新媒体时代公众参与网络信息治理的实现路径
魏小雨
【摘要】新媒体时代人们的生产生活方式因网络信息而改变，作为信息治理的主体之一，公众可通过参与立法、监督平台及自我规制等方式发挥治理功能。然而，立法参与制度与协商民主背离、平台信息管理存在“公”“私”紧张关系、责任规范缺失等，在一定程度上削弱了公众参与治理的有效性。为此，可通过制度化吸纳多元主体进行信息立法，使用公法机制规范平台信息管理行为，保障公众参与网络信息治理有效实现。
【關键词】新媒体;平台;公众参与;网络信息;治理
一、新媒体时代公众参与网络信息治理的主要途径
（一）对网络信息管理立法的参与制定
公众是网络信息的主要生产者与使用者，其在新媒体中因信息产生的核心互动是新媒体平台得以运营的根本条件。为使自身诉求得以被接纳，更好地保障信息核心互动，公众迫切需求参与制定网络信息管理立法，以解决信息互动中的现实问题并引导行政机关的治理方向。然而，以2020年实施的《网络信息内容生态治理规定》为例，其中仅对信息内容生产者以列举的方式鼓励或限制网络信息的具体内容，对网络信息内容服务使用者则要求“切实履行相应义务”或“履行群组、板块管理责任”。即使在第二十条中，有鼓励公众积极参与治理的相关表述，也仅限于事后“通过投诉、举报等方式对网上违法和不良信息进行监督”，即仅规定了公众事后“服从”或“监督”义务而无事先主动参与立法的制度设计。事实上，公众作为网络信息生产者与使用者，对信息内容了解充分，如能实现对立法的实质参与将弥补政府治理网络信息的不足，以更专业的视角判断网络信息治理中存在的突出问题，提出更具有针对性和可操作性的建议。
（二）对网络信息服务平台的监督矫正
目前，通过新媒体平台对网络信息内容加强管理和监督已成为世界各国的普遍趋势，平台也因越发严格的信息管理责任而具有了公共场域属性。然而，新媒体平台通过内部自设的管理规则与技术手段实施信息规制时，极易与私权利产生冲突，此时公众参与将弥补现有平台信息管理责任缺失的公法根据，增强平台管理的正当性，监督矫正平台“规制俘获”现象，维护自身合法权益。首先，从传统行政法学框架出发，平台作为主体管理网络信息并不属于“行政授权”“行政委托”乃至“民营化”的范畴。[1]平台信息管理活动仅基于其法定义务而无相应的行政职权，而治理却是一项需要相当自主性的过程活动，这使得平台行为趋于被动，常常难以把握信息“管理”与“侵权”的界限，必须由公众参与全程监督规避侵权风险。其次，平台的信息管理责任缺乏界定标准，极易因为较高的审核成本而逃避承担主体责任。必须通过公众参与激发平台自身的信息管理动力，形成平台管理自发机制。再次，平台治理具有极强的外部性与影响跨边性，即平台企业针对任何特定用户的决策或活动都将对其他群体甚至平台之外的群体产生传递式影响。[2]仅依靠政府监督与救济显然力有不逮，只有广泛的公众参与才能对这种外部性与影响跨边性予以全面关注与及时回应。
（三）对网络信息生产使用的自我规制
《网络信息内容生态治理规定》以部门规章的形式规定了“十条红线”“八类不良信息”等网络信息内容的合法性标准。除政府外，普通公众也可以对自身制定特定的治理策略或行为标准，以自我规制形式规范网络信息内容的生产使用。网络法制建设的关键是如何发挥政府规制与自我规制的比较优势。一方面提高政府规制的法治化、规范化和公开化水平;另一方面放权于社会，重视公众在治理中的决策参与权并加强政府对自我规制的激励与监督。[3]公众是网络信息的生产者和服务使用者，在信息发布、传播中应对内容负主要责任。通过对网络信息的自我规制，公众既可以满足自我利用新媒体“数字化生存”的需求，也有利于平台“以用户为中心”发展运营。对此，应设计合理的法律制度安排，转变公众在网络信息治理中的角色、调整与政府主体在治理模式中的法律关系。政府主体应积极培育公众的自我规制能力，以鼓励、指导、合作等方式促使公众履行自我规制责任，将信息治理风险“内部化”。
二、新媒体时代公众参与网络信息治理的现实障碍
（一）立法参与制度设计与协商民主的背离
