“放管服”下高校财务网上审批模式探究
王琦 王仕会 张娟娟 徐冰
【摘 要】 随着国家“放管服”改革持续深入，各高校积极响应，多措并举，以保证相关政策落地见效。文章以打通“放管服”政策执行中的“堵点”为切入点，围绕“放管服”下高校财务报销审批环节面临的挑战，通过内嵌审批权限与审批流程，科学设计网上审批模式，理顺报销审批流程。网上审批系统的实施能真正减少报销人、审批人的时间消耗，提高教学科研工作者的积极性和工作效率，有助于建立高效快捷的财务报销模式，打通财务审批执行中的堵点，真正将“放管服”落到实处;并以“双一流”S大学为例，对网上审批进行实践研究，以线上审批与线下审批相结合的模式，分步骤逐步推广实施，对开展网上审批进行积极有效的探索，为其他高校开展网上审批提供借鉴。
【关键词】 放管服; 网上审批; 高校财务; 信息化
【中图分类号】 G475? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）21-0131-06
2017年4月，教育部等五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号，以下简称《意见》），提出依托“互联网+”，积极推动高校公共服务事项网上办理，提高办事效率，意在简政放权，放管结合，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性。2018年7月，《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，再次要求优化科研项目和经费管理，赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权。2019年4月，《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（教党函〔2019〕37号）明确提出了减少审批环节，简化报销流程，推进网络服务，切实解决“报销繁”，优化管理服务，增强科研人员获得感。
随着科学技术的不断进步和高校业务量的增加，积极推动高校公共服务事项网上办理，已成为高校落地“放管服”政策的有效策略。近年来，高校财务信息化建设得到不断提升，相继推出的网上预约报账系统、薪酬申报系统及自助投递系统等有效缓解了“报销难”的问题。但传统经费审批模式因其流程复杂、内控弱、效率低等，已成为制约高校办公效率提高的一个重要原因。在深化“放管服”改革的背景下，如何利用信息化新技术新手段，把教学科研人员从烦琐的签字审批报销中解脱出来，打通“放管服”政策执行中的“堵点”，切实提高教学科研人员积極性，提高经费使用效率，真正将“放管服”落到实处，是新时期高校财务工作面临亟待解决的问题。
一、深化“放管服”下高校财务报销审批环节面临的挑战
（一）审批流程复杂，签字难
“放管服”意在简政放权，减少审批环节，提高办事效率。在国家相关“放管服”文件下达后，各高校积极梳理自身财务制度和流程，针对学校自身特点修订文件，以便充分落实“放管服”政策执行。但其实施过程中，却有各种“堵点”和“难点”。在大多数高校，由广大教学科研人员兼职处理报销业务，他们不是专业的财务人员，对报销业务、审批流程及权限不清楚。报销人需要通过大量时间来学习各种规章制度，了解报销规定及审批流程，并在多个部门找相关领导签字。一张单据需要跑多个部门找不同的审批人签字审批，不同的业务需要找不同的审批人签字。可能由于理解不当，造成多次走“冤枉路”的现象。尤其是遇到领导出差时，审批流程中断，导致审批周期无限延长。烦琐的审批工作使得报销人和审核人工作效率低，无法集中精力致力于教学科研工作。传统审批模式流程复杂，手续烦琐，“签字难”，严重制约了教学科研人员的积极性，无法将“放管服”等相关政策落在实处。
（二）线下审批，内控弱
