青海新型城镇化建设的现实分析
孙爱存
摘要：本文通过对青海城镇化发展存在的主要问题及制约因素进行分析的基础上，提出了新时期青海省实现城镇化建设的机遇，对于青海经济的可持续发展、生态环境改善、突破青海城乡“二元结构”，缩小城乡差距等诸多方面，都具有非常重要的理论与实践意义。
关键词：新型城镇化；制约因素；机遇
改革开放30多年以来，尤其是随着西部大开发步伐的深入，青海经济得到了前所未有的发展，人民生活水平得到了极大提高。但青海城镇化基础薄弱，发展水平低、发展不平衡、经济结构矛盾突出、城镇规模结构不合理、城镇集聚功能不强。与东部地区相比差距较大，各方面发展相对滞后。
一、青海新型城镇化发展中存在的主要问题
（一）城镇化发展水平低
近年来，青海省加快产业集聚园区与城镇集中连片改造建设力度，以工带农、以工促农，实施城乡一体化，构建大城镇格局，农村人口居住地点向城镇迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业转移，劳动力与人口向城镇聚集的进程加快。截至2014年，青海省市、镇人口为290.40万人，占总人口的49.78%；乡村人口为293.02万人，占总人口的50.22%，城镇化率为49.78%，高于上年1.27个百分点，低于全国平均水平（54.77%）4.99个百分点，远低于东部地区的8个地区（上海88.02%、北京86.30%、天津78.28%、广东67.76%、辽宁66.45%、浙江62.96%、江苏62.85%、福建60.76%），位于全国的第20位。
（二）城镇化发展不平衡
从2014年青海人口发展情况看，青海城镇化发展极不平衡。其中，海西州的城镇化率最高，达到了91.95%，西宁市次之，高达72.32%，这两个地区城镇化率均高于全国的平均水平（54.77%），玉树州城镇化率最低，仅为16.87%，与海西州相差75.08个百分点，与西宁市相差55.45个百分点，与全国相差37.90个百分点。
（三）城镇化发展过程中经济结构矛盾突出
城镇化发展过程中经济结构主要从三次产业产值结构与三产业就业结构来分析。与全国相比青海第一产业产值比重和第二产业产值比重均高于全国平均，第三产业产值比重低于全国平均。从三次产业构成看，第一产业产值比重高于全国平均水平0.2百分点，第二产业产值比重高于全国平均水平10.9个百分点，第三产业产值比重低于全国平均水平11.1个百分点。与全国相比，青海省产业层次明显偏低。
从就业结构看，与全国相比青海第一产业就业比重高于全国平均水平7.1个百分点，第二产业就业比重低于全国平均水平7.0个百分点，第三产业就业比重几乎全国平均水平持平。综合来看，三次产业就业人数与三次产业产值不相匹配。从今后一段较长时期来看，青海着力提高三次产业劳动力结构水平，在促进产业结构升级的过程中同时提高城镇化水平的提升。
（四）城镇规模结构不合理
从青海省的城镇数量来看，2014年末青海72.23平方公里的土地上仅有城市4个，土地面积占全国的7.5%，人口占全国的0.43%，城市个数占全国的0.61%。
按国发〔2014〕51号《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》上的标准，青海省大城市及其级别以上的城市没有，中等城市只有西宁市1个，小城市有格尔木和德令哈2个城市。
从规模上来看，在现有城市中人口规模很小，2014年西宁市区人口125.04万人，海东市区总人口数12.8822万人，格尔木市总人口数13.5899万人，德令哈市总人口数为7.6636万人，玉树州玉树市总人口数11.087万人。
（五）城镇集聚功能不强
从城镇规模结构来看，青海城镇的集聚功能不强。一是青海城市的平均人口规模偏小。2014年，青海平均每个城市非农业人口规模为23.8544万人。二是青海城市中人口规模在50万以上的城市只有西宁市1个。三是城市数量严重不足，全省城镇个数由2013年及以前的3个增加到5个，新增城市为海东市和玉树州的玉树市，但从城市密度来看依然很小，仅为0.069个/万平方公里。
从空间布局来看，西宁市与海东市位于青海东部，两市距离为35公里，其余3城市分布比较分散，位于东部发达地区的只有西宁市，格尔木和德令哈两市属于海西州，其中，德令哈市距西宁市473公里，格尔木市距西宁市764公里，玉树市属于玉树州，距离西宁市820公里。而具有较强集聚和辐射能力的经济核心区一般都不会超过 100—200 公里的区域范围，甚至还要小一些。青海的城市分布对城乡一体化的发展造成了很大影响，无法形成具有较强集聚和辐射能力的经济核心区，很难发挥中心城市增长极作用。
