政府治理突发事件谣言的策略
蔡文玲 靖鸣
【摘要】突发事件中的谣言可主要分为无中生有型、夸大其词型、移花接木型、“集体记忆”型、断章取义型五种类型。谣言甚嚣尘上使得舆论场上出现“劣币驱逐良币”的负面效应，不利于突发事件的应对处置。政府部门治理谣言首先要正确认识谣言，建立谣言的预警和评估机制;促进信息公开，建立高效的舆论引导机制;分级处理谣言，完善谣言惩治机制;其次要提高全民的谣言“免疫力”，建立协同联动的宣传教育机制;重视心理建设，建立情绪安抚和疏导机制。
【关键词】突发事件;谣言;治理;分级分类
全媒体不断发展，出现了全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，信息无处不在、无所不及、无人不用，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化，新闻舆论工作面临新的挑战。[1]信息社会和风险社会时代背景下，公众对于突发事件的新闻发布和媒体的报道要求越来越高，在信息公开的速度、广度、深度等方面的需求日益迫切，官媒关系、官民关系、公众与媒体的关系都面临着前所未有的信任危機。
《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的定义是：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”[2]2020年1月以来，一场由一种新型冠状病毒引发的新冠肺炎疫情席卷全球，2020年1月31日，世界卫生组织宣布将新冠肺炎疫情列为国际关注的公共卫生紧急事件。相关舆情热度伴随疫情演变而升级发酵，新旧议题在舆论场上交错出现，各类信息鱼龙混杂，这起突发公共事件舆情演变过程中最突出的特征就是大量谣言滋生，挤压公共空间，加剧公众心理恐慌，撕裂社会信任。本文以新冠肺炎疫情为个案，分析该事件中谣言的主要类型及生成动因，在此基础上重点探讨政府如何构建科学的谣言治理机制，提高突发事件中谣言的治理水平。
一、突发事件的谣言及其特点
法国学者卡普费雷认为：我们称之为谣言的，是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的信息。谣言是利用各种渠道传播的对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释。[3]
突发事件中的谣言具有更明显的传播特点，也会带来更大的危害。一是覆盖范围广泛。“双黄连可以抑制新冠病毒”“各地飞机喷洒消毒药水”……新冠肺炎疫情暴发后，各个领域均出现了大量谣言，以醒目的标题、夸张的描述、剪辑的画面在网络空间流传。二是病毒式传播扩散。新冠肺炎疫情在春运高峰暴发，迅速成为社会公众关注的焦点，不明真相的网民在传播者和受传者之间转换身份，将谣言多次传播、多向传播，使谣言呈现裂变式增长、病毒式传播、暴发式扩散的特点。三是生命周期长久。“在人中涂风油精可以预防感染”等旧谣言因未能得到妥善处理和及时澄清，具有自我更新、自我复制、自我传播的病毒式生命力，在不同时间、不同地点反复出现。[4]
二、突发事件谣言的主要类型及其危害
（一）信息不公开不透明，产生无中生有型谣言
政府对于信息公开的不透明和对舆情的不当回应是此类谣言生成的直接原因。当信息不透明、不对称的时候，谣言就会成为人们心理防卫的一种武器，成为“替代性新闻”。加之权威信息在传播过程中也会遭到误解或歪曲，源头和过程的两难都加剧了谣言的肆虐。新冠肺炎疫情是风险社会中出现的一只“黑天鹅”，理应坚持公开透明，向社会通报疫情态势和防控工作进展。然而相关政府部门未能主动、及时、客观地进行新闻发布、信息公开、数据开放，新闻媒体社会环境监测和舆论监督的功能得不到实现，就无法满足公众的信息需求，这就为“各地飞机喷洒消毒药水”“私人邮寄口罩被海关征用”“武汉红十字会售卖山东寿光捐赠的蔬菜”等无中生有型谣言的滋生提供了可乘之机，为后续的舆论引导工作带来了负面影响。此后很长一段时间，还有不少公众对官方公布的确诊病例数量、医疗物资供应是否充足、武汉红十字会物资分配是否合理等关键问题存疑。
（二）恐慌情绪蔓延，滋生夸大其词型谣言
