新型城镇化建设过程中城区功能优化的对策与建议
李毅
摘要：本文在新型城镇化建设背景下，通过对西宁市城东区新型城镇化建设过程中城区功能优化问题的调研，发现政府在推进新型城镇化建设过程中，城区功能并不能满足新型城镇化建设的要求，存在诸多问题。为此，本文提出了优化和完善城区功能的对策建议：一是明确城区功能完善目标，制定城市功能完善的支持政策；二是完善基础设施建设；三是加强城区土地利用规划与管理；四是有序完善经济功能；五是进一步优化教育功能；六是强化就业功能的完善。
关键词：西宁市城东区；新型城镇化建设；城区功能；优化；对策建议
推进新型城镇化发展，是国务院狠抓落实的一项重要工作。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实施，有关部门制定了分工方案和近两年的工作重点，各项工作正在开展。青海省如何抓住新型城镇化建设机遇进一步优化完善城区功能，美化人居环境，促进青海省经济社会事业持续协调发展？本文以西宁市城东区为样本进行了专题调研，通过系统研究旨在为城东区政府在新型城镇化建设过程中如何优化城区功能提供决策参考，同时也可以为青海省其他地区的新型城镇化建设提供参考资料。
一、西宁市城东区城区功能完善方面存在的主要问题
通过调研发现，城东区在抓住新型城镇化建设机遇完善城区功能过程中，存在以下问题：
（一）老城区基础设施落后，改造难度大
城东区情况特殊，如果采用一刀切政策，不利于城东区的新型城镇化建设，也不利于城区功能的优化和完善。调研发现，由于城东区没有决策规划权，政府统一规划又没能完全结合城东区实际，导致规划不利于城东区城市功能的优化和完善。加之，城东区拆迁任务重、难度大，涉及老百姓多，拆迁经费补偿标准低，老百姓抵触情绪严重，阻碍了城东区城区改造进度。
另外，城东区排水设施老化，城市管网设计已经不能满足当前排水需要。每年汛期都会造成区内部分道路内涝。加之，区内多条“断头路”、主干道“超期服役”等问题严重，城市交通功能和公共基础服务功能严重不足，不能满足社会发展需要，给老百姓生活带来极大不便，不利于城东区的可持续发展。
（二）缺乏经济可持续发展能力，经济功能难以实现
由于城东区长期以房地产项目为投资重点，导致区内缺乏金融、综合超市、物流、大型工业等项目支持，区内经济发展动力不足。在区域经济布局方面出现了严重的“结构性失衡”，以传统经营模式主导的市场和小型个体经济发展为主，缺乏高端商业区，区内缺乏整体商业发展氛围，难以吸引大型商贸流通企业入驻。这不利于城东区今后经济的发展，城区经济功能难以持续发挥作用。
（三）教育资源布局不合理，教育功能难以实现
在老城区改造和新型城镇化建设中，城东区教育面临部分问题：一是“超大班额”现象严重，70-80多人的超大班较为普遍，杨家庄小学等9所学校最大班额均超过70人；二是教育资源严重紧缺，国家规定：小学标准班45人，以城东区现有的20026人计算，需445个教学班，还差132个教学班，相当于缺4所能容纳30个教学班的学校；三是教育重点项目建设困难多，教育用地大量被占用而无建设用地作为补偿，加之征地拆迁资金缺口大，导致规划部门已经规划给教育用地的项目无法正常开工，教育征地拆迁困难成为制约城东区教育功能优化和完善的主要因素。
（四）城市就业功能差
老城区改造和新型城镇化建设导致大量失地农民无处就业，生活困难，影响城东区社会稳定。
一是缺乏一处规范的劳动力市场。城东区现有南小街、康乐十字、团结桥三处自发形成的外来劳动力市场，均属马路露天市场，人员杂多，没有约束手段，给城东区城市管理带来很大困难，对外来务工人员的管理难度较大，亟需建设一处规范的劳动力市场。
二是转移就业服务体系不健全，转移组织化程度不高。目前仍有个别村委会还没有配备办公场所、专职工作人员、电脑办公设备和工作经费，无法实现信息资源共享。个别村的工作人员是兼职人员，工作时间没有保障，难以胜任担负的工作。农村劳务经纪人相对较少，外出务工人员一部分是投亲靠友和自发外出，转移就业的组织化程度不高，缺乏有序性。
三是技能培训专业设置和培训方式单一，不适应市场实际需求。目前，短期技能培训只设置了工艺美术、烹饪、电脑、农家乐、汽车驾驶几个培训科目，缺乏灵活机动的培训方式，不适应市场实际需求，群众对传统的培训方式和培训内容不感兴趣，在培训地点、培训时间等方面有待改进。
