高校自行招标监督机制研究
关键词 高校 自行招标 监督机制
作者简介：叶建华，中国政法大学，纪委办监察处，副研究员，研究方向：教育管理。
中图分类号：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.321
《中国共产党党内监督条例》第二十六条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责”。《中华人民共和国监察法》第十一条规定：“各级监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查和处置职责”。监督是各级纪检监察部门的一项重要的工作，也是一项长期性、经常性的工作。惩防兼治、重在预防，抓早抓小、防微杜渐。中央央纪委十八届三中全会提出“转职能、转方式、转作风”的“三转”工作要求，聚焦“监督、执纪、问责”的主业。“三转”并不是说监督工作不重要了或者不需要了，我们只是在监督的方式方法上转变以往的全程监督的工作方式。特别是在重点领域和关键环节上，我们的监督工作不但没有放松，而且更加强化了。抓住主要矛盾，有的放矢，在监督中发现问题早提醒早整改，避免小错误酿成大的错误。同时还要努力做到监督到位，做到不缺位、不越位。惩治腐败是纪检监察部门的一项长期性的重要工作，但惩治并不是我们最终的目的;通过预防教育和廉政监督，把腐败消灭在萌芽状态，形成一个风清气正的良好政治生态，构建一个良好的教书育人的环境是我们的最终目标。
随着我国高等教育的发展，国家对高等教育的投入逐年加大，招标采购活动也越来越多，高等学校招标采购活动中以权谋私和权力寻租等的腐败案件也时有发生。因此，加强高等学校招标采购的监管已是纪检监察部门的重要监督内容。一、高等学校招标采购工作的特点
（一）高等教育的公共属性决定招标采购的强制性
公办高等学校是国家出资举办的事业单位，其教育经费主要来源是国家。国家根据国民经济和社会发展的需要，举办高等学校，为国家培养社会主义事业的建设者和接班人。随着高等教育的改革和发展，国家提倡高校自主办学、自主发展，采取多种形式办学，鼓励社会力量支持高校科学研究，鼓励高校多种渠道筹集科研经费等政策发展高等教育事业。《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定：“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十六条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入”。因此，高校经费也有“国拨资金”和“自筹资金”之说。国拨资金是各级政府教育行政主管部门拨付的高等教育事业经费或专项资金，属于财政性资金。自筹资金主要来源于企业或校友的捐赠，是国家教育经费的补充。国家教育行政主管部门对高校自筹资金的使用用途方面也给予高校一定的自主权，但高校对自筹资金的使用方式上并没有例外。这是因为，自筹资金与国拨资金都同属于教育经费，具有公共属性，关系到社会公共利益和安全。通过招标投标方式采购还可以降低项目成本，提高公共资金使用效益和社会效益。
（二）采购项目种类多样性特点决定招标适用法律法规体系的多重性
高等教育经费使用用途除用于教学管理和科学研究的投入资金以外，还要进行校园建设和校舍修缮等投入。因此，高校招标投标主要适用的法律法规包括三个方面的内容：（1）工程建设项目招标。包括：新建项目和修缮项目的勘察、设计、施工和监理以及与工程建设有关的设备和材料等的采购，达到规定标准的必须依据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》进行招标。（2）高校用于教学管理和科学研究等使用财政性资金需要采购的物质和设备属于国务院和省市自治区人民政府依法制定的集中采购目录以内的或采购限额以上的货物和服务，达到公开招标数额标准的依据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》进行公开招标。（3）高校用于教学、科研需要采购原产地在中国关境外的进口设备、仪器达到公開招标标准的应当根据商务部《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》进行招标采购。
（三）高校教育经费的分散性决定采购方式的多样性
高校教育经费的公用属性决定招标采购的必然性。采用招标投标交易方式不仅仅是对权力运行制约，降低廉政风险;更重要的还是降低项目成本、提高资金使用效益。这是因为，招标投标交易过程也需要支出一定的费用。特别招标人要进行市场调研、招标方案策划、委托招标代理等均需支付一定的费用。唯有项目需求达到一定规模，采用招标投标交易方式降低的项目成本大于招标支出的费用，才能体现招标机制的作用。因此，招标投标法和政府采购法都对强制招标项目的招标资金规定了最低数额限制。但是，高校教育经费往往比较分散，除工程建设项目之外，大部分设备和物质采购项目的招标资金还达不到强制招标的限额标准。为了降低廉政风险，防止采购权滥用，很多高校采取自愿招标或自行招标。无论是强制招标还是自愿招标，只要采购人选择了招标方式均必须遵守招标投标法的基本原则以及相关规定。没有达到公开招标数额标准的项目可以根据项目的特点需要，按照《中华人民共和国政府采购法》的规定分别采用邀请招标、或竞争性谈判、询价采购、单一来源、竞争性磋商等采购方式。