此类谣言往往基于基本事实，但对事实进行了夸大，危言耸听，具有较大的迷惑性，对信息素养低下和心态较差的公众影响深刻，使其轻易掉进陷阱。突发事件爆发后，公众对事件本身的要素极为关注，政府应对是否及时、是否处置到位，都会使得情绪堆积的公众产生群体回避行为。“羊群效应”（也叫“从众心理”）是指个人在群体的影响下，其思想观念或行为习惯保持与多数人相一致的从众现象。“每个人都希望与在场的多数人保持一致，如果背离群体、发出与群体不一致的言论，他就使自己处于一种孤立状态”。[5]马斯洛需求层次理论指出，生命安全是人类需求中最基础的需求。突发事件发生后，恐慌成为社会普遍心态，判断力降低符合恐惧镜像。情绪是我们正常的生存防护，是我们的心理防御机制，过度焦虑、抑郁会“剥夺”注意力。
（三）造谣者借势营销，导致移花接木型谣言
一些别有用心的造谣者以食品药品安全事件为背景，翻炒旧闻，将过去发生的事情掐头去尾、改头换面，改变日期或将日期模糊、删除，拼凑图片，剪辑视频，误导公众。有调查表明，大量自媒体运营者造谣传谣已经呈现出公司化、产业化趋势，“以谣生利”模式渐趋成熟，已沦为谣言集散地。自媒体野蛮生长过程中，为博取眼球，增加名利，采用移花接木等手段编造谣言，进行商业营销，只会消费公众情绪，而对公共利益和社会稳定毫无价值可言。
（四）刻板印象过滤沉淀，激活“集体记忆”型谣言
突发事件中的“污名化”本质上可以从形象的污损、知情权得不到满足、反映社会的普遍担忧三个层面来理解，焦虑、恐惧、极度失望的情绪随之在社会中弥散，而紧张情绪的极端化就会让理智判断失去稳定的基础，人们会以寻找合适的“替罪羊”的方式来缓解恐惧的情绪。被赋予污名的对象当然就是最适合的“替罪羊”，于是乎群情激奋、舆情激烈。[6]当全国团结一心对抗疫情时，却出现各种讽刺挖苦湖北人的图文、拒绝湖北人入住酒店、围堵鄂A牌照私家车等社会排斥、群体规避、污名化、地域歧视等次生舆情，碎片化信息与刻板印象相结合加固了谣言的传播，同时也演化出新的谣言。
（五）权威机构发声不慎，导致断章取义型谣言
2020年1月31日晚，新华视点报道上海药物所和武汉病毒所联合研究初步发现，中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒，部分主流媒体随即转发。消息一出，全网药房的双黄连口服液几乎脱销，新浪微博热搜相关话题立马引“爆”，更夸张的是有网友称双黄连口服液的“兽用版”以及名字与其相似的双黄莲蓉月饼都被一扫而空……丁香园、腾讯医典也纷纷在深夜辟谣，称上述结论缺乏临床研究数据，且双黄连过去有大量不良反应证据。一些媒体发布微博呼吁“请勿抢购、自行服用双黄连口服液”，然而处于非理性狂欢中的众多网友已不愿相信。这也在一定程度上印证了霍夫兰的“休眠效应”：相较于信源的可信度，信息内容本身的说服力最终起决定作用。公众对权威信源和主流媒体的信任，以及对突发事件的本能恐慌都会点燃群体情绪，加入抢购大潮。主流媒体在“双黄连”一夜脱销断货的风波中扮演了不光彩的角色，对于不能准确区分“抑制”“预防”等医疗类词汇的普通公众来说，发布此类专业信息则显得草率和仓促，权威媒体和专家的公信力遭到重创。这也警示着权威媒体：突发事件应对时期发表言论一定要谨慎、准确，弄清楚信息的目标受众及预计覆盖的人群。
三、政府对突发事件谣言的治理策略
突发事件爆发后，往往具有“破窗效应”，而谣言的传播会增加原生事件舆论博弈的复杂性、敏感性和不可控制性。对谣言的治理需要分流、分级、分类，实现精准治理，事实、价值、情感是铲除谣言过程中必不可少的要素，要从建立谣言的预警和评估机制、助推权威信息公开等多方入手。
（一）正确认识谣言，建立谣言的预警和评估机制
“虚假信息产生的危害往往大于疾病传播本身的危害。”中国疾病预防控制中心流行病学首席专家曾光，曾对“虚假信息”的内涵作出界定：“虚”就是不科学、伪科学;“假”就是与事实相悖，颠倒是非。他认为虚假信息可以分为三种：第一种是谣言，第二种是认知问题，第三种是随着科学进步被证伪的信息。[7]在谣言的定义上，谣言的成立应该包含三个条件：内容的根本性失实失真、主观上恶意传播、客观上影响恶劣。因此，政府部门要澄清对谣言的错误认识，避免对其“一刀切”。
