社会组织参与应急治理研究综述
高芙蓉
摘要：社会组织参与应急治理问题已引起学界的广泛关注，诸多学者从各种视角对此进行了理论阐释与现象解析，内容涵盖社会组织参与应急治理的理论解读、必要性与功能分析、应急治理中政府同社会组织的合作与互动、挑战与进路等方面。但仍有诸多问题须作深入探讨。未来研究需要继续探讨社会组织参与危机应急治理的理论基础，注重微观层面的系统分析与解决进路的建构，加强案例的解析与定量方法的比较研究等。
关键词：社会组织；突发公共事件；应急治理
近年来，全球各类突发公共事件层出不穷，给人类社会带来了巨大灾难，严重干扰了社会的正常运行与发展。长期以来，政府在应对突发公共事件中始终都起着主导作用。但是，由于突发公共事件常发生在多个领域，涉及众多人员，政府在处理应急事件时常常缺乏可以调动的足够资源，面对各类突发公共事件时会出现“政府失灵”问题。而社会组织在参与公共危机救助、灾后恢复重建、社会问题预防、社会矛盾缓解、为困难群体提供服务等方面弥补了政府能力的不足，彰显了其公益目标的价值取向。因此，社会组织参与应急治理引起了学界的关注，诸多学者从不同视角对其进行了理论阐释与现象解析，取得了丰硕的成果。归纳起来，现有研究主要集中在社会组织参与应急治理的理论解读、必要性与功能分析、应急治理中政府同社会组织的合作与互动、挑战与进路等方面。本文拟对社会组织参与应急治理问题的研究现状做一综述，以深化对该问题研究方向的认识。
一、社会组织参与应急治理的理论视角
社会组织参与应急治理理论，归纳起来主要有以下几种。
1.市场失灵、政府失灵与志愿失灵理论
公共管理领域的专家学者从市场失灵、政府失灵与志愿失灵理论视角为社会组织参与应急治理寻找理论基础。社会实践中出现的政府失灵、市场失灵、志愿失灵现象，让西方国家的学者们开始从独立于国家和市场之外的公民社会寻找解决途径。提出市场失灵与政府失灵理论的是伯顿·韦斯布罗德。[1]他将经济学中的需求—供给分析方法用于解释社会组织存在的原因，指出社会组织是政府公共服务的补充，政府可与之进行合作，在提供公共服务时，政府与市场都有局限：于政府而言，制定与执行社会公共服务政策多考虑多数人的利益，有中位取向，难以兼顾弱势群体的特殊需求，存在政府失灵问题，具体表现在公共政策失误、公共物品供给的低效率、政府的扩张和膨胀、寻租等方面[2]；于市场而言，提供公共服务常有“搭便车”的现象出现，存在市场失灵问题。而社会组织具有志愿性、灵活性、非营利性和低成本的特征，可以成为社会服务的重要力量。同样，在处理公共危机的应急治理中，社会组织以其在传递信息、社会感知力、社会号召力和灵活性等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。[3]在现实生活中，社会组织也会出现志愿主义与公益道德主义理念的不足或流失，“从而无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业，美国学者萨拉蒙教授将社会组织的这种局限性称为‘志愿性部门失灵，即‘志愿失灵”[4]。因此，有学者提出，正是由于政府失灵、市场失灵与志愿失灵[5]的存在，政府组织、市场组织与社会组织有必要共同合作，以应对单独依靠各自力量而产生的不足与缺陷。
2.协同治理理论
协同治理理论起源于赫尔曼·哈肯[6]提出的“协同学”，它是集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关而又支配着自组织的一般原理。郑恒峰[7]认为，所谓协同治理是政府、企业、社会组织与公民共同参与公共活动实践，以便在公共管理中发挥自身作用，共同组成团结、和谐的公共治理网络，这一网络有治理主体的多元化、自组织的协同性、治理范围的有限性和治理模式的互动性四方面的内容。张立荣等[8]指出，公共危机协同应急治理就是为达成预防危机、应对危机、消弥危机的目的，政府、社会组织等主体利用网络信息技术等现代化科技手段，使公共危机事件中产生的无规则、无秩序的各种要素围绕明确目标共同建构一个网络结构，以确保各要素能形成有序而协同的自组织状态，危机应急治理的协同机制可以从完善法规制度、优化权责体系、加强资源保障、搭建信息平台、培育社会资本等方面来进行。另外，马道明[9]提出了五律协同理论，认为自然、社会、经济、技术和环境领域中的五大规律对社会危机的发生起制约作用；规律协同是应急治理的最佳选择路径，社会组织是当今公民社会的重要载体，体现了社会规律、技术规律等的内涵；现代社会危机在治理网络中是不可或缺的协同变量，它贯穿于公共危机事件的全过程，其作用体现为有效减缓社会危机压力、建构公民信念共同体、提供专业资源支持和监督国家权力运行等方面。