二、青海省城镇化受多方面因素制约
青海地处青藏高原东北部，城镇化发展受各种条件限制。
（一）生态环境脆弱
青海生态环境脆弱制约了本地城镇化的发展。一是受自然地理气候环境的影响。二是人类活动的影响。具体表现为：
1.水土流失和土地荒漠化。青海省受风、水、冻融侵蚀的土地面积33.4万平方千米，占全省总面积的46.4%，其中中度以上侵蚀面积有11.8万平方公里，占全省受侵蚀面积的35.3%。流域是全省受侵蚀最严重的地区，水土流失面积17.5%。省内黄河干流平均含沙量1.8kg/立方米，每年输入黄河的泥沙量8814万吨，年侵蚀模数650.6t/平方千米。致使下游河道淤积越来越严重，河床越来越高。内陆河流域和其他地区水土流失面积15.2万平方千米，占全省水土流失面积的42.5%。目前，全省水土流失面积仍以每年0.21万平方千米的速度扩大。全省轻度侵蚀面积约占50%，中度侵蚀面积约占29.9%，强烈侵蚀面积约占20.1%。近年来，东部和黄河源区水土流失面积、侵蚀程度、危害程度均呈加剧趋势，水土流失面积和侵蚀面积远高于全国水平。
全省沙漠化面积12.5万平方千米，潜在沙漠化面积0.98万平方千米，合计占积的18.7%，主要分布在柴达木盆地、共和盆地、环青海湖地区和黄河源头区。沙漠化面积以每年1330平方千米的速度在扩大。
全省中度以上退化草地面积733万平方千米，占全省草地面积的20.3%；严重化草地面积440 万平方千米，占全省草地面积的12.2%；沙化草地面积193万平方，占全省草地面积的5.3%。
2.水生态环境恶化。青藏高原的湖泊有30%以上干化成盐湖或干盐湖，黄河源区有不少湖泊已经干涸。同时，地下水超采现象也十分严重，加速了土地荒漠化和气候干旱化趋势，形成恶性循环。
3.植被破坏严重。青海省植被破坏是自然因素和人为因素共同作用的结果。其中，人类活动是造成植被破坏的最主要因素，表现为：一是过度的开垦；二是大规模的虫草采挖；三是超载放牧，四是采挖沙金。
玉树地区大规模的虫草采挖始于上世纪90年代中期，自2000年来，几乎每年5月至6月到玉树州采挖虫草的人数都超过了20万人，并且不断增加。这种无节制的挖掘，使得草原受到了相当程度的破坏。冬虫夏草的采挖季节正是高原草甸的恢复成长期，其采挖对草甸的恢复有很大的影响，若不采取有效的随挖随填措施，每采集一根虫草，至少会破坏30平方厘米的草皮，裸露的泥土极易引起水土流失、草场退化甚至沙化。
与此同时，采挖人员对高原的虫草主要产地三江源地区的环境也在造成严重的污染，采挖者通常在草甸搭帐篷住宿，砍伐灌木生火做饭，必然对脆弱的高原环境造成破坏，加之采挖时的践踏、车辆碾压以及扎帐篷、取水、生火、做饭等活动造成的植被破坏，专家估计一名虫草采挖者一年要破坏数千平方米的草地。
位于贵南县以北，龙羊峡水库以南的沙漠，东西长约35公里，南北宽约15公里，面积足足有500平方公里，沙漠的周遭，都是农田和草地。这片沙漠的形成，也就是最近十几年的事，而且面积还在不断扩大。在沙漠形成之前，这里是成片的农田和草场，随着气候变暖、人类活动增强，过度的开垦等原因累加，这片脆弱的土地再也无法满足植物的生长需求，变成了寸草不生黄沙滚滚的沙漠。
草原的粗放经营、超载放牧和采挖沙金等人为破坏，导致草地面积锐减，植被越来越少，自20世纪50年代至90年代，草地退化面积达30%左右。
青藏高原生态环境退化和恶化是自然因素和人为因素共同作用结果。其中罪魁祸首是人，贫穷的人口是造成生态恶化的主要因素。直线上升的贫穷人口为了生存需求，贪婪地毫无节制地向大自然不断加大索取、掠夺和破坏，造成了生态资源的消耗。
4.城市环境污染。在中国衡量一个城市的环境污染状况，其中以空气质量达到或好于二级的天数，即空气质量优良的天数作为最主要的评比指标。根据《中国统计年鉴2015》上的数据，2014年在113个所公布的重点城市空气质量优良天数的平均值为每个城市为232天，青海省除玉树州的玉树市以外，其他4个城市都超过了这个平均值，但和空气质量最好的全国重点城市曲靖市比，空气质量优良天数西宁市少了88天，海东市少了98天，格尔木市少了75天，德令哈市少了51天，空气质量优良率西宁市少了24.1%，海东市少了26.8%，格尔木市少了20.5%，德令哈市少了14.0%。尤其是冬季青海省的4个城市室外几乎见不到绿色，加之近年来，人民生活水平的极大提高，拥有私家车的家庭越来越多，城市除道路显得越来越拥挤，塞车现象频繁出现外，干燥少雨雪的天气使得没有达到空气质量优良标准那些天数，大气污染非常严重，根据天气预报报道的空气指数有时甚至达到重度污染。