“放管服”政策中“管”的核心是管理机制的优化，放管结合，借助管理创新提高政府监管能力[1]。虽然各高校都建立了各项经费审批制度，但仍存在着审批权限不清，越级审批等情况。审批人在签字审批的时候，无法实时掌握项目支出额度控制，存在着超额度签字的情况。目前传统财务报销审批模式，审批签字的审核权在财务部门，由会计人员人为判断签字是否符合规定，存在着较大的人为干扰因素，使得内控制度流于形式。传统的财务报销审批模式线下进行，缺少强制性的约束和规范，不可避免地会出现审批风险和审批腐败，无法起到监管的作用，不利于“放管服”放管结合等政策的执行。
（三）报销烦琐，服务效率低
“放管服”中“服”是指服务，其本质目的是改变现有的政府管理效率低下局面。高校实施“放管服”，将教学科研人员从烦琐的经费报销审批中解放出来，专心从事教学科研工作，同时也有助于经费管理的专业化与高效运行[1]。目前传统审批模式，因其人为操作等不确定性因素，前期审批环节或有瑕疵，引起报销流程不流畅，造成财务处等相关职能部门效率低下的局面。传统财务报销审批模式，由学校财务处最终审核报销单的签字是否符合要求。财务人员不仅要处理日常报销业务，而且需要根据个人经验来判断签字是否符合要求，报销烦琐，工作效率低，服务职能弱，使核算型财务无法向管理型财务职能转变。对报销人来说，报销单投递到财务之后，由于签字或者报销内容不符合规定，造成退单的现象普遍存在。传统的财务报销审批模式报销烦琐，高校相关职能部门的服务职能弱化，服务效率低，不利于“放管服”政策的执行。
虽然大多数高校不断深化“放管服”，修订了一系列政策文件，但传统财务报销审批模式因其签字难、效率低、内控弱等严重制约了审批及报销效率，成为“放管服”政策执行中的“堵点”，无法将“放管服”落到实处，不利于教学科研人员积极性的提高。
二、高校财务推行网上审批的可行性
随着信息技术的不断进步，无纸化办公模式越来越被人们所重视和接受。采用传统办公模式，审批文件需要相关负责人对纸质文件逐个进行审批，效率低下，耗时较长，送文件的人还得负责“跑腿”送过去。而无纸化办公模式不会受时间和地点的限制，负责人只需要手机连接网络就能轻松处理文件审批的问题。不管对于申请者还是审批者，现代化办公模式实现了办公时间和地点的自由化，极大地提高了办公的灵活性。
在高校管理中，传统的办公模式正逐渐成为制约工作效率的瓶颈，越来越多的高校开始意识到高校财务信息化的重要性。2006年教育部、财政部联合下发了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》，要求高等学校“大力推进高等学校财务信息化建设，创新财务管理手段，提升财务管理水平”。2017年教育部等五部门联合印发的《意见》中，要求各高校依托互联网技术，提高网上政务的效率。马福云等[2]指出财务管理信息化、网络化是高校财务发展的方向。李玉倩[3]对当前数字化环境下如何构建高校财务管理信息化平台进行了有益探索。高勇[4]通过分析高校财务信息化建设的现状及存在的问题，从创新财务管理手段、提升财务管理水平出发，提出了高校财务数字化平台建设的总体方案。
尽管不同高校的规模、财务管理制度以及面临的外部监管环境有所不同，但各个高校所面临的财务业务活动基本相同。通过高校推行财务信息化的实践经验总结，进一步推进全国高校网上审批系统的建立与健全，这对确保“放管服”政策的有效落地具有重要的意义。为此，该研究基于现有的研究成果，以学校规模及发展潜力具有代表性的教育部直属院校，“双一流”S大学为例，就其网上审批系统设计、运行及其具体实施进行探讨。
三、“双一流”S大学财务网上审批模式设计
S大学随着办学规模的不断扩大，收入支出规模逐年增长，面临的财务报销及审批压力越来越大。2019年S大学实现总收入29亿元，总支出28亿元，其中科研经费支出6亿元，全年科研报销凭证数量达到7万笔。在“放管服”改革背景下，S大学修订了一系列相关政策文件，并相继部署实施了“网上报账系统”“网上申报系统”等相关网上财务系统，并在各个学院办公楼放置自助投单机，有效缓解了报销需排队等候，报销难、报销繁等问题。但审批环节“签字难”等问题越来越突出，为理顺审批报销流程，S大学开始推行财务网上审批。