“要经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。对广大网民，要多一些包容和耐心，对建设性意见要及时吸纳，对困难要及时帮助，对不了解情况的要及时宣介，对模糊认识要及时廓清，对怨气怨言要及时化解，对错误看法要及时引导和纠正。对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”[8]在突发事件谣言的防范与治理上，切忌以简单粗暴的方式处理网络舆论，要重视各类声音，分析研判舆情背后的社会问题，在第一时间成为公共事件的第一定义者。
突发事件爆发后，首先，要建立预警机制。这就包含对社会上有关突发事件的谣言的收集和过滤。政府部门要成立专门机构，广泛搜集各类信息，利用大数据技术和特定的人工智能算法，结合防谣专家系统、科学大数据，进行全文分析、实时推理、比对与自动识别，建立谣言分级预警，通过技术防范和辅助人工决策的形式将谣言扼杀在摇篮中。[9]其次，要建立快速反应的评估机制。分析研判也是有效治理谣言的重要环节。部分谣言并非全部失真，此类谣言具有部分真实性，应当作为重要社会舆情加以关注和评估。这就要求对重要谣言傳播进行评估，剔除夸大其词的虚假成分，抓住社会舆论的敏感成分，分轻重缓急呈报给主要领导和上级有关部门，广泛动员全社会的力量关注、研究和解决。
（二）促进信息公开，建立高效的舆论引导机制
政府部门促进与保障信息的自由流通是瓦解谣言的最好方式，谣言的治理重点取决于政府专业、高效的信息公开机制的落实与完善。消除谣言及其影响的关键在于真实而充分的信息提供和信息公开，这就需要从社会治理体系供给侧结构性改革的角度解决信息供应问题。[10]2020年是中国新闻发布制度化建设的第16年，信息社会的公众对政府信息公开的需求大大增加，法治环境也发生了很大变化。《政府信息公开条例》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等都对信息公开作出了相关规定。然而，从以往突发事件的处置来看，当前的信息公开机制还存在信息公布主体过于单一且级别较高、上报程序冗长复杂导致信息披露迟滞等短板。因此，必须健全完善突发事件的信息公开机制，特别是重大疫情的信息机制、决策机制、审查与发布机制、传播机制、通报与共享机制、追责机制，必须将其建立在科学防控的基础上，要敏锐抓住疫情防控的窗口期，主动、及时、快速、准确地公开疫情信息，进行广泛的社会动员，聚焦民众关切话题，捍卫或者重建社会信任机制。
谣言是疫情信息传播中的大敌，而破除谣言最好的办法就是权威，以权威解答回应公众关切，有利于平复社会恐慌情绪。面对谣言，政府需要通过信息公开，引导媒体对相关话题理性表达、谨慎传播，凝聚共识，为突发公共事件处置制造良好舆论氛围。例如，在湖南省委宣传部的指导下，湖南省20多家省内主流媒体结成“辟谣侠盟”，及时编发辟谣信息，有力粉碎了各类干扰疫情防控的谣言。[11]在健康传播的闭环上，无论是信息发布、加工，还是解释环节，都需要专业的信息纠偏者及把关者——专家。如疫情暴发后钟南山、李兰娟以及多家权威医院一线医生的答疑和建议，在帮助普通公众自我防护及保持情绪稳定等方面发挥了不可替代的作用。因此，政府部门除了通过召开新闻发布会、在官方网站发布通告等进行信息公开外，还可以利用各学科领域的专家、学者等权威信源和辟谣智囊团，充分发挥其普及科学知识的主力军作用，澄清基本的科学常识错误，帮助普通公众击破谣言。
（三）分级处理谣言，完善依法从严的谣言惩治机制
国家治理体系与治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的重大历史性命题，是党对当前中国社会发展矛盾与冲突的积极主动回应。[12]“只要信息基本属实，发布者、传播者主观上并无恶意，行为客观上并未造成严重的危害，我们对这样的‘虚假信息理应保持宽容态度”。[13]谣言有别于“误传”，也必须“可证伪”。面对突发事件中的监督信息、现场信息和求助信息，必须谨慎查证信源和信息传播渠道，对各类信息分流、分级、分类，严格认定真实信息、不实信息、虚假信息。分级管理的概念来源于对传统媒体的管理，即中央、省、地、县四级办广播、电视，笔者认为对谣言的治理应当根据谣言的主观恶意程度和客观危害程度进行分级处理。