二、高校招标采购监督存在的问题
（一）重程序轻实体导致监督工作流于形式
招标监督包括程序监督和实体监督两部分内容。程序监督是指针对招标投标活动是否严格执行法律法规规定的程序实施监督;实体监督是指针对招标投标活动是否符合招标投标法及其配套法律法规和政策、规定的实体性要求实施监督。招标投标活动既要做到实体公正，还要做到程序正当，只有二者兼备正才能实现招标投标法所追求的公开、公平和公正。招标投标活动的程序性的规定通常都是法律、法规明确规定的，是解决实体问题的路径和方法。实践中，违法招标一般不在程序上做手脚，而往往都是以程序正当的合法的外衣来蒙蔽监督人员的眼睛。由于专业知识的局限性，监督人员往往对实体部分的专业性知识缺乏了解，导致招标监督停留在程序正当上，没有对实体内容实施有效的监督，造成监督缺失。
（二）监督人员专业知识欠缺，监督中难以发现问题
招标工作本身就是一个集技术、经济和法律于一体的综合管理工作。招标监督人员与招标人、投标人和招标代理机构处于信息不对称的地位，再加上招标监督人员缺乏招标专业知识，监督中不易发现问题。例如，招标人将本应由一个标包整体发包的项目分解成若干个独立的部分来规避公开招标采购的情况;利用“障眼法”在招标文件中隐藏一些限制条件致使部分投标文件无效等。这些违规限制条件一般非专业人员不容易看出来，投标人稍有疏忽就可能成为废标。
（三）法律法规和政策性规定掌握不准，监督工作容易产生矛盾
在招标投标中，招标投标当事人应当主动接受依法实施的监督。但是，招标投标活动具有实效性和政策性的特点。监督权“一票否决”运用不准会与被监督对象产生不和谐的问题。例如，招标投标中的异议和质疑法律都有明确的答复时间要求，不能按时限要求答复将影响招标进程，甚至造成招标失败。招标监督是纪检监察部门的工作职责，也是党和人民赋予的一项权利。既要为党和人民做好经济建设的守护者;也不能沦为革命道路上的“拦路虎”和“绊脚石”。
（四）招标和使用没有完全分离，造成监督困难
高校招标采购标的种类繁多，单项招标资金比较低（除工程建设项目外），一般都达不到公开招标的限额标准，高校自愿采用招标方式采购可以降低廉政风险。高校相关的专业技术人员大多集中在使用部门。因此很多高校并没有成立招标采购的专门机构，基本上就是使用者自己招标。例如：工程建设项目招标由基建部门负责招标，物质设备采购由资产管理部门负责招标、药品采购由校医院负责、图书资料采购由图书管理部门负责、粮油蔬菜有后勤保障部门负责。这种多部门招标专业化程度较低，没有一个统一的招标标准，给监督造成一定的困难。招标和使用同属于一个部门，不能形成有效的制约。
此外，高校自行招标的评标专家可选择性小，大多数评标专家都集中在使用部门，使高校自行招标流于形式。三、完善高校招标采购监督的新模式
招标采购工作是高校的一项重要工作，也是高校权力运行监督的重点领域。招标工作又是一项专业性很强的技术工作。如何做好高校招标采购领域的监督管理是高校纪检监察部门的重要课题。按照以往的招标过程全程监督，不仅耗费大量的人力、财力，也未必能取得好的监督效果。结合笔者多年纪检监察工作的经验，探索以事前报告、事中抽查或检查、事后备案的招标监督新模式。
一是事前报告：主要是招标前的准备工作监督。招标人事前向纪检监察部门通报拟招标采购项目的情况。纪检监察部门通过书面审查招标项目是否具备招标条件、招标资金落实情况;审查招标方式是否合法合规、审查招标项目是否具备自行招标的要求，包括《招投标法》规定的公开招标的限额标准、《政府采购法》的有关规定和《机电产品国际招标》的特殊要求等内容。特别是审查招标文件中是否存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者对潜在投标人实行歧视待遇。在招标监督审查中发现问题及时提醒招标人、及时纠正招标中的错误。
二是事中抽查或检查：主要是招标过程监督检查。重点是招标过程的程序监督：按照《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定进行招标过程的监督检查。事中监督内容包括：招标公告是否按照规定在指定的媒体上发布、公告的期限是否符合法律法规和高校自行招标的有关要求，以及评标委员会组成情况和产生的程序是否符合法律、法规的规定。
三是事后备案：评标结束后，由招标人将主要招标材料及中标人的投标书等文件提交纪检监察部门存档备查。存档招标文件主要是用于处理招标投标活动中的异议或投诉。
惩防兼治重在预防，纪检监察部门要将招标监督关口前移，抓早抓小、有的放矢。在监督中发现问题早提醒早纠正，避免小错误酿成大的错误。通过预防教育和廉政监督，把腐败消灭在萌芽状态，形成一个风清气正的良好校园环境。
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