中期预算视角下预算监督作用的实现
于泽
[摘 要] 中期预算体现一个完整的财政周期资金运行状况，跨越多个年度，在中期预算视域下，完善的预算监督体系有助于提高财政资金的使用效率和质量，保障财政资金使用合法、合规，增强财力的可持续性。为充分发挥预算监督的作用，一方面，预算监督应始终贯穿于预算编制、預算执行以及预算绩效评价阶段；另一方面，需要充分发挥预算监督主体的监督作用，必要时可通过政府购买公共服务的方式引入第三方机构协助审查监督。
[关键词] 预算监督；中期预算；预算执行
中图分类号：F275 文献标识码：A
一、中期预算监督模式简述
预算体现着政府向公众提供公共物品和服务的能力，以及政府政策取向、变动，预算监督作为预算体系的重要组成，目的在于提高政府使用财政资金的规范性、合理性和科学性。预算监督有两层含义：一是预算监督主体对各级政府的预算的合规性以及合法性进行监督，不仅体现在预算编制过程中，同样贯穿于预算审批、执行以及决算的全过程；二是预算监督主体通过政府预算，对各级政府收入获得的合法性以及支出的合理性进行有效性监督。通过预算监督，确保政府财政资金的安全性和使用效率。
中期财政预算相比年度预算而言，通过将一个财政周期的财政状况加以预测，考虑多个年度的财政平衡，具有突出的优势：盘活存量资金，提高财政资金的使用效率，从而使财政可持续性得到更好的保障[1]。“相对于年度预算来说，所谓的中期预算通常是一个为期3-5年的滚动的预算总量框架，其核心是具有一定约束力的中期财政支出限额，它是政府和各部门在未来若干财政年度中应当遵守的预算限额”（李燕，2012年）。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出要改进预算管理制度，建立跨年度预算平衡机制以来，中期预算改革一直在持续推进。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，提出要实行中期财政规划管理，编制三年滚动预算，建立跨年度预算平衡机制。2015年，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，指出中期财政规划是中期预算过渡阶段，对中期财政规划的主要内容、编制主体和程序以及组织实施的相关规定和要求。党的十九大报告提出了要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的目标。
中期预算将政府的活动放在一个较长的财政周期内加以考察，对财政管理能力和预算管理体制有极高的要求。而完善的预算监督体系可以促进财政和预算管理体制的完善；在推进中期预算的进程中，预算监督作为必不可少的一环发挥着不可或缺的作用。从年度预算到中期预算，除了预算编制和执行的变化，我国预算监督的模式也需要随之改变[2]。
二、提高预算监督的广度、深度
（一）预算编制监督
相比年度预算，中期预算将短期的经济状况置于中长期的视域下进行分析，避免了年度预算短视的弊端。从中期预算的时间跨度来看，中期预算涵盖多年的预算收支，并非对单一财政年度的孤立考察。我国目前实行的是三年滚动预算，“滚动”如何落实成为关键问题，是否通过滚动预算真正实现对年度预算的指导和约束成为现实问题。若滚动预算仅仅是流于表面的形式，则无异于“新瓶装旧酒”，从这一角度来看，在预算编制之初，就需要充分发挥预算监督的作用，助力预算实现真正“滚动”。
预算编制环节，预算监督的重心应该主要放在预算的准确性、精细化程度和完备性上。从中期预算编制的基础来看，中期预算的编制建立在对未来宏观经济和财政收支的预期上，预算编制的准确性高度依赖于对未来经济形势和财政情况的预测精准程度；从中期预算编制的具体内容来看，中期预算的编制内容与政府宏观治理政策密不可分，将跨年度的支出项目纳入预算，合理分配财政资金，体现政府支出项目的优先性。在全口径预算管理下，预算科目的编制要全面覆盖，具体到一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算以及社会保险基金预算这四本账，应该将各预算科目进行细化列收列支，力求预算编制的完整性和准确性。另外，中期预算并非囿于一个年度，而是寻求在一个财政周期内的预算平衡，某些年度出现财政赤字对于实现政府的政策目标，调控经济是有必要的，在这种情况下，对赤字的预测，以及对弥补赤字实现预算平衡的路径加以考量，成为中期预算编制内容的应有之意。在地方政府债务问题突出的现实背景下，如何防范化解未来可能出现的债务风险，如何对政府直接债务和或有债务进行偿还，以及偿债能力的分析都是中期预算必须考虑的内容。由于在中期预算下，考虑到连贯的多个年度的政策连续性，应对可能出现的财政风险，需要相应的预算调节资金等等，凡此种种，皆在中期预算的编制范围之中，同时也应该是预算监督的重点所在。