（二）水资源分布不均
受降水和自然地理条件的制约，青海境内河流、湖泊在地区分布上很不均匀，东南部多雨，东北部水系发达，河网密集；西北部属于内陆盆地，干旱少雨，河流稀疏，其中，柴达木盆地属于严重干旱地区；湖泊以可可西里盆地最为密集，但大数处于退化或盐化变化过程。
（三）经济实力弱
从经济实力来看，2014年青海省地区生产总值为2303.3亿元，仅占全国的0.36%，在全国的31个省、自治区、直辖市中排名第30位，人均地区生产总值为36875元/人，占全国人均国内生产总值的85.12%，排名第20位。第二产业增加值为1234.3亿元，占全国的0.45%，排名第29位。第三产业增加值为853.1亿元，占全国的0.28%，排名第30位。人均公共财政预算收入4334.79元/人，占全国的77.94%，在全国排名第20位。城镇职工年人均工资工资30337元，占全国的83.36%，在全国排名第24位。
（四）人口素质低
从第六次人口普查的数据推算，青海省每百万人所拥有的大学人数为86159人，比全国减少了3141人，占全国的96.48%；每百万人所拥有的文盲人数为102328人，是全国的2.5倍。由此可以看出，青海人口素质低于全国平均水平。
（五）政策与制度障碍
青海城镇化发展除受人文、自然地理、历史条件等因素影响外，最主要的影响因素是政策和制度障碍。
改革开放以来，非均衡发展战略的实施使青海长期以来作为东部资源的提供地和产品的销售市场，城镇化进程自然缓慢。同时，为使更多的积累资金支撑国家工业化和城镇化的发展，国家通过严格的户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，将城镇人口与农村人口相分割，致使青海农村与工业开发、城镇建设互不关联，在工业和城镇发展时，农村经济和文化发展却始终处于极低水平。这种城乡分割二元经济结构在青海至今尚未得到根本的扭转和改变，也制约着整个社会的发展和城镇规模的扩大，城镇的带动效应也难以发挥。为了更好地加快城镇化进程速度，作为国家战略资源筹备库的青海，国家应该在城镇化政策方面上给予支持，青海本身在制定各项制度时可以借鉴一些发达国家和发达地区的一些做法，再结合本省的实际情况，完善一些旧的制度，制定出符合本省省情的有利于加速城镇化进程的制度。
三、新时期的发展机遇
（一）政府扶持与政策倾斜
李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出，“加大对中西部地区新型城镇化的支持”，为新型城镇化的空间合理布局指明了方向。2015年11月27日，国家发展改革委官方网站发布消息，经发展改革委等11个部门联合评审，同意将西宁市列入第二批新型城镇化综合试点入围城市之一。这意味着西宁市将享受国家新型城镇化相关政策。
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会及中央城镇化工作会议精神，顺应青海省新型城镇化发展需要，青海省政府出台了《2015-2016青海省最新旧房改造政策》，同时，在户籍管理方面，切实做到创新户籍管理制度，调整迁移政策，切实保障进城落户农牧业转移人口及其他常住人口合法权益等，并进一步细化完善户籍制度的相关配套政策。
（二）比较利益驱使
2010-2015年，青海省城镇化水平与全国的平均水平的差距有下降趋势，但总的来说，差距依然存在。人均工业增加值与全国的差距由2001年的1743.84元拉大到2015年的49350.80元。这表明青海省城镇化水平比全国落后，工业化进程缓慢，比较利益效益较低。
根据《青海统计年鉴（2015）》和《2015年青海省国民经济与社会发展统计公告》或整理而成的资料，以青海省2001-2015年城镇化率（Y）分别与人均GDP（X1）、人均工业增加值（X2）、城镇居民人均可支配收入（X3）、农村居民人均纯收入（X4）分别做相关分析发现城镇化率与所选择的4个指标高度相关。以城镇化率为因变量，分别以其他几个指标为解释变量，利用SPSS17.0软件建立线性回归模型。