新媒体时代，公众对网络信息立法的实质参与本质正是协商民主的制度化安排。然而，目前我国现有的立法制度设计仅将公众参与视为一种可满足立法正当性的法律程序，着重于其形式效用。例如，在《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策程序暂行条例》等法律法规中，多规定有公众“提出立法意见的权利”[4]。行政机关对于意见是否接受、不接受的理由是否应当说明、对某些条文修改的原因等问题，在法律上尚无明文规定有必须告知的义务。十九届四中全会指出：“坚持社会主义协商民主的独特优势，……构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”这意味着信息管理立法中公众参与的时点应从现行制度中的“决策之后”转向“决策之前和决策实施之中”，且参与不仅仅意味着单纯地提供意见，更要求理性的对话、论证和说服。即要求以一种正式的程序保证行政机关与公众在面对网络信息治理事项时能够精诚合作、协商互动，更强调公私之间的“合意性”，使政策形成过程体现新媒体特点，形成新的公共意志。
（二）平台信息管理中“公”与“私”的紧张关系
信息服务平台在新媒体时代承接了大量原专属于政府主体的公共职能，现行规范体系因而赋予平台较重的审核义务。而平台自身对信息内容及其生产使用者的支配力却属于一种典型的私权力，这难免造成公众对平台监督矫正过程中“公”与“私”的紧张关系。一方面，平台可以自行制定规则并行使自由裁量权，不经用户同意即可对用户信息审核、处置，用户仅能在事后通知、举证以恢复自身的账号与信息。尽管此时事实上达到了对平台信息管理行为的监督矫正作用，双方形成的却并非私主体之间平等的法律地位与法律关系，而是类似于行政主体对行政相对人的“高权性”支配管理，不符合“治理”中多元主体地位平等、共同协商的根本要求。另一方面，为使平台信息管理职能严格在法律框架内行使，降低信息审核“越界”的风险，现行规范体系往往给平台设置有“权力清单”，明确信息管理的方式方法与信息内容的合法性标准。这将使平台私权力与“法无授权即禁止”公权原则相抵牾，平台法律地位模糊，难以准确设置监督矫正制度，从而发挥公众参与功能。
（三）公众自我规制信息行为与责任的失调
目前公众在网络信息内容治理中表现出强烈的自我规制需求。但是，在主观上，因普通公众在利益需求、认知水平、价值观标准等方面具有差异，自我规制往往“各自为战”，无法准确提炼并达成公益目标;在客观上，自我规制缺乏政府规制的公法限制与问责机制，规制效果存疑。2020年2月发生的“2·27事件”，便因特定群体（明星粉丝）的网络用户对网络信息进行碎片化的、非理性的自我规制而起。粉丝根据自我设定的信息标准（认为网络作品影响明星形象）而对文学作品信息服务提供平台AO3进行海量举报，进而导致平台无法访问，损害了平台原用户及潜在用户正常使用平台的合法权益。该事件说明新媒体时代对公众的理性表达提出了更高的要求，公众对网络信息生产使用的自我规制非理性风险上升。[5]因此，必须设置与信息自我规制行为相协调的责任机制，起到“威慑”作用，抑制参与者个体的投机行为、短视考量与自私性。
三、新媒体时代公众参与网络信息治理的实现路径
（一）多元主体在网络信息立法中的制度化吸纳
为克服公众参与网络信息立法的制度设计障碍，应重新审视政府主体在公众参与制度中的角色功能，以正式法律制度的形式安排吸纳多元主体参与立法，发挥各自优势。第一，政府主要扮演立法参与的召集人与主持人角色。防止“话语霸权”，以中立性为前提，在立法中引导公众发挥基础性作用。第二，制定信息立法协商讨论制度。要求在一定前提下，信息治理立法必须以公众共同协商形成的方案为立法基准，方案制定必须经过实质性的讨论而非简单的意见提供。第三，构建参与人的筛选制度。“羊毛出在猪身上，狗来买单”是对互联网商业模式的经典描述，网络信息治理中相关联利益方的筛选标准与方式应予以重点关注。第四，在信息风险评估与国家、行业标准的制定中，规定行业主体的立法实质性参与。2013年《消费者权益保护法》的修订，就借鉴了淘宝的交易规则，较好地保护了电子商务消费者的权益。第五，鼓励第三方评估机构对立法过程进行实时、动态、科学的监测，减少治理的盲目性。
（二）公法机制在网络信息管理中的程序化运用
有学者指出，平台性质是私主体行使行政权的机构，因而具有制定规则、管理网络表达自由的行政特权。相应地，传统的行政法原则亦对规范平台信息管理行为有重要裨益。[6]据此可以考虑通过构造并运用公法机制缓解平台信息管理中的“公”“私”紧张关系。具体而言，首先设计强制信息公开制度。强制平台向公众进行信息公开，消解公众参与治理中的信息不对称现象。其次在现有听证会、座谈会、讨论会等形式上创造制度化的面对面的磋商机制，保障参与人的平等地位、增加参与人的沟通讨论程度。利用非正式的制度如网络留言、电话访谈、问卷调查、社区或团体座谈等小范围、低成本的沟通方式形成长效的可持续信息交换机制。再次设计对公众意见的反馈说明制度。在平台信息管理行为有侵犯用户合法权益的可能时，应说明作出该行为的事实因素、法律依据，以及自由裁量范围内所依据的政策及公益基础。同时，反馈说明制度必须与协商、听证等相互配合，使公众获得直接的、明确的辩论和陈述理由的机会。