3.社会资本理论
1970年代以来，社会资本理论被社会学、经济学、政治学等多个学科的专家学者所关注，帕特南、布迪厄、科尔曼和林南等学者都对社会资本理论进行了深入研究。该理论认为，社会资本即是社会组织的特征，包括信任、规范与网络等要素，这些要素共同协作推动了社会效率的提高。罗伯特·D·帕特南[10]指出，社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可累积性；良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利；如果社会资本缺乏或不足，则会产生背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞等危机状态。王瑞妮[3]指出，社会资本理论的意义在于：一是增强信任，有利于公共危机治理中一致行为的达成；二是强化社会规范，有助于增强内部激励和监督；三是全面参与的网络，有助于提高危机应对的效率。正是由于社会资本理论在应对危机、培育社会组织方面是社会资本积累的重要渠道之一，因此有不少学者从社会资本视角论证了社会组织参与应急治理的可行性与必要性。比如，日本的中村等人研究了神户地震的灾后恢复情况，指出由政府牵头成立的城镇发展组织注重利用原有的社区自治组织，强调原有组织的自治性，对于动员公民参与灾后重建起到了重要作用。[11]赵延东[12]运用实证分析方法研究了社会资本与灾后恢复重建之间的关系，认为居民的信任对灾后恢复起着相当积极的作用，在制定灾害治理政策时，应考虑对弱势群体的政策倾斜，同时应充分利用当地已有的社会网络和社会组织，动员当地居民积极参与到灾后重建的工作中来。这些研究表明，应急治理中社会组织的广泛参与对于培育与提升社会资本存量具有积极的作用。
4.复杂适应系统理论
有学者尝试把约翰·H·霍兰[13]提出的复杂适应系统理论用于解释公共危机中政府与社会组织的协调治理问题。该理论认为，系统中的各个行动主体之间、主体与环境之间的相互作用使得低层次系统的结构与行动方式不断改变，产生了复杂的适应行为，这种不断优化与升级的系统表现出多样性与复杂性特征。该理论具有三大特点：一是行为主体表现出主动、开放与创新的特征；二是系统进化的动力来自于主体之间、主体和环境之间的交互作用与影响；三是非线性互动方式形成了主体之间的关系网络。霍兰提出的复杂适应系统理论，可以指导自然科学研究，也可以用于研究突发公共危机应急治理方面的问题。按照这一理论，张立荣等[14]指出，公共危机管理系统是一个复杂适应系统，该系统内的政府组织、非政府组织、企业组织与公众等主体，都不是孤立的、单向度地活动，在自然系统或社会系统的危机爆发之后，这些主体以自组织的方式进行非线性交互作用，通过协同与合作来共同治理公共危机。宋锦洲等[15]从复杂适应系统理论出发，对政府与社会组织在公共危机治理中协同的必要性和可行性进行了分析，认为改变传统计划经济时期以单一的政府管理为核心价值、官僚等级制度为组织基础、政治动员和信息控制为手段的公共危机治理模式显得尤为必要。
二、社会组织参与应急治理的必要性和功能
1.社会组织参与应急治理的必要性