四是农村产业发展薄弱，后续产业尚未形成。除王家庄小商品市场外，路家庄、林家崖村原有的市场，房屋租赁等产业因拆迁征用，其余各村没有任何集体经济。土地征用后，农民居住条件和环境发生变化，由原来的非成套房安置到成套房，失去了原有的商铺、宅院以及租赁房屋等，收入受到影响。
二、进一步优化和完善城东区城区功能的几点建议
（一）制定相关支持政策
在城东区城市功能优化和完善过程中，首先要明确完善哪些城区功能，不能胡子眉毛一把抓，必须分清主次。建议优先考虑关系民生的城市功能，如交通功能、教育功能、社会保障功能。其次考虑城市发展功能，如经济功能、基础设施完善功能、城市绿化功能、生态保护功能等。
城区功能的完善要充分重视和发挥西宁市政府的宏观调控职能和主导作用。区政府应该根据城东区经济与空间发展的需要，以保证城东区城市功能有序完善为目的，协调城区内部的各行政主管部门，制定与城区功能优化和完善相适应的支持政策，促进和引导城区内部功能的优化，达到完善城区功能的目的。
区政府制定的支持城区功能完善的政策，应涉及到政府税收、土地批租及价格、审批手续简化及相应的保障制度等。通过一系列的优惠政策与严格的开发建设管理制度，建立有效实施，消除城区功能完善过程中的各种阻力，形成有利于城区功能有序完善和优化发展的政策环境。
（二）完善基础设施建设
基础设施是城市功能完善的基础支撑，通过基础设施建设能够提高城市功能完善地域的承载能力。基础设施建设情况在很大程度上决定着城市功能完善程度，要使城东区城市功能在市域空间实现有序完善和优化，就要保证基础设施在城市功能承载空间进行先行完善和优化。
城东区要加强对城市区域空间与周边新建拆迁安置小区的基础设施建设，加快城市公共交通设施建设，形成中心城市与外围新建小区间便捷的交通联系网络，完善外围新建居民小区道路、交通、电力、通讯、给排水、环保等基础设施建设，使中心城市与外围新建空间的基础设施相衔接，形成完整的基础设施支撑体系，以基础设施配置引导中心城区内部的居住、生产及科研教育等功能在市域空间的有序完善。
建议：一是城东区的城市功能完善中要以交通功能先行完善，充分发挥交通功能的先导作用。二是从公共服务设施配套看，必须要保证在大型居住区规模的空间范围内，具有相应规模的医院、学校、商业网点、超市、休闲活动中心及公共停车场等公共服务设施，以满足城市居民日常生活及工作的基本需要。
（三）加强城区土地利用规划与管理
加强土地利用规划与管理工作是城市功能有序完善的重要保障对策。其主要工作包括：区政府要通过科学合理的编制或完善土地利用规划，使之与城东区总体规划相衔接与协调，制定科学的土地利用计划，实施土地用途管制和分类指导，因地制宜地实施土地调控和管理；充分利用城东区现有存量土地，对城东区城区、城市边缘范围内的杂乱不规则的地块，由区政府从土地使用者手中把土地集中起来，统一规划，不要一味搞商品楼开发，应优先考虑关系民生的公共服务用地，如教育、医疗、科技馆、休闲广场、绿化、停车场等；要建立严格的土地供给制度，对引进项目的土地供给数量要进行科学的论证，区政府应制定不同性质、不同规模项目的土地供给数量标准。
在对曹家寨等片区的拆迁和改造过程中，应考虑失地农民的可持续生计问题，不能简单“一拆了事”，必须有效解决失地农民生产生活问题才能保证地区的长治久安。
建议：一是按人均5平方米铺面进行补偿，作为生计口粮，由村集体统一管理，保证失地农民生计可持续。二是在曹家寨片区拆迁过程中预留文化广场等公共服务建设用地。
（四）有序完善经济功能
经济功能是城区功能完善的一个重要环节。结合城东区实际，建议重点发展现代商贸流通业、现代仓储物流业和清真产业。
一是打造中心商务区。在城区核心区内部，通过行政、居住、生产、科研教育等功能不断向外围空间有序转移；商贸、金融、保险、信息等现代第三产业在城区核心区进一步空间集聚，在核心区内部形成具有完善现代功能的中心商务区，城东区核心商务区主要布局在“一轴、两心、三带、六区”附近区域；其中“一轴、两心”将以现代服务业功能为主，“三带”以生态功能为主。城东区核心商务区的形成，将会在城东区内部形成“双中心”的空间结构，是城东区内部商业最为集中和最具现代气息的城市空间地域。