（二）预算执行监督
在中期预算框架下，预算执行情况直接决定预算平衡能否实现，实际执行中，存在诸多不可控因素；而在中期预算视域下，预算执行面临更多的挑战。中期预算视域下的预算执行情况可以从两个方面分析：一是中期预算约束下的年度预算的执行；二是中期预算中跨年度预算项目的执行。
中期预算的改革与推进是一个渐进的过程，实行三年滚动预算的过程中与年度预算并不是分割的，施行中期预算同样要以年度预算为基础，年度预算的执行情况关系到中期预算的准确性和可行性。在年度预算执行方面，中期预算对年度预算起到指导性和约束性作用，但由于立法的落后，这种约束还只是一种软约束，并不具备相应的法律效力[3]。在年度预算执行中，就预算执行的准确性而言，实际支出与预算数据之间不相等。就预算执行的合法性而言，各级政府在落实预算的过程中，依然存在年底突击花钱，资金挪用、占用的情况。我国预算法中规定“国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况”，事实上，仅仅在年中进行一次这样的执行情况汇报是远远不够的，并不能翔实反映预算的落实情况。对预算执行情况的监督应该贯穿预算执行的始终，对各级政府而言，全过程的预算执行监督需要及时、详细、准确的公开预算执行信息，更应该具体到每一项预算收入和每一项预算支出的详细说明。
目前我国对跨年度项目进行的预算监督主要体现在对中期财政项目库的监管上，无论是范围还是力度都不够。根据审计署对“十三五”规划纲要中的20个重大工程项目（占规划总数的12%）审计发现，截至2018年3月底，由于未及时制定具体方案或任务清单、未分解落实责任、未出台配套政策等，10个项目的41项任务有部分具体事项进展较慢，不利于任务如期完成。这组数据说明，对于项目库的监督时效性不够，在项目进行过程中的监督不能有效落实，虽然存在事后监督，但是以监督促落实的效果未能充分实现。
对于跨年度的项目，一是资金需求量大，二是项目的时间跨度长。对未来年度的宏观环境以及项目自身实施条件的变化预测的困难，使得在项目预算伊始对整个项目所需资金进行精准预测度难度较高，并且在项目实施过程中，综合各种因素的变化，对项目的运行情况以及资金需求都会带来不可预测的变化。
在跨年度项目的预算资金监督中，一方面资金的落实情况和使用效率需要监督；在项目运行中，项目资金的到位率和到位后项目资金的使用是否合规合理是预算监督的重点。另一方面，预算资金的调整情况也需要重视：若因意外因素导致的项目所需资金增加，就需要核实其真实性和准确性，并确定支出标准。在跨年度项目运行情况的监督方面，一方面要确保项目建设运行情况的信息能够及时更新，确保信息的时效性。另一方面要根据项目建设运行情况进行分析评估，及时纠正项目运行过程中出现的问题，确保项目的平稳推进和年度间的准确衔接。
（三）预算绩效监督
对预算落实取得的成绩和效果进行综合评价，是对政府运用财政资金效率的反映。如何确保每一分财政资金都得到充分利用，无论是对年度预算还是中期预算而言都是必须关注的重点和难点问题[4]。2018年9月，中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出全面实施绩效管理，要构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系并强化预算绩效管理约束。预算绩效作为预算支出效率的体现，使预算支出执行的质量更为直观得以展示，由此，对预算绩效的监督同样不可或缺。