突发公共事件发生的类型多种多样，成因千差万别，传统的全能型政府公共危机治理方法已不能适应这种客观现实。而社会组织的迅速发展与壮大，使其成为应对突发公共事件必不可少的重要力量。政府与社会组织的协调应对既有学理的合理性，也有现实的可行性。陆亚娜[16]认为，从全能型政府公共危机管理到多中心公共危机合作治理的演进，说明社会组织作为危机应急治理的主体是社会变化发展的根本要求，面对政府失灵和市场失灵，社会组织作为第三方力量来应对危机，可以弥补政府与市场的功能缺失；政府与社会组织协调应对危机的根据在于二者具有一致的目标，二者在资源禀赋、阶段作用发挥、角色优势等方面存在功能互补关系。徐祖荣[17]、云霞等[18]指出，社会组织参与应急治理的必然性缘于社会组织的民间性、公共性、非营利性、专业性、志愿性与中介性等基本属性优势弥补了政府不足，使得社会组织具备主观可行性和客观必然性。李敏[19]认为，社会组织具有专业优势、灵活优势和公信优势，是危机隐患的发现者、预防者和危机处理的重要参与者。张晓军等[20]指出，社会组织参与公共危机管理的必要性在于它们贴近民众、旨在维护社会公平。臧姗[21]认为，社会组织具有社会动员优势、行动优势、特需满足优势，这是政府与社会组织合作的必要前提。可见，社会组织自身所具有的各种优势决定了其参与公共危机应急治理的必要性与可行性。
2.社会组织参与应急治理的功能
突发公共事件的频发和传统应对模式的失灵为社会组织参与应急治理提供了前提条件，而社会组织是否可以参与，取决于它在应急治理中发挥何种功能。许敏[22]、孔庆茵等[23]认为，社会组织在突发性灾害治理中具有社会动员、行动快速、擅长联合行动、专业性强、持续性善后和工作细致等政府不可比拟的功能优势，其行动方式因公共危机的生命运动周期和权力分配的时间维度的不同而有所不同。石奎[24]指出，社会组织在救灾应急中能及时反映民众需求，克服政府失灵现象，能充分汇聚社会闲置资源，能满足民众差异性需求，能增强民众的自我凝聚力，能形成维持社会秩序的力量，能够获得公众信任。马立[25]、张勤等[26]分析了社会组织在应急治理的不同阶段所起的不同作用，认为在突发公共危机的预警阶段，社会组织起着“预警器”和疏导社会不良情绪的“减压阀”作用；在处置阶段，能发挥缓解危机负面影响的功能，提高政府的公信度，降低政府应急政策的制定和执行成本，得到公众的积极响应与配合；在灾后重建、心理关怀、困难群体扶助等诸多方面，社会组织还可以有更具价值的服务。张宇等[27]提出地方政府与社会组织协同，有助于推动我国民主政治建设、转变政府职能、提升社会伦理道德层次、资源合理公正和高效配置、优化我国公共政策。欧朝敏等[28]认为，社会组织参与公共危机管理的作用空间是快速传递信息，协助政府部门做出决策，提供资源支持，利用专业优势在第一时间进行社会自救，筹集民间慈善捐赠等。社会组织担负应急治理的角色是弥补政府的不足和缺陷，整合社会资源；保障弱势群体的利益，维护社会稳定；开展与国际非营利组织的合作，弥补本国救治能力的不足；弘扬社会公德，促进政治文明建设等。林冲等[29]指出，应急治理中除上述提到的功能外，社会组织还能够在危机发生时成为跨区域联系的纽带，从而克服行政区划和行业隔离给危机管理造成的不利影响。总之，社会组织在应急治理的各个层面、不同阶段均发挥着不可替代的作用。
三、应急治理中政府与社会组织的合作与互动
从国际、国内实践看，社会组织在突发公共事件应急治理中的作用日益凸现，已成为各国政府的现实选择。
1.政府与社会组织合作模式的选择
国内外学者对政府与社会组织合作模式的研究有很多。国外学者Najam和Brinkerhoff两人提出的观点最引人注目。依据政府与社会组织的目的和偏好策略的相似程度，Najam等[30]把二者的关系分为合作、互补、吸纳与冲突四种类型。Brinkerhoff[31]则按照政府与社会组织之间互动的强弱，把二者的关系细分成低扩张关系、强契约关系、伙伴关系、吸纳与吸收关系。国内学者吴建勋等[32]以目的规范、资源和供给为依据，把政府与社会组织的关系模式分为合作性关系、互补性关系、契约性关系、敌对性关系、补充性关系。合作性关系指目的规范、资源和供给三个领域高度互动，信息共享，对话公开；互补性关系指双方在目的规范或工作目标上，能互相理解与调和；契约性关系指政府通过契约方式，把资源与责任转移给社会组织；敌对性关系指双方在政策目的、手段上有差距，社会组织会游说政府，政府则制定规则进行管制；补充性关系指社会组织弥补政府失灵的缺口，政府占有权力优势。