二是打造现代仓储物流业。利用城东区拥有火车站和飞机场的优势，通过“退二进三”战略的实施和西宁火车站改造及飞机场扩建的机遇，西宁市城区内的大部分仓储用地高度集中于西宁站（老火车站）以东地域，现代仓储物流功能向郊区转移是城市功能扩散的必然趋势，也是西宁市城区功能调整与升级的必然要求。因此，城东区应该重点考虑城市仓储物流功能的优化和完善，做大做强仓储物流业。此外，建议在郊区合理位置建设一个大型综合的蔬菜瓜果批发基地，缓解菜篮子问题。
三是打造清真产业园区。中国（西宁）国际清真产业园是立足青海，面向西北，沟通国内外清真市场，集产业设计、研发、生产、集散、贸易、认证等采购与供应融为一体的产业园区。清真产业园区的成功建设将直接影响到城东区未来经济发展情况，建设好清真产业园区，将会更好的发挥城东区的经济功能。
（五）进一步优化教育功能
大量城东区居民为了孩子求学搬到西区居住，原因是“城东区找不到一所好学校”。 因此，完善城东区的教育功能势在必行。
建议：一是加快教育布局调整，提高教育基础建设水平。结合城东区城区建设发展实际，科学制定学校布局调整规划，积极争取省、市项目和资金支持，加快城东区教育布局调整步伐。建议省、市各部门对城东区在生均公用经费、农民工子女奖补资金拨付方面充分考虑城东区外来流动人口子女较多的实际，对城东区适当给予政策倾斜，以缓解城东区教育经费压力。同时，下放招聘录用教师的权限，以利于各区县根据教师空编情况及时补充正式在编教师。
二是大力实施校舍危旧房改造工程，及时处理校舍建设纠纷问题。尽快完成东方小学、韵家口小学、北小街小学、富强巷小学“校安工程”建设项目，加快杨家庄小学、长青小学、中庄小学C级危房加固改造工程进程，保质保量完成校舍改造。建议相关部门重新合理规划林家崖逸夫小学迁建项目教育用地，使城东区能尽快实施该项目，以解决周边居民适龄儿童就近入学问题。
三是保障教育用地和建设资金。建议用周家泉小学北侧预留的教育用地置换市政道路占用该校的部分，一方面化解学校操场较小的困难，另一方面可以推进该校改扩建项目的实施。建议上级部门在中庄逸夫小学、北小街小学、周家泉小学扩建项目、滨河路小学新建项目教育用地的征地拆迁资金上给予大力支持。
（六）强化就业功能的完善
完善就业功能，建议做好以下工作：
一是依托城东区就业培训中心，结合用人单位需求对城乡各类人员开展具有针对性、实效性、便捷性的短期技能培训和创业培训。建议侧重于促进农村失地农民就业的汽车驾驶员、“农家乐”服务员、手工编织、家政服务、餐饮服务等专业技术培训。开展创业培训时要侧重于高校毕业生的创业培训，主动与青海民族大学密切合作，做好应届毕业生的创业培训工作。
二是拓宽就业渠道。一方面，继续加大对劳动密集型中小企业的扶持，稳定和扩大务工就业。另一方面，结合新村建设，指导各村培育发展宾馆、商铺、社区服务、物业管理、市场等产业。建议重点做好失地农民社会养老保险的参保工作，同时鼓励失地农民自谋职业、自主创业，对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。
三是进一步完善劳动保障监察网络化管理。建议建立区政府、职能局、镇社区三级联网的劳动保障监察网格化管理信息系统，与劳动就业、社会保险等信息系统联动，实现信息共享、数据比对、动态监控、分类监管、统一受理、统计分析、预警预测、实时采集和网格监控，实现横向到边、纵向到底、责任明确、跟踪及时的覆盖城乡用人单位的劳动保障检查执法网。
基金项目：本文系青海省社科规划办项目“青海新型城镇化模式研究（14005）”的阶段性成果及西宁市城东区政协项目“关于如何抓住地区大拆大建机遇进一步优化完善城区功能”的最终成果。
参考文献：
[1]新玉言.新型城镇化理论发展与前景透析[M].国家行政学院出版社，2013.
[2]吴季松.新型城镇化的顶层设计、路线图和时间表[M].北京航空航天大学出版社，2013.
[3]厉以宁.中国道路与新城镇化[M].商务印书馆，2013.
[4]陕西省住房和城乡建设厅.陕西省新型城镇化发展研究与实践[M].中国建筑工业出版社，2014.
（作者系青海民族大学工商管理学院教授，硕士生导师）