（三）责任在网络信息自我规制中的类型化构建
为确保公众自我规制信息行为的质量与有效性，必须配置相应的法律责任。然而使公众在所有的自我規制行为中均负有责任是不现实的，可能产生反向消解规制动力的不良影响。可考虑采取类型化方法，根据不同的治理事项匹配不同的公众参与形式，并以此考量多元参与主体各自是否承担责任、承担什么责任、怎样承担责任、承担责任到何种程度等要素。
1969年，Sherry R.Arnstein首先提出公众参与阶梯理论。该理论以实质影响力为划分标准，将公众参与分为：操控（Manipulation）、矫正（Therapy）、告知（Informing）、咨询（Consultation）、安抚（Placation）、合作（Partnership）、授权（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control）八个等级。[7]其中，操控与矫正由于完全处于政府控制之下，公众参与并无实质影响力，显然也无须承担相应责任。告知、咨询与安抚三个等级则因公众参与将产生有限的影响力被归纳为“象征式参与”，该意义下公众仅据意见是否具有主观善意负责。合作、授权、公民控制则被称为“公民权力”，广义上均包含或属于自我规制范畴，三者使公众真正获得治理权并对治理结果产生实质影响。其中合作指公众与政府主体共同分享规制权力与责任;授权指政府主体将规制权力授予公众，政府仅予以监督;而公民控制则完全由公众取代政府，自主行使规制权力并承担全部责任。
必须承认的是，由私主体承担公法责任的条件是非常严苛的，泛化的责任不仅将造成参与效果的存疑，也更容易形成管制俘获。或许正因为如此，美国的行政立法程序规定，立法的结果无论是否经协商程序，均要经过“公告与评论”环节并接受同样的司法审查，并且，即便是通过协商得出的合意结果，最终仍由政府主体决定是否采纳并最终施行。
四、结语
习近平总书记指出：“要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[8]新媒体时代，作为协商民主的制度表现，公众参与既是社会复杂变迁的必然产物，也是网络信息治理的法治基础，必须由与时代相适应的法律制度予以调整。因此，有必要从国家治理体系与治理能力现代化出发，对比传统媒体时代的公众参与制度，依据新媒体时代公众参与网络信息治理的主要途径对参与实现路径予以法治化革新。在研究中，应关注“法治”与“治理”的矛盾对立统一关系，既强调公众参与对信息管理行为的法治规范功能，又重视使用法治要素作为网络信息治理的内部装置，确保公众参与治理的效能。研究中还需秉持中国问题意识，关注政府主体在治理中的功能演变，通过多元主体立法角色的法治回应、公法面向的平台治理程序构造及公私责任在自我规制中的合理配置保障公众参与网络信息治理真正实现。
参考文献：
[1]孔祥稳.网络平台信息内容规制结构的公法反思[J].环球法律评论，2020（2）：133-148.
[2]肖红军，李平.平台型企业社会责任的生态化治理[J].管理世界，2019（4）：120-196.
[3]李洪雷.论互联网的规制体制：在政府规制与自我规制之间[J].环球法律评论，2014（1）：118-133.
[4]方世荣.论行政立法参与权的权能[J].中国法学，2014（3）：111-125.
[5]李晓云.网络群体性事件中公众意见的表达与引导[J].新闻爱好者，2017（2）：56-59.
[6]Hannah Bloch-Wehba.Global Platform Governance：Private Power in the Shadow of the State[J]，Southern Methodist University Law Review，2019（72）：27-29.
[7]Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.
[8]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-06（2）.
（作者为中共河南省委党校讲师、法学博士）
编校：王志昭