陶鹏等[33]从服务差异性的相似程度和制度嵌入性的强弱两种维度，把政府与社会组织的应急管理互动模式分为补充模式、互补模式、替代模式和疏离模式。补充模式指社会组织对政府应急管理能力的回应与补充；替代模式指危机发生的早期阶段由社会组织快速提供应急服务，危机平稳期政府部门重新占据服务主导权；互补模式指通过体制吸纳和契约关系，社会组织利用其专业优势提供政府无法提供的应急管理服务；疏离模式则指“社会组织与政府应急管理体系互动不足，应急参与随意性、临时性特征显著，应急力量未能有效整合”[33]。这些模式的提出，表明政府和社会组织的合作实践对国内危机的应急治理具有重要的指导意义。
2.政府与社会组织合作实践的案例分析
康晓强[34]认为，政府与社会组织的互动贯穿于灾害治理的全过程，他以“遵道模式”为案例，分析了灾害治理中政府与公益组织协同协作的利弊得失，指出应急状态下催生的合作如果没有形成有效的制度体系，可持续性就差；如果没有核心价值与战略规划的有效支持，社会组织的参与空间就不能有效延伸。在灾害治理中，社会组织由于能力不足、自身不成熟，以及政策环境、政府不信任等多种因素的制约，在自主与压制的夹缝中生存，“遵道模式”悄然隐退。王逸帅[35]以“5·12”汶川地震危机应对实践为例，指出政府与社会组织在危机的不同阶段有不同的合作类型，在危机预警阶段进行“参与式合作”，在危机紧急救援阶段实行“行政吸纳型合作”，在危机恢复重建阶段主张“协同增效型合作”。还有学者专门研究了国外政府与社会组织在公共危机管理中的合作模式，如英国的整合型公共危机管理模式、美国的动态型公共危机管理体系、日本的综合型公共危机管理体制。宋超[36]提出，在经验层面，非政府组织参与公共危机管理并非替代政府组织，而是要同政府达成有效合作，并创新合作机制。岳经纶等[37]分析了2008年南方雪灾与“5·12”汶川地震中政府与社会组织合作中存在的问题，介绍了香港应急管理模式与内容，提出由于政府、志愿双重失灵的影响，面对风险社会与突发公共事件，政府与社会组织单独应对，都会力不从心，于是合作式治理就成为必然选择，二者不再是支配与被支配的关系，而是合作伙伴的关系。概言之，学界对危机应急实践的案例研究，对国家完善应急治理体系具有重要的参考价值。
四、社会组织参与公共危机应急治理的挑战与进路
当前，理论界与实务部门已就社会组织参与应急治理达成共识，对社会组织在应急治理中的功能与作用已有充分论证，但理论层面的分析需要在现实生活中得到验证。现实表明，社会组织参与应急治理的效果并不尽如人意。就此，学者进行了诸多解读，提出了不同的解决进路。
1.宏观层面上法律制度与理念带来的阻滞
有学者认为，我国计划经济体制弊端、现有的双重管理体制、政府理念偏差、公众理念淡漠、法律缺失与滞后、政府缺乏应急治理的灾前培育与制度建构、政府责任缺位等，使得社会组织参与应对突发公共事件存在阻滞惯性。体制上的原因在于体制的转换是一个渐进的过程，原有体制的惯性，造就了政府习惯于“大包大揽”，社会组织在发展过程中也缺乏积极参与的意识，参与应对重大突发事件的可能性与现实性都存在问题。[16]双重管理体制造成了社会组织面临着登记管理上的双重许可制度、监管上的双重负责体制、年度检查制度、请示报告制度等一系列制度性规定，形成一种制度性障碍，使得第三部门发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、人才困境、信任困境等多重困境。[16]政府理念偏差与政府对社会组织现实影响力的过度担忧，导致政府对社会组织参与应对突发公共事件存在戒备思维惯性。公众理念淡漠表现在公众习惯于政府动员的方式，缺乏应对突发事件的积极性、主动性和创造性。[25]法律体系不完备，会影响社会组织的正常发展，不利于政府监管，阻碍政府与社会组织“合作伙伴关系”的建立。在我国应急预案体系中，灾前培训与制度的缺失导致只强调社会力量的参与，而缺乏深入的制度建构。“参与方式与途径的制度建构不足，可以被视为政府对社会组织的能力培育责任存在缺位。”[33]针对这些困境，应从建立社会组织参与的激励机制、信息沟通机制、利益表达机制、决策协调机制和互为监督机制五方面着手。[16]