一是宽容无害谣言。对于公众由于对某一专业领域不了解而造成的一般性理解，以及传播过程中因理解偏差和误读导致的、但并不会损害社会秩序的失实信息，如“盐水漱口可以防止病毒”之类的谣言，不宜采取硬性的制裁手段，可以由政府部门或相关专业机构及时核查并进行权威回应。
二是对低危害谣言加强引导。部分低危害信息短期内不会对社会稳定构成根本性损害，一旦放任其传播则会存在较大风险，因此，对此类低危害信息的治理，需要谨慎辨别，采取软硬结合、以教育训诫为主的软性处理手段，严格控制处罚手段烈度。
三是依法严厉打击高危害谣言。“非典是美国专门针对中国的生物战，是种族灭绝计划”，对此类蓄意修改、凭空捏造、主观恶意传播，且严重影响社会稳定的高危害信息或谣言，必须采取硬性的惩戒手段。《突发事件应对法》《治安管理处罚法》《刑法》《互联网信息服务管理办法》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，均对谣言以及编造、谎报险情、疫情、灾情、警情等散布谣言或故意扰乱公共秩序的行为需要承担的法律责任作出了相关处罚规定。政府部门必须做到有法必依、执法必严、违法必究，对突发事件中有主观恶意的造谣者、传谣者进行严厉打击。在谣言传播的早期阶段及早安排部署，明辨是非，以正视听，防止谣言扩散达到临界规模。[14]
（四）提高全民的谣言“免疫力”，建立协同联动的宣传教育机制
“不信谣不传谣”包括一个隐含前提，即一个人在能够分辨谣言的情况下，还选择相信和传播。然而，大部分公众往往不能清晰分辨谣言的真实程度，也难以揣测出传播者主观上是否恶意传播。近几年在扭曲的舆论生态下，反转新闻、假新闻已成为后真相时代的标配，太多的谣言和虚假信息消耗了公众的情感。每当有舆情事件爆出，总能看到网友“坐等反转”的言论，这一方面的确从侧面映射出公众在经历过多次反转新闻的教训之后被迫提高的媒介素养，另一方面也揭示了部分理性公众对当下扭曲变形网络生态的无奈与失望。
“后真相”是指这样一种情形：在瞬息万变的信息与舆论环境中，吸引或影响公众的不再是“客观事实”，而更多的是依靠“个人的情感和信念”。这使得公众不再关心或难以找到“真相”，只能根据个人偏好有选择性地接受“真相”，且这个“真相”或很快又被新的“真相”所替代。在如此往复的“新闻反转”或“舆情反转”中，一个个“真相”也就变成了虚虚实实的“后真相”。[15]道听途说、断章取义、添油加醋，在传播过程中加进情绪化的解读，传播谣言来发泄情绪、表达诉求，都是面对突发事件时缺乏媒介素养的普通公众的常態。把武汉形容成炼狱、网传武汉大量等待焚烧尸体等谣言，正是吻合了公众的恐慌心理、情感期待和对新闻的需求。谣言产生于蒙蔽，也产生于愚昧，谣言可以止于智者。因此，政府部门要建立全方位的宣传矩阵，加大科普教育力度，利用新媒体手段持续宣传科学常识，尤其要加强对老年人等谣言易感人群的教育引导，提高公众的科学文化和道德水平，增强其对谣言的“免疫力”。同时，要重视对公众的法治教育，规范网络行为，开辟谣言举报平台和辟谣渠道，引导公众认识到自身在突发事件应对处置中的责任和义务，全民参与助力谣言的防范与治理。
（五）重视心理建设，建立情绪安抚和疏导机制
现代传播心理学揭示：谣言根源于人性的缺陷，在一个变化无常的环境中，传播谣言可以减少人们由不确定因素引起的焦虑感和紧张感。当人们心中压抑太久而又无法找到正式渠道宣泄时，谣言则成了最好的宣泄方式。因为谣言是宣泄和释放压抑的安全渠道，它是“在享受一种禁止的快乐，释放一种被压抑的冲动”。[16]“万物治肺炎”等谣言曾甚嚣尘上，对于此类谣言，政府部门要及时公布权威的事件信息和辟谣信息，回应谣言背后的民生诉求，平复社会恐慌情绪。同时，要开展必要的心理疏导，做好心理建设和情感慰藉，帮助公众尽可能克服负面情绪，避免“谣言钻了情绪的空子”。
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（蔡文玲为南京师范大学新闻与传播学院硕士生;靖鸣为泰州学院新闻传播学系特聘教授，南京师范大学新闻与传播学院教授、博士生导师）
编校：张红玲
