信访听证的发展与完善

    余娟

    [摘 要] 本文明确了信访听证的概念，将之与一般听证、信访调解、行政复议和法院诉讼等进行比较。对信访听证具有可以保护公民的知情权与参与权、有助于信息的沟通及纠纷化解的作用作了说明，并就其适用范围、适用标准的认定作了阐述。通过明确信访听证既不同于立法性听证，也不同于执法性听证，而是介乎两者之间或者是融合两种听证的性质，和信访听证是对政府权力监督的重要方法的表述，进一步确定信访听证的效力和信访听证程序的意义，并特别针对地方信访听证的实践和完善提出建议。

    [关键词] 信访听证；作用 ；适用标准；效力和程序；发展与完善

    [中图分类号] A849 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）04-0068-04

    一、信访听证的历史与发展

    信访听证是指信访机关在处理信访事项过程中，主持的由信访当事人和案件所涉国家机关参加的对信访事项所涉及的问题进行陈述、申辩、辩论、讨论、调查的程序。

    信访听证的制度来源是2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款的规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

    信访听证与一般的听证既有联系又有区别。信访听证介乎行政立法听证和行政执法听证之间，甚至混合了两种听证的形式，目的是了解和调查信访事项的事实情况，也对有关法律问题进行辩论和讨论。需要注意的是，信访听证与一般的听证不存在替代关系，信访听证是为了解决信访所涉及的“重大、复杂、疑难”事项，既不是重大决策和立法听证，也不是行政执法听证，而是为了更好的解决信访事项而由信访机关做主持人，居中主持听证程序的过程。

    信访听证与信访调解也有差别，信访调解是对当事人信访的事项，由信访机关与信访被反映人和信访当事人双方沟通协调，促成调解，信访调解可能是单方接触，也可能是将信访当事人和被反映人一同解决问题。信访调解适用于事实清楚的信访事项，在可以双方作出协调和让步的事项上达成调解协议，信访机关在其中充当中间人的角色，促成和解。

    信访听证与行政复议听证和法院诉讼不同。行政复议听证和行政诉讼审理是法定的救济途径，听证和法庭审理的目的是为作出行政复议决定和行政诉讼判决，不应当举行信访听证。民事案件和刑事案件的审理也是一样的，能够通过法院审判程序包括再审监督程序解决的，应当通过司法程序解决，而不宜通过信访听证解决。

    二、信访听证的作用

    信访听证吸收了近十年来听证制度的运行经验，并根据信访制度的设计目的作了调整，信访听证在信访制度中应当发挥重要作用。具体来讲，信访的作用包括以下几点：

    第一，信访听证保护公民的知情权和参与权。信访听证以公开形式，对信访事项予以质询、辩论，有助于落实公民的知情权，通过信访听证帮助公民了解信访事项的情况和信息，也是公民参与信访所涉及的重大决策、重大行政决定的途径之一，保障了公民的參与权。

    第二，信访听证有助于信息和情况沟通。信访制度的重要功能是搜集信息，搜集公民、法人或者其他组织反映的情况，提出的建议、意见。信访制度可以将各种情况通过信访机关予以汇总、集中，提供给相关机关和部门。

    第三，信访听证有助于促成沟通，化解纠纷。信访往往都是有争议事项，信访听证对重大事项提供面对面正式的质询、辩论程序，对舒缓双方对抗情绪、沟通信息、澄清误解起到重要作用，有助于最终纠纷的化解。

    三、信访听证的范围

    信访听证的适用范围是指对哪些信访事项应当适用听证。信访听证的适用范围，不仅关系到信访制度的效果，也关系到信访与其他相关制度的衔接和区别。

    第一，听证在信访中的适用应当是针对“重大、复杂、疑难的信访事项”。由于正式听证都需要耗费人力物力，对有限的信访资源会有重大影响，因此，信访听证事项只能是重大、复杂和疑难的事项。这在《信访条例》中有明确规定，也符合听证制度的普遍原则和规律。

    第二，对重大、复杂和疑难的信访事项由信访机关作出认定。即便是重大、复杂和疑难的信访事项，如果可以通过单方会谈、实地调查、座谈会等方式查清事实的，也不必举行听证。是否适用听证程序，是由信访机关根据事项的具体情况而做出决定。所以，《信访条例》对信访听证的适用用的是“可以”，而不是“应当”。

    第三，信访听证的适用范围的具体判断标准。重大、复杂和疑难，都属于不确定概念，其认定权由信访机关行使。有意见认为，“重大”通常指该信访事项涉及人员多，容易引发群体性事件等不良后果；“复杂”通常指多种因素相互联系、纵横交织、错综复杂，或者涉及多个行政部门难以沟通处理等；“疑难”通常是指对事实认定有不同看法，对所依据政策和法律法规的理解不同，证据不足或者相互矛盾等情形[1]。

    第四，如何确定信访听证的适用范围，可以有更为具体的判断标准，即事实标准和责任标准。事实标准是指信访事项事实不清、真相不明，必须通过当面质证、辩论的方式，或者听证方式比其他方式对查清事实更为有利，更有利于信访事项的解决。关于责任标准，也来源于《信访条例》的规定，信访听证的重要目的就是分清责任，在事实清楚的情况下，对责任认定存在分歧，特别是涉及到两个以上责任主体时，通过听证有利于听取陈述和申辩，有助于信访机关厘清责任的，可以采用听证方式。