一方面，对预算绩效的监督体现在对预算绩效评价的科学性和合理性监督上。对跨年度预算支出项目绩效进行审查时，需注重政策一致性、预算完整性以及支出管理的规范性。绩效指标的设立应该贴合预算支出项目的实际，具体且合理。除了可视的数量指标外，还应将预算支出产生的不可见的效益指标纳入绩效评价范畴，如支出惠及人员的满意度等。在审查过程中，可将绩效指标依据重要性进行排序，提高审查效率。另一方面，预算绩效监督体现在预算绩效评价对预算安排的指导作用上。预算绩效结果应与预算安排水平相挂钩，绩效评价不理想的预算支出项目在以后年度少安排甚至不安排支出。对预算绩效的审查情况也应与以后年度预算安排情况挂钩，同时对审查过程中发现的问题需进行整理、公示，以避免以后年度预算工作再出现。
三、发挥预算主体监督功能
（一）人大预算监督
传统的预算监督主体为各级人大，然而无论是权力保障、能力建设还是约束机制方面，我国人大预算监督仍然停留在形式上，形式意义大于实质意义。以预算编制阶段为例，在编制阶段，多数情况下，在每年的11月份发布启动编制预算的相关程序，直到预算草案编制完毕之后，由次年3月份召开的各级人大对各级预算草案进行从地方人大预算情况到监督情况进行审批。这段时间过于短暂，难免会出现编制中的疏漏和审批中的疏忽。另一方面，各地关于预算监督的规定也缺乏明确的标准。虽然现在《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等相关法律为预算监督提供了法律保障，但是这些法律的规定过于笼统，缺乏对细节的关注和更具可操作性的具体规定，以致地方各级政府在人大预算监督中缺乏明确的指导。
（二）引入第三方机构
各级人大具有预算监督审查的职权，在预算监督中一直发挥着重要作用，但由于现行各级部门预算中存在的部门多、项目多、人力不足等问题，导致预算审查监督所需时间久、效率低。对此，可通过政府购买的方式，引入第三方机构和顾问服务来提高预算监督效率。专业的第三方机构将预算绩效监督涉及的预算项目进行初步整理和初步评价，出具报告，人大根据报告，结合预算项目实际，对预算执行情况进行审查。对于跨年度的预算项目，应该对预算项目绩效进行连续监督，预算绩效评价始终贯穿预算项目，而对预算项目的监督审查也应该自预算项目起始，自预算项目终止。为加强对预算项目的了解和持续监督，必要时，可派出项目监督专员专门负责相关项目。
四、結语
预算要实现跨年度平衡，要求预算编制、审批、执行、决算的各个环节落实到位，完善的预算监督制度是实现中期预算下跨年度预算平衡的保障；在中期预算框架下，不仅需要预算监督主体积极发挥作用，也需要预算监督内容更加深入，预算监督与审查需要更加贴近预算各个环节、更加全面具体。
笔者从预算监督主体监督作用的实现和预算监督内容两个方面，对中期预算框架下充分发挥预算监督作用进行了阐述。首先，预算监督应该始终贯穿预算执行的各阶段。预算编制作为预算之始，对预算编制监督不仅要对预算编制的全面性进行审查，也要对预算编制的精细性和准确性加以考察。预算执行作为预算编制的重点环节，合法性、合规性与连续性是使其实现跨年度预算平衡的前提，不仅要关注年度预算执行情况，跨年度的预算项目更需要连续追踪。预算监督内容不仅在预算审查，更在预算绩效监督，预算绩效应与下一阶段预算安排；而预算绩效监督情况同样应与下一阶段预算安排挂钩，中期预算需要预算绩效，同样也需要向绩效预算转变。中期预算框架下，预算监督涉及的范围更广、更深入，除各级人大的监督作用外，公众监督也不可或缺，针对部门预算中存在的部门多、项目多、人力不足等问题，可以通过政府购买的方式引入第三方机构协助进行预算审查与监督。总而言之，在中期预算框架下，还需提高预算监督的深度和广度，从而提高财政资金的使用效率和政府财力的可持续性。
参考文献：
[1]李燕.财政可持续发展与透明视角下的中期预算探究[J].中国行政管理，2012（09）：43-46.
[2]上海财经大学公共政策研究中心.2016中国财政透明度报告[M].上海：财经大学出版社，2016：42.
[3]魏陆.人大预算监督效力评价和改革路径选择[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2015（23）：98.
[4]杨雅琴，江南.公共财政框架下政府预算监督的新视角[J].当代财经，2009（10）：30.
