农村土地承包经营权抵押贷款中存在问题与建议
王凯丽 杜金向
摘 要：为进一步深化农村金融改革，国务院在全国范围内开展农村土地承包经营权抵押贷款试点工作，在一定程度上解决了农民因抵押物不足而贷款难的问题。玉田县作为试点县，在推进试点工作中取得了初步成效，但也存在一些问题，需要各个部门一起解决。
关键词：土地经营权;抵押贷款;问题建议
文章编号：1004-7026（2020）12-0069-03? ? ? ? ?中国图书分类号：F832.43? ? ? ? 文献标志码：A
1? 研究背景
2015年8月10日，国务院以国发〔2015〕45号印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，并确定了232个县级行政区作为国家级“农村承包土地的经营权抵押贷款”试点。河北省玉田县、邱县、张北县、平乡县、威县、饶阳县成为了土地承包经营权抵押贷款的试点县。作为国家级试点县之一，玉田县隶属于河北省唐山市，地理位置优越，境内地貌类型多样，气候条件适宜，属东部季风性大陆气候。
截至2018年，玉田县占地面积1 170 km2，耕地7.2万hm2，总人口69.2万人（其中农业人口57.9万人），下辖20个乡镇750个行政村，玉田县作为河北省农业大县被选作试点县。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》。新法中的很多规定现在已经开始实施，其中最新颖的制度是“三权分置”制度，即集体土地所有权、农户的土地承包经营权和土地经营权三权分置[1]。
2? 玉田县农村土地经营权抵押贷款现状
玉田县为进一步深化农村金融改革，加强对“三农”的金融支持，完成好农村承包土地（耕地）的经营权抵押贷款（下称“土地抵押贷款”）试点工作，坚持市场运作与风险可控相结合，以市场化运作为导向，鼓励金融机构在财务可持续、风险可控的基础上，积极自主参与试点工作，实现社会效益与经济效益统一、可持续发展。玉田县建立“土地抵押贷款”实施步骤如下[2]。
（1）筹备启动阶段。2017年1—3月开展试点准备工作，制定出台涉及“土地抵押贷款”的各项机制、制度、办法。根据试点内容和职责分工，明确各相关单位试验期内的责任目标。
（2）组织实施阶段。2017年4—8月组织推进玉田县作为试点县的土地经营权抵押贷款工作，及时发现并解决先行试点工作中存在的问题，确保先行试点成功运行、收到实效。
（3）总结评估阶段。2017年9—12月对试点工作进行全面总结，形成书面材料，并做好上级评估、检查、验收等相关工作。
截至2018年12月，中國建设银行玉田支行成为“裕农快贷—地押云贷”产品在唐山市的唯一试点。玉田县总计流转农村承包土地面积2.2万hm2，土地流转率达到了33.8%，土地确权登记已经在667个村开展，完成入户调查144 330户;实现外业实测662个村，占应确权村数的92.1%;颁发证书119 640本，占应确权户数的80%;总共发放承包土地经营权反担保抵押贷款47笔，金额达7 115万元[3]。
3? 玉田县农村承包土地经营权抵押贷款存在的问题
3.1? 农村土地经营权抵押贷款手续复杂，农民积极性低
农村承包土地抵押贷款面对的是广大农民，他们普遍文化程度偏低，但土地抵押贷款需要农户提供大量材料。主要包括：借款申请书、配偶签订的同意借款意见、身份证明等;土地承包经营权流转合同和玉田县农村综合产权交易管理服务中心出具的鉴定书;价值评估报告，即县农委牵头组织专家对抵押的耕地出具的评估报告。从资料齐全到贷款发放大约需要1个月时间，对于急需用钱的农民来说时间太长。复杂的程序会降低农民的积极性，对于金融机构来说，投入大但收益低，办理的积极性也低。
3.2? 土地价值评估不准确
一方面，土地价值评估需要由中国人民银行玉田县支行协同玉田县农业农村局、农牧局等部门临时组织评估小组，土地价值评估小组的成员由各个部门的人员和乡村干部构成，这些人员都没有经过专业培训，对土地价值的评估缺乏专业性。另一方面，土地价值高低受很多因素的影响，例如土地优劣、交通是否便利、市场价格等。评估过程受评估人员的负责程度影响，土地价值评估结果受主观影响的可能性很大，土地评估缺乏相对客观和独立的评估方法。
3.3? 缺少政策宣传
国家在施行惠民惠农政策的时候，往往是经过省、市、县下发政策文件，最后才到乡镇，乡镇再安排各村干部落实。从玉田县的情况来看，大部分村的居民都不知道土地经营权抵押贷款政策。政策宣传不到位，农民的信息来源渠道比较少，导致申请抵押贷款的农户也比较少。
