在资源配置中的作用的重要举措，从某种程度上讲，这是一场“自我革命”。
关键词：项目式造林；造林直补；改革
中图分类号：S7253文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0066-03
1现行项目式造林的运作模式
现行的林业项目运作模式为：县级林业主管部门年前或年后组织申报→市→省→国家→国家组织评审→最早4、5月份下达项目→县级林业主管部门组织实施→检查验收→项目阶段性总结→项目结束。
从其运行机制上看，造林项目基本上沿用了计划经济管理模式，造林生产计划、资金计划实行层层下达、层层分解落实，再层层上报任务完成和资金使用情况。从造林项目立项、实施到资金管理，都由各级政府林业主管部门负责。这种管理体制和运行机制给造林工作带来了许多问题：一是制定造林规划科学性不强，部分规划甚至是为了争项目、要投资、求政绩仓促而做，实践中难以执行，基层部门的主要工作放在争取项目上。二是造林组织靠行政命令，造林盲目追求数量忽视质量，造林质量不高问题较为突出。等到计划下达后，运动式灭荒山突击造林，忽视了“适地适树”，“良种壮苗”，“三分造林七分管”等内容，一方面成活率、成林率居低不上。有数据表明，1999年第三次二类调查时，湖北省有38万hm2荒山荒地，除更新改造、低产林改造等造林面积外，以每年造林38万hm2、现有荒山荒地20万hm2计算，造林成活率、成林率合计起来形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的顽疾，按退耕还林标准折算净现值，10年浪费人民币38.2亿元。另一方面，低产林、残次林比比皆是。重造轻管，造而不管，拔大毛，不讲技术等等，原因可能多种多樣，但主客体颠倒混淆是最根本的原因，现行的造林主体是计划和政府，林农、企业都在围绕政府做“文章”。有数据表明，湖北黄冈市某县森林面积11万hm2，亩平蓄积22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生长量不足025 m3，低产林至少占到70%。总体上看，造林项目运作过程中存在重项目争取，轻项目运行管理和监督管理的问题，反映了林业行业对基本建设管理程序意识淡漠、管理不善、自行其事的问题。三是造林投资主体和造林项目实施主体没有分离，林业主管部门往往既是出资人，又是造林者，形成了政府主管部门当家长、包打天下的局面，难以实行有效监督和制约。
2改革项目式造林的必要性
2.1项目式造林诱发林业“四风”问题，违背公平正义政府干预过多，导致资源错配，甚至出现寻租腐败。首先是“项目”或“计划”管理者，不成文的潜规则：条件差不多的地方要想拿到“项目”或“计划”，就看各人的“表现”。其次是“项目”或“计划”执行者，造林的苗木按规定要通过政府采购程序，实际上是人为指定。第三就是中间人，中间人有两种，一种是隐形人，属穿针引线者，另一种是现形人，“技术承包”、“专项服务”等。层层盘剥、雁过拔毛，到最后真正造林者没有什么“项目”或“计划”，有“项目”或“计划”者往往不是真正造林，如此“项目”或“计划”已到了非废止不可的时候。
2.2项目式造林同加快转变政府职能的大趋势不相适应转变政府职能关键是理顺政府、社会、市场三重关系，把该放的权真正放开放到位，把该管的事切实管住管好。目前，项目式造林的做法是生产部门既抓绿化造林工作，运行管理上“越位”；在监督管理上，林业部门又是检查验收的主体，这样检查者与被检查者出于同一部门，缺乏必要的市场机制，检查难免有走过场之嫌，出现“缺位”，造成效率和质量低下，有利可图的就攥在手里，无利可图的该做的也不做。林业部门职能转变的关键之一在于把权力“越位”和“缺位”的问题解决好。在市场、社会能做好的事情上，不“越位”，在服务功能、市场准入、监管违法行为等方面，不“缺位”。
2.3项目式造林不利于发挥市场在资源配置中的作用项目式造林导致的不良后果：一是政府虽然每年投入大量人力物力财力用于植树造林，但是人工林成活率低、保存率低和生长量低的现象屡见不鲜，即“年年种树不见树”，同时政府每年都要面临很大的护林防火压力，而农民群众却不关心、不热心；二是宜林地闲置和浪费，农村富余劳动力没有得到有效利用，造成“家中守着金饭碗，远走他乡找活干”，农民宁愿外出务工挣现钱，也不愿留在家乡种树谋长远利益；三是植树造林周期长、取得经济收益见效慢，客观上短期内形不成直接经济效益，更无法实现当年收益，农民“辛辛苦苦几十年、中间不见一分钱”，就业创收没盼头，当年种树没甜头，后续管护没劲头。
湖北林业科技第46卷第5期秦武峰，等：关于改革项目式造林的思考3改革项目式造林，全面实施造林直补
实施造林直补，为造林绿化市场化改革提供了突破口，林业部门必须变被动为主动，变压力为动力，积极应对管理方式的转变。
3.1主要任务和目标