2.微观层面上社会组织自身因素造成的困境
针对社会组织参与应急治理失灵的成因，不少学者从社会组织自身存在的问题入手进行了系统梳理，主要有以下三个方面：一是社会组织自身能力方面的问题。有学者认为，目前社会组织资源力量不足使其在危机应急治理中发挥的功能较小，难以与政府互担协同重任；社会组织能力薄弱、功能欠缺与协同治理要求具备的能力存在较大差距；社会组织自身公信力的欠缺削弱了其在危机应急治理中的监督功能。[36]二是社会组织管理方面的问题。有学者强调社会组织自身规制不足、内部管理混乱、约束机制缺失等因素导致慈善丑闻频发，应力性困境出现，影响其功能的发挥。[25]还有学者指出，不少社会组织在应急治理中缺乏独立性，在网络运作、资金来源和公众的信任度等方面仍把政府视为资源提供者，在这种依赖—控制关系中，社会组织极易丧失民间性、独立性及自治性，从而偏离其本质属性，影响其功能发挥。三是社会组织创新方面的问题。陶鹏等[33]认为，社会组织侧重于非灾变期的社会发展需要服务，对灾害救助项目专业服务开发创新能力欠缺，致使政府与社会组织之间的合作关系难以为继，政府行为往往存在趋中性，考虑的是受灾群体的一般性需求，对一些边缘群体和某些特殊需求难以兼顾，社会组织创新开发项目能力的缺失，导致在救灾与恢复重建阶段较容易被政府所替代而被挤出应急参与体系。解决这些问题的有效途径是：社会组织在危机应急治理中要实现自我革新，要增强社会组织自主意识，明晰在应急协同治理中的角色地位；完善社会组织内部治理结构，提升应急协同治理的社会公信力；加强社会组织队伍建设，提高工作人员应急协同治理能力。[36]
五、研究展望
围绕社会组织参与应急治理的研究，学界从理论上与实践上进行了提炼与总结，对实践领域具有一定的指导价值。但经过梳理与分析，未来还需要从以下方面展开研究。
其一，本土化应急治理理论的建构问题。目前的多数研究侧重于引介国外的理论，而国内的理论创新较少，提出基础理论的研究更少。从梳理的研究成果可以看出，不少研究用国外理论阐释发生在中国的突发公共事件，这样做固然有它合理的一面，但来自国外的应急治理理论体系与知识框架植根于西方的政治、经济、社会、文化语境，这样的理论体系未必完全适应中国的国情。如何在中国的社会文化语境中，建构本土化的应急治理理论应是未来研究的一个基本论题。围绕本土化应急治理理论的建构，还需要探讨社会组织参与应急治理的基础理论有哪些，不同理论之间的差异性与关联性如何，如何用建构的理论解释社会组织在危机应急治理中迥然不同的表现等。
其二，具有较强可操作性的政策设计问题。社会组织参与应急治理工作是一项复杂的系统工程，其研究理应考虑从宏观到微观的方方面面，既需要国家层面的顶层设计和整体架构，还应对社会组织参与应急治理的具体内容、技术、方法进行系统研究。目前，研究社会组织的功能及泛泛罗列问题的文章较多，虽然有些研究提出了解决问题的对策，但多数研究侧重于宏观层面的对策，鲜有具体的政策设计，具有参考价值的文章更不多见。
其三，研究方法的优化问题。现有的研究对突发公共事件应急治理以泛泛而谈、人云亦云式的定性研究居多，而案例研究与定量的比较分析相对缺乏。突发公共事件的发生具有偶发性、不确定性、难以预见性、地域性、延伸性与非常规性等诸多特征，研究人员难以深入事发地取得第一手资料，某些政府部门出于保密性考虑，一些深层的原因不予公开，致使学者获取资料的难度加大，因而基于实践基础的案例研究、定量比较分析相当缺乏，研究难以达到应有的深度。针对这些问题，学界应培养问题的敏感性与问题意识，在未来的研究中关注具体案例的解读，深入突发事件的第一现场进行实地调研，通过比较分析，研究不同地域、不同社会组织在参与应急治理中的经验、成效与差异。
当前，政府主导的突发公共事件应急治理模式的治理绩效存在一定的问题。为了满足公共治理的迫切要求，弥补政府治理能力的不足与治理效果的欠缺，引入社会组织参与应急治理，拓展应急治理的主体，形成政府部门和社会力量联合共治的局面，将是有效的选择。参考文献：
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