玉田县在政策宣传的过程中，存在工作人员不仔细、不负责的现象，没有让农民很好地理解政策、认识政策，农民不清楚自己是否符合申请贷款的条件。作为试点县，玉田县农村承包土地经营权抵押贷款政策的实施效果并不理想。
3.4? 供需平衡，新业务发展困难
通过调查发现，经过多年发展，玉田县内的小额贷款制度已经比较成熟，能够发放小额贷款的金融机构也比较多，且贷款的额度比较高，农户的贷款额度可达到5万～20万元。例如玉田县的鸦鸿桥镇有融丰小额贷款有限公司，主要向玉田县的农户、个体工商户、小企业发放小额贷款。除此之外，还有农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构，完全能够满足鸦鸿桥镇农民的贷款需求。
对于玉田县农户来说，目前的贷款机构无论是在数量上还是贷款额度上都能满足农户正常的生产和生活需求。相对于这种小额信用贷款来说，土地抵押贷款的程序更加烦琐，农户倾向于选择流程简单的贷款机构进行贷款。
4? 对策建议
4.1? 简化贷款流程和手续
玉田县土地抵押贷款流程可以由中国人民银行玉田县支行牵头，地方农业部门、唐山银保监分局辖内派出机构、辖内各发放贷款的金融机构共同制定，确保土地抵押贷款的顺利推进。政府部门应确保现有政策的落实，结合实际研究细化方案，切实为试点后的推广提供保障，简化手续，提高农民的积极性。
4.2? 建立专业评估机构，合理评估土地价值
土地价值评估需要专业的评估人员。为了确保评估的专业性，应该由政府主导建立专业的土地价值评估机构，以现场勘察的方式合理评估土地价值。评估人员进行实地考察，也能增加农户对其的信任感。在农村，大部分农户都以土地为生，评估机构应对土地进行合理评估。
通过专业评估公司与银行业金融机构的合作，根据各个地区土地种植的农作物，参考以往年度土地的均价，建立公平、合理的价值评估体系，为抵押贷款工作的开展打好基础。图1、图2、图3为玉田县2014—2018年耕地均价。
4.3? 培育大量适度规模农地经营主体，提高贷款需求
近年来我国工业化快速发展，推动农业产业规模进一步扩大，加上众多农村劳动力转移就业，因此各村的种植大户普遍租用农民的土地。这些种植大户掌握了先进的种植技术，将土地进行集中种植和管理。种植大户一般以口头协议的形式租用农户土地，一年支付一次租金。
从贷款需求角度来看，只有规模较大的经营主体才需要大量资金，才可能抵押土地的经营权去贷款，使信贷资金配置更加合理。为了促进农村土地抵押贷款，应该集中引导农户进行适度规模经营。完善农村社会保障体系，淡化农民以地为本的意识，使农民愿意长期出讓自己的土地经营权，以推动土地的集中化、规范化管理，集中引导进行土地经营权抵押贷款，使各生产要素（土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等）得到合理配置和有效运行，取得较大的经济效益。
4.4? 将农民监督权授予农村新型经济组织
为了保证玉田县土地抵押贷款的公平公正与信息公开，可以将监督权授予农村新型经济组织，确保监督权具有严谨性和法律效力。据农业部统计，在我国目前的各类农民专业合作经济组织中，运行比较规范的超过15万家。农村新型经济组织发挥农民经济组织的职能，服务“三农”。一旦农户因土地价值的确定及贷款额度发生纠纷，农村新型经济组织能发挥民间组织功能，参与政府间交流对话，推动农村土地经营权抵押贷款试点工作顺利进行。
4.5? 提高金融机构的积极性
作为试点县，玉田县农户在日常生产生活中用土地经营权去贷款的需求很小。在这种情况下，要想提高农户贷款的积极性，就要用供给带动需求。政府应鼓励各银行积极开展有关土地经营权抵押贷款方面的业务，满足不同层次农业经营主体的贷款需求。同时，各级政府要积极支持金融机构进行农村金融产品创新，并尽可能提供信贷资金安全保障，调动金融机构研发信贷新产品的积极性。
参考文献：
[1]郝志伟.河北省玉田县农村承包土地经营权抵押贷款中的问题与对策[J].河北金融，2019（7）：59-61.
[2]韩宝龙.农村土地承包经营权抵押贷款业务模式分析[J].地方经济，2017（34）：493.
[3]陈珊，李苗.三权分置模式下农村土地经营权抵押贷款的困境与对策[J].西部经济管理论坛，2017（3）：23-27.
[4]李晨曦.农村土地承包经营权抵押贷款的实践与思考——以黑龙江省克山县为例[J].中国农业资源与区划，2015（4）：73-77.
（编辑：周宏燕）