凡在中央财政造林补贴试点规划范围内，自愿申请并按规定程序和相关标准要求使用良种壮苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工营造和迹地人工更新的乔木林（含木本粮油经济林），且造林面积不小于1亩的林农、林业专业合作组织以及林地承包经营者等造林主体，经检查验收合格后均可享受财政资金补贴，即实行直补政策，谁造林补给谁。
3.2改革的重点和难点
首先，取消现行“项目”或“计划”制，只要林农、企业按照有关规划进行造林、护林，达到有关标准，就应该按照核查落实的面积给予相应的补贴。其次，林业基础建设及森林病虫害、森林防火等公益性项目严格实行招投标制，将规划设计，组织实施，工程监理，项目管理进行分离，各司其职，各负其责，权责明确。第三，林业管理部门不能包打天下，既当“运动员”，又当“裁判员”，组织实施单位、业主，监理单位不能混为一体，中介机构要独立于林业行政部门之外。招投标承接项目工程透明、公平，检查验收结果公开，公正。即使是生态公益林项目也要区别对待，承认、明确不同地区、不同类型生态公益林在功能、效益诸多方面的差别，按不同的补偿标准兑现补偿政策，同样生态公益林的有关评估交由独立第三方机构完成，林业行政管理部门不能大包大揽。
3.3造林直补的条件
条件之一就是要有一个十分明确、具体的主客体关系，造林投资主体和造林项目实施主体要分离。随着集体林权制度改革的完成，林地、林木所有权、使用权可以适当分离，只有如此，所有者、使用者的权利和利益才有了真正的保障，造林直补才能顺利进行。组织造林项目时，项目承包者可以征用、租用或以其他形式获得林地或林木的使用权，而不一定是原来的所有者或使用者，市场便有了竞争。目前特定地区组织实施生态公益林项目，很容易出现林地或林木的所有者自然而然成为工程项目承包者的状况，而不管承包者是否有这个能力，项目质量无法得到保证，国家项目投资利益无法实现最大化，成本高，效益低。
3.4程序和步骤
实施造林直补是提高全社会造林的积极性，培植新的造林主体，推进现代林业又好又快发展，加快推进造林绿化步伐的重要举措。湖北省自2010年开始实施造林补贴试点以来，2012年试点范围已扩大到85个县级单位。造林补贴试点项目的实施为增加地区森林覆盖率，改善生态环境，壮大林业经济实力，促进农民增收和区域经济发展发挥了重要作用。对造林补贴模式也应当做一些适当的调整。具体而言，就是要把现行的“定、造、补”模式调整为“造、核、补”模式，即：在广泛宣传的基础上，先由各类造林主体自主实施造林；林业主管部门根据造林主体的申请，委托独立的第三方机构对其造林情况进行核查，并根据核查结果落实造林补贴。在具体的操作上有以下几个重要的程序和步骤：
一是林业主管部门广泛宣传发动。要面向各类造林主体，利用多种媒体，采取有效措施，广泛宣传有关造林补贴的各项政策规定。通过宣传，使全社会特别是各类造林主体更加清楚地掌握造林补贴政策的内容、管理程序和相关要求，调动全社会力量参与造林绿化。要使各类造林主体都能知晓或能够通过畅通的途径咨询有关造林补贴的各项政策和要求。
二是各類造林主体自愿自主造林。在宣传好有关造林政策的前提下，应当把造林权全部交给造林主体。在承包的荒山荒地、沙荒地人和迹地上，各类造林主体都可自主决定并实施。因为造林主体造林的目的是多样的，某些造林主体并不愿意为了得到造林补贴而牺牲其他方面的造林利益。当然，如果造林主体需要，林业主管部门和林业科技推广机构有责任为各其提供技术咨询和技术服务。
三是委托中介机构核查造林情况。造林主体在完成造林之后，如果希望享受国家财政造林补贴，可以向林业主管部门提出申请。林业部门可委托第三方中介机构，对造林情况及时组织评估核查。必要时可对照国家财政造林补贴的有关标准和要求，对造林质量进行客观公正的评分，作为补贴资金分配的依据。核查的结果应当在适当的范围进行公示，接受有关方面和广大群众的监督。
四是依据核查结果落实造林补贴。核查工作完成之后，根据有关政策对通过核查并公示无异议的造林主体落实造林补贴。补贴资金也可采用之前的办法，分两次拨付到位。如果出现当年造林面积大于国家下达的造林补贴面积的情况，可以根据核查评分的结果，对得分较高的造林主体先行落实补贴，并对得分较低的造林主体下达整改通知要求整改，作为下一年度造林补贴的候选对象。
总之，林业管理部门要转变观念，努力实现四个“代替”，即主体代替客体，规划代替计划，行业自律代替政府监管，核查落实代替检查验收，角色变过来了，职责和功能也要发生相应的转变，促进社会公平正义为、转变政府职能，发挥市场的作用即可实现。最终，国家将收获生态效益，造林主体得到经济实惠，林业实现可持续发展。
参考文献
[1]王丽萍，王晶.关于完善造林直补政策的探讨[J].山西林业，2012（5）：1011.
[2] 康安成，程月玲.河南省造林机制改革试点思考[J].河南林业科技，2006（3）：2642.
[3] 财政部农业司林业处.开展造林补贴试点 加快造林绿化步伐[J].农村财政与财务，2012（7）：34.（责任编辑：唐 岚）