S大学财务网上审批系统是基于网络或移动智能终端实现无纸化审批流程处理，对接网上报销系统和网上申报系统等，内嵌财务管理制度和审批权限，按照审批级次逐级推送相关审批人进行审批;以智慧校园为平台，通过公众号，节点推送信息通知知会人。该模式主要由网上报账系统、网上申报系统、智慧校园、财务核算系统、自助投递系统等构成，系统关系图见图1。
（一）财务规章制度梳理与实施办法构建
党中央、国务院高度重視教育工作，始终把教育放在优先发展的战略位置。国家在加大教育经费投入的同时，监管力度也随之加大[5]，国家出台了一系列的政策及规章制度。
S大学根据《中央高校基本科研业务管理办法》《关于进一步优化结构提高教育经费使用效益的意见》等有关教育经费使用政策，制定《S大学专项资金管理暂行办法》《S大学公务卡管理实施办法》等一系列相关管理制度。按照“谁使用、谁负责”的教育经费使用管理责任体系，落实各级各类学校经费使用自主权，明确审批权限，依法依规、合理有效使用教育经费。根据差旅费管理办法，修订了《S大学工作人员差旅费管理办法》《S大学学术交流活动管理办法》等，取消了二级部门审批，并提高了住宿标准。S大学根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等有关深化“放管服”政策文件，结合学校自身发展情况，制定《科研项目管理办法（修订）》《横向科研项目经费管理办法》《纵向科研项目经费管理办法》《科技成果转移转化管理办法（修订）》等管理办法，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，明确了经费支出、预算调整等审批流程和审批权限，赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权，优化科研项目和经费管理。
在部署网上审批系统之前，S大学对国家、地方及学校有关政策文件及财务规章制度进行了认真梳理，为进一步明确学校各种经费的审批流程及审批权限做好准备工作。
（二）内嵌审批流程和审批权限设定
S大学把学校经费按照用途划分为人员经费、公用经费、专项经费、科研经费等项目，分别进行审批管理。以报销金额和报销内容（经济分类）为双重约束条件，分类分项目设置审批流程见表1。
2019年，S大学财政专项中央高校改善基本办学条件专项资金达到1亿元，共涉及29个项目，主要包括设备购置类项目、基础设施维修改造类项目、建设项目配套工程项目等。学校高度重视改善基本办学条件专项资金的申报、管理和使用，根据《S大学财政资金预算执行管理办法》，审批权限及级次见表2。在科研项目经费审批流程设置中，S大学把科研经费划分为横向科研项目、纵向科研项目及科研成果转化项目三大类，根据修订的科研经费管理办法，审批权限及级次见表3，网上审批流程图见图2。
（三）制定财务报销审批流程
S大学财务报销审批流程设计是以学校智慧校园为平台，实现网上报账系统与网上审批系统等多个系统数据对接互通。S大学结合学校实际情况，以线上审批和线下审批相结合的模式逐步推广实施。财务报销审批流程以网上报销为起点，报销人填制报销业务，提出网上审批申请，上传相关附件;审批信息按照审批级次推送至相关审批人，审批人可在手机端和PC端进行审批操作;审批流程结束后，报销人打印报销单，投递报销。业务流程图见图3。
通过设计财务报销审批工作流程，内嵌财务审批规章制度。在报销人提交网上审批申请后，审批系统根据审批流程按照审批级次依次进行推送，流转环节节点推送信息，审批完成后，具有法律效率的电子签章推送财务报销系统。通过网上审批系统，使报销人、审批人从烦琐的财务规章制度学习和线下审批工作中解脱出来，大大减少了审批人、报销人的时间消耗，增强了办公灵活性，提高了工作效率;网上审批系统将强制性约束和规范内嵌在审批流程，减少了人为操作因素的影响，将审批监督工作提前;网上审批系统将审批在网上进行，减少了报销人走“冤枉路”的现象，简化报销流程，并将财务报销审批审核工作提前，有助于建立高效快捷的财务报销模式，提高高校财务工作效应，优化管理服务，切实落实“放管服”。