    四、信访听证的效力

    信访听证的效力是指信访记录对信访处理决定是否具有拘束力。这个问题和信访听证的定位有直接关系。在立法性听证中，听证是民主参与的形式，作用是收集民意、意见沟通，听证记录是立法和重大决策的参考，但不应当具有拘束力，立法和重大决策还要在专家论证和政府决定的基础上通过法定程序通过。而在执法性听证中，听证是当事人陈述和申辩权利保护的重要机制，行政机关必须听取当事人的陈述和申辩，通过听证查清事实，在事实清楚的基础上适用法律，作出行政决定，应当听证而没有听证的行政决定将因为程序违法而被撤销，听证记录对行政决定的作出具有拘束力。正如前所述信访听证既不同于立法性听证，也不同于执法性听证，是介乎两者之间或者是融合两种听证的性质。2006年《北京市信访条例（修订草案）》在北京市人大常委会审议时，市人大常委会法制办公室副主任张引也曾解释，听证会本身并不决定什么事情，但最大好处是公开透明。把有关当事人和听证机关组织在一起，当面阐明观点，有利于查明事实。[2]信访听证主要是在查清事实和责任认定方面发挥作用，但是对信访处理决定的作出不具有拘束力，而只是信访机关的参考，信访机关还应当综合更多的信息和材料，听取更多意见，进行更多调查，对此类重大、复杂和疑难的信访事项作出决定。

    五、信访听证程序

    “程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”[3]，信访是对政府权力监督的重要方法，其自身程序建设应当予以高度重视，具体到信访听证程序，启动、步骤、方法和顺序都应当遵循一定的规律。

    第一，信访听证的启动。信访听证首先要符合《信访条例》规定的适用范围，必须是重大、复杂和疑难的信访事项，信访机关应当对是否应当听证进行论证，通过适当的内部程序，由信访机关负责人作出听证决定，在信访事项涉及到多个主体时，应当征询多方意见，以决定是否听证。

    第二，信访听证的通知。信访听证应当至少一周通知信访当事人和被反映人及相关人员和机构，通知的内容包括时间、地点和内容。信访听证的举行地点一般在信访机关，也可以在专门的地点，如果信访人同意，也可以在被反映人的机构举行。

    第三，信访听证的参加人。信访听证应当至少有信访当事人和被反映人参加，与信访事项有关的公民、法人或者其他组织也可以申请参加或者被信访机关通知参加信访听证。需要注意的是，被反映人如果拒绝参加信访听证，信访机关应当向有关机关通报情况。除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，还可由媒体记者和公众参加，允许旁听和新聞报道。

    第四，信访听证的过程。一般而言，信访听证包括核对信访参加人的信息，由信访机关对信访参加人宣布听证权利义务及纪律。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

    六、地方信访听证实践

    正如地方信访工作同志的调查发现，在推行信访听证方面，面临“三个误区”：一是思想误区，认为“没必要”甚至看成是“多此一举”。二是工作误区，“嫌麻烦”觉得信访听证工作量大，耗时耗力。三是效果误区，“怕砸锅”，担心信访人和信访事项承办人（有时为被反映人）各执一词，在会上闹得不可开交，出现收不拢场、下不了台的情况，既影响行政机关的权威，也不利于信访问题的解决。所以，虽然2005年之后各地都通过了各自的信访条例实施办法，但是信访听证的实施效果并不好。

    七、信访听证的完善

    第一，完善行政程序，保障公民的参与权，加强信息沟通，解决信访事项，提高工作效率，保证信访人的合法诉求得到及时高效的实现。

    第二，总结借鉴好的经验，按照《信访条例》对信访听证形式和听证要素的要求，结合自身情况，积极推进信访工作具体制度建设。

    第三，提高信访听证的透明度和参与度，保证信访听证的公开公正，规范参加信访听证会的人员构成，实现信访听证的民主性、规范性和科学性。

    第四，根据信访工作面临的实际问题，把听证当成可以选择的方法和程序，强化信访听证制度的法律地位，进一步完善选择和确定信访事项作为信访听证对象的标准，从而符合信访工作实践的要求。

    第五，通过信访听证，为了保证相关信访事项得到公开、公平、公正地处理，并得到信访人和处理该信访事项的行政机关的认可，应在听证结束时及时为信访人提供听证结论，从而体现《信访条例》的立法本意。

    第六，提高听证员的基本素质，充分学习和理解相关政策法规，在保障各方利益的前提下，保证听证结论符合政策、法律法规的规定，并最终实现行政决定顺利得到信访人的理解和配合[4]。

    [参考文献]

    [1] 黄新宇. 落实《信访条例》完善信访听证——信访听证制度解析[J].中国行政管理，2006，（6）.

    [2] 唐述权.重大疑难信访可开听证[EB/OL].人民网http：//politics.people.com.cn/GB/14562/4405297.html，2006-05-26.

    [3] 威廉·韦德.行政法[M]，徐炳，译.北京：中国大百科全书出版社，1997.

    [4] 黄新宇.落实《信访条例》完善信访听证[EB/OL].人民网http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49153/4439451.html，2006-06-06.

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