在显著性水平α=0.01的情况下，4个解释量X1、X2、X3、和X4的回归参数的t统计量都通过检验。因此，拒绝解释变量对因变量没有显著影响的原假设，而接受备择假设。说明青海省人均GDP、人均工业增加值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入对镇化率有显著的影响作用。且所有的F统计量的Sig.（F-statistic）= 0.000，表明拒绝原假设，接受备择假设，即表明其回归方程显著。
通过分析发现，青海省人均GDP、人均工业增加值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入每增加100元，城镇化率分别增加0.56个百分点、0.11个百分点、0.12个百分点、0.37个百分点。同时，可以看出，在影响青海省城镇化率的4个因素中，人均GDP排第一位，农村居民人均纯收入排第二位，起作用较大，而人均工业增加值、城镇居民人均可支配收入相对影响较小。
（三）信息化
信息化在促进经济发展过程中具有不可替代的作用。青海省处于由工业社会向信息社会过渡的转型期，信息化较于中国经济发达地区相对落后。青海的信息社会指数从2011年的0.2698 提升到2015年的0.3762，表明青海省信息化建设在稳步推进、信息社会发展相对水平在不断提升，信息技术不断向各行各业渗透，信息技术对青海经济社会发展的影响不断扩大。
从全国排名看，青海省信息经济指数排名较为靠后，从2011年至2015年处于第17名至第26名之间，2013年达到上限第17名，之后有所回落，这一定程度上与近两年青海经济增速由10%以上高速增长回调到9%左右中高速有关，但从纵向比较总体上仍处于上升态势。从分项指数看，青海的经济发展指数年年有增，且呈现稳中向好的趋势，2015年达到了0.2386，正在向全国平均水平（0.2699）靠近，近5年在全国的排名位次基本保持在20至22之间，这反映了青海经济发展支撑信息化建设和信息技术应用的能力不断增强；人力资源指数同样呈现出平稳增长的态势，2015年达到了0.6258，超过了全国平均水平（0.5710），近5年在全国的排名位次保持在8以上，这与青海近年来对教育的高度重视密切相关，将在今后较长一个时期持续驱动信息经济社会发展；产业结构指数则徘徊不前，2015 年为0.2724，较2011年的0.2889小幅下降，低于全国平均水平（0.3677），在全国排名比较靠后。
（四）制度创新
在户籍制度创新方面，青海各地为适应以人为核心的新型城镇化发展需要，统筹推进工业化、信息化、城镇化和农牧业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，进一步放宽城镇户口迁移条件，创新户籍管理工作，统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农牧业人口有序向城镇转移，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进有能力在城镇稳定就业生活的农牧业转移人口和其他常住人口有序实现市民化。
在产业制度创新方面，国家有关部门大力支持青海发展六大产业集群，在青海构建全国重要循环经济示范区和特色优势产业基地，延长产业链等，如枸杞、奶制品等；在土地制度创新方面，实行土地及不动产的登记、确认，土地供给制度改革，创新耕地模式，规范农村土地的流转，实行土地招拍挂出让制度改革；在就业制度创新方面，各级政府将城镇新增就业？调查失业率纳入全省国民经济社会发展五年规划及年度计划？合理确定经济增长速度和发展模式，以稳增长促就业，以鼓励创业就业带动经济增长？建立健全经济社会发展政策促就业的评价机制，加强财税、金融、产业、贸易等政策与就业政策的配套对接，建立健全公共投资、重大项目和产业规划促就业的评估机制，同等条件下优先安排创造就业岗位多，岗位质量好的项目；在社会保障制度创新方面，继续完善社会保障体系，逐步完善和提高医疗、养老、住房公积金，加快实现城乡社会保障一体化。
基金项目：教育部“春晖计划”合作科研项目“青海新型城镇化模化模式研究”（S2015038）；2014年青海省社会科学规划重点项目“青海新型城镇化模式研究”（14005）。
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（作者单位：青海民族大学工商管理学院）