四、“双一流”S大学财务网上审批模式实施及保障措施
（一）“双一流”S大学财务网上审批模式实施
1.人员培训与业务宣讲
老师不是专业的财务人员，很难深入理解财务报销和经费审批的相关制度。S大学定期开展人员培训及业务宣讲工作，让广大相关人员及时了解各项经费的具体报销规定及审批要求。在网上审批系统正式运行之前，S大学财务处相关工作人员在深入学习网上审批系统的基础上，对网上审批系统存在的问题反复进行测试完善，并制作网上审批操作手册及业务流程PPT，到每个学院进行业务宣讲和操作演示，让相关人员了解网上审批及其业务流程，为在全校范围内推广网上审批奠定基础。
2.依托数字化校园，节点推送信息
高校财务网上报销审批涉及多个系统，流程复杂，尤其是多级审批的时候。为了方便报销人和审批人及时了解业务流转进程，S大学依托数字校园，通过微信，在重要节点推送信息。如有待审批业务、审批完成、银行发放成功等重要节点，推送信息提醒，通知知会人。
3.线上审批与线下审批结合
对大部分教学科研工作者来说，网上审批是一个新鲜事物，从原先线下审批到线上审批观念的转变需要一个过程。此外，目前由于信息技术手段受限制，网上审批系统还不能囊括所有的审批事项，有些特殊业务还需线下进行。S大学结合学校实际情况，在推行网上审批系统中提出线上审批与线下审批相结合，分项目分步骤逐步推广。
（1）以线下审批与线上审批相结合模式为过渡，逐步发展为线上审批
S大学坚持“以人为本”，以方便广大师生和提高教学科研工作者的积极性为出发点，允许报销人根据实际情况自主选择审批方式。在网上审批推行的初始阶段，允许线上审批与线下审批同时存在，以线下审批与线上审批相结合模式为过渡，待条件成熟后，逐步发展为线上审批。
（2）先易后难，部分项目经费先试运行
S大学根据项目类型设定审批流程，先易后难，先部分项目经费试运行。在网上审批系统正式推广之前，先采用部分科研项目及公用经费项目小范围测试使用，对发现的问题及时沟通解决，不断完善网上审批系统。先让部分报销人了解网上审批并熟悉业务流程，再逐步扩大项目范围，分项目分步骤逐步实施，为以后在全校范围内推广网上审批奠定基础。
4.与其他系统对接，形成全方位的网上审批系统
目前网上审批系统与网上报账系统、网上申报系统等对接已趋于完善，但要实现全方位的网上审批，还需要多个部门多个系统进行对接。S大学正在着手与学校其他部处系统对接，与国资处资产管理系统对接，把资产入库审批和资产报销审批相结合，让广大师生少跑腿，避免重复审批;与科技处科研系统对接，实现项目立项、预算信息等的实时传输;与人事处系统对接，实现人员人事变动实时对接。只有实现相关系统的对接，形成全方位的网上审批系统，才能实现真正意义的网上审批。
（二）“双一流”S大学财务网上审批模式实施保障措施
1.构建网上审批系统实施必备服务平台
缓解报销现场排队等候、报销繁报销难的基础措施就是构建必备的财务网上报销填报系统。S大学根据学校财务管理需要，考虑师生操作习惯，构建了以网上报账、网上申报为基础的财务报销服务平台。报销人员可以随时随地进行报销，办理固定资产入账、借款、劳务费申报等业务。以网上报销、网上申报为基础的财务综合服务平台为网上审批提供必备的工作基础和条件。
2.建立健全财务助理制度
为落实国家“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，应尽快建立和健全高校财务助理制度。S大学高度重视高校财务助理制度，在征求多方意见后，因地制宜，制定高校财务助理管理办法，确定高校财务助理的聘任机制。并定期开展宣讲培训工作，让他们了解各项经费的具体报销要求及审批权限，在高校营造“让专业的人做专业的事”的良好工作环境，为在全校范围内推广网上审批奠定基础[6]。建立和完善高校财务助理制度，有利于各项经费的合理、有效使用，减轻老师报销压力，而且能更好地发挥网上报账、网上审批等系统的作用，构建高效快捷的财务服务体系[7]。
3.通过CA认证，确保电子签章法律效力
2019年4月新修订的《电子签名法》，明确规定“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”。《电子签名法》规定“可靠的电子签名”要符合以下要求：
（1）電子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有;（2）签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制;（3）签署后对电子签名的任何改动能够被发现;（4）签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现。
S大学网上审批系统电子签名通过CA认证，确保了网上信息传递身份的真实性，信息的保密性、真实性和完整性，以及网上交易的不可否认性，保证审批具有法律效率。而且要求审批人上传可靠的本人签章图片，并通过签章密码和手写签章为签章提供双重保险，保证签章的安全和法律效率。
4.多措并举，保证信息安全
实施网上审批必须保证信息安全。网上审批系统是通过对接网上报销系统（财务系统专网），经过校园网（内网）实现与互联网（外网）的数据、信息交换。在开放性的网络环境下，易受到攻击，造成信息泄露。在审批人主观方面，存在着密码保管不善、处理不当的隐患，造成信息泄露，给审批造成风险。网上审批信息不安全因素随时存在，S大学积极采取应对策略，防患于未来，为网上审批营造一个安全的网络环境。
（1）加强网络安全方面的教育与宣传工作，使广大师生时刻树立安全意识，保证网络信息安全。
（2）建立财务处信息化科室，负责网上审批系统的部署测试，系统对接，网络完全，确保网上审批系统信息安全及升级改造。
（3）加强与信息化建设处沟通，注重软硬件设施建设，通过实时监控，系统扫描漏洞等确保系统安全，对发现的问题及时进行升级。
（4）数字签名的制作需要各审批人提供手写签名，并按规定上传，确保数字签名的不可模仿性。
（5）审批人要设置安全系数较高的密码，并确保密码安全。
五、结语
随着各高校经费收支规模的不断增长，高校财务工作面临着巨大压力。一方面是高校管理者及外部监管要求高校财务管理工作越来越细化;另一方面是高校师生员工对财务服务质量的要求越来越高。信息化在财务工作中的深入应用为高校财务管理提供了解决思路与方案。在高校具备较为完善的网上报销填报系统的基础上，通过系统内嵌审批权限与审批流程，将审核与监督工作提前，理顺报销审批流程。网上审批能真正减少报销人、审批人的时间消耗，有助于建立高效快捷的财务报销模式，提高教学科研工作者的积极性和工作效率，打通“放管服”政策执行中的堵点，真正将“放管服”落到实处。
【参考文献】
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[2] 马福云，徐昆龙，李雄平，等.搭建高校财务管理信息化平台提升服务水平[J].会计之友，2008（12）：19-21.
[3] 李玉倩.数字校园视角下高校财务管理信息化建设[J].财会通讯，2015（1）：105-107.
[4] 高勇.高校财务数字化平台构建研究[J].会计之友，2016（8）：94-96.
[5] 梁勇，李晓冬.论“十三五”教育经费监管责任与追究[J].教育财会研究，2016（4）：19-22.
[6] 陈菁.让专业的人做专业的事——浅析高校财务助理制度[J].中国总会计师，2018（8）：136-138.
[7] 潘蔚.高校财务信息化办公现状及发展对策[J].财会学习，2020（3）：82-83.
