大数据时代政府信息公开公众参与的保障机制探讨
关键词 政府信息公开 公众参与 保障
基金项目：本文系2016年河南省哲学社会科学规划项目“社会管理创新视角下政府信息公开中的公众参与制度研究”（项目编号2016G005）的研究成果之一。
作者简介：郭育艳，河南财经政法大学科研处，副研究馆员，博士，主要从事信息管理研究。
中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.045
完善政府信息公开中的公众参与，是建设服务型、透明型政府的重要举措，而且公众参与可以有效弥补政府信息公开中政府单向决定的种种不足，实现政府信息公开“自律”与“他律”的结合。不过在我国政府信息公开过程中，公众参与往往滞后或流于形式，参与效果并不理想。大数据时代的到来革新了信息传播的方式与模式，便捷了公众参与的途径，给政府信息公开中公众参与带来了机遇，也提出了挑战，如何在大数据时代构建符合时代特色的政府信息公开公众参与制度，成为政府信息公开制度不断推进的重要一环。一、政府信息公开公众参与的价值及大数据时代应对公众参与的策略
（一）公众参与政府信息公开的普遍性价值
政府信息公开公众参与是指由公众通过申请信息公开、监督建议信息公开等方式和途径参与到政府信息公开过程中的相关活动。公众参与政府信息公开的普遍性价值在于：
第一，公众参与可以有效合理确定政府信息公开的内容。行政信息有别于一般信息的特点是它的垄断性和行政权威性，作为信息持有人的政府部门，是最大的信息拥有者和管理者，同时也是最大的信息制造者。作为公开义务主体的政府部门，公开哪些信息、公开方式如何、公开程度怎样都影响着公共利益的实现。大数据时代信息是至为宝贵的资源，掌握的信息数量和内容决定着公众如何规划生活、如何参与市场经济活动。公众基于自身需要参与信息公开，能够促使政府的信息公开及时、全面、符合实践需求，防止政府部门对应当公开的信息内容、范围、程度和方式等进行肆意更改，不给政府留下利用其掌握的垄断性信息制造“权力寻租”的机会。
第二，公众参与可以有效推进政府信息公开民主化进程。“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、广泛性和充分性来衡量。随着公众素质的提高，为了更好的维护自身利益，更加关心和关注政府信息日益成为一种趋势，参与到政府信息公开的过程中便成为了一种迫切需求。政府信息公开过程公众参与的越密切，证明民主化程度越深。民主化程度与政府权力运行的透明程度必然呈正相关关系，充分的公众参与可以使政府信息公开取得的成效更加显著。把政府信息公开与公众参与协调结合起来，能够更好的促进民主法治建设。
第三，公众参与可以有效促进公民基本权利的保护。政府信息公开与公众知情权、隐私权等基本权利的实现密切相关，政府信息公开的范围、时点都影响着公众对自身利益的处分。未经法律允许和没有正当理由的情况下，对政府信息公开内容的任意变更、范围的肆意限制、程度的随意更改等行政行为都必然侵害到社会的整体利益和行政相对人的具体利益。公众参与制度的完善是对政府信息公开进行监督和制约的有力途径，能够避免政府信息公开过程中的不当行为侵害公众合法权益，避免政府信息公开中自由裁量权的滥用，使政府更好的履行程序性义务，让公众更充分的享有程序性权利。
（二）大数据时代应对公众参与政府信息公开的策略
大數据技术的应用使得信息化时代加快到来，信息化时代的到来也为政府信息公开公众参与带来新的局面。基于大数据资源共享性与交流多样性的特征，公众获悉信息的渠道更为便捷。在网络信息传播中，每个人既是传播者，也是信息接收者，大众不再是以往那样只是被动地接收信息，而是有机会参与到信息的提供和传播之中。此时自然灾害、社会安全等突发公共事件，都有可能因舆论导向错误，造成信息传播失控，酿成危及社会安定的因素。比如曾经通过网络曝光，引起社会广泛关注的“王家岭矿难救援”等事件，给政府信息公开工作带来巨大压力。网络时代信息的透明化趋势是不可改变的，公众参与信息传播的门槛和成本随着网络时代的发展不断降低，公众参与信息传播的途径随着网络时代的发展日益拓宽。在这种情形下，必须摒弃传统政治观念中诸如“法藏官府，威不可测”的思想，现代政府要对公众参与信息传播的优势加以利用，比如通过公众的参与积极的应对大数据突发事件，通过公众对信息公开的参与及时了解广大民众的意见和心理，发布权威、全面的资讯，与公众互动以引导主流舆论。面对网络信息“爆炸”，因势利导地对公众参与进行引导和干预，避免公众参与的积极价值被忽视、得不到应有的正视，使信息公开公众参与的机制得到更加科学的设置。唯有如此，才能打通公众参与政府信息公开的渠道，不实的信息、谣言自然没有产生、传播的空间和机会。二、我国政府信息公开公众参与的现状与成因
（一）我国政府信息公开公众参与的现状
自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）实施以来，我国政府信息公开工作取得长足进步，但是政府信息公开中公众参与的现状并不乐观。
首先，从政府角度看：在信息公开之前，一些政府部门对其所掌握的信息不愿主动公开，比如在公开方式上，基于公众申请进行信息公开的情形十分有限。但在“绝大多数国家信息公开法中，主动公开都处于次要的、附属性的地位”。在政府信息公开过程中，有时会出现自由裁量权运用不合理的情形，具体表现为所公开信息的程度、范围、内容和方式等受到不合理的限制，致使信息公开不够充分，不能彰显信息公开所应有的作用，比如在公开内容上，有时仅涉及到政府及其职能部门的一些规章制度及办事程序，而对公众更为关心的信息则公布的较少，但网络时代信息资源实现了共享，政府掌握的权威信息不公开就会造成网络上各种信息的充斥;在政府信息公开完成之后，公众不能通过完善的监督与反馈机制，对政府公开的信息内容是否准确、公开程序是否合法、公开过程是否适当、公开行为有无损害个人利益和社会公共利益等进行有效的监督，对政府信息公开中的一些不公正行为不能得到救济。
（三）完善政府信息公开公众参与的法律制度
《政府信息公开条例》是国务院制定的行政法规，受制于自身法律位阶和效力等级的问题，对于一些领域的信息公开其只能是鞭长莫及。比如我国《档案法》第19条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”，这与《政府信息公开条例》规定的及时公开是相矛盾的，《档案法》以公开为例外，以不公开为原则。但是《档案法》的阶位高于《政府信息公开条例》，后者不得与前者对抗。为此，我国应尽快出台政府信息公开法，并对位阶较高但出台较早、不能与社会相适应的相关法律进行修订完善，以保证政府信息公开法律体系内部的和谐。
要设置专门的政府信息公开机构与独立的政府信息公开咨询机构。政府信息是否需要公开，以及如何公开都具有极强的专业性和技术性，需要进行专业化的决策，经常会涉及专业性问题的认定。当前时代社会分工越来越细化，设立政府信息公开审查机构，对处理保密和公开的关系、处理不同种类的信息公开是十分有必要的。比如依据《信息安全法》的规定，法国设立了独立的咨询委员会，处理要求适用于个人的信息公开申请。未来我国要出台法律规定政府部门中专门负责信息公开的机构及其人员组成、工作职责、工作程序与方式。设置政府信息公开专门机构可有效弥补《政府信息公开条例》只对政府信息公开进行原则性规定、不具有可操作性的缺陷，可以避免不同职能部门之间权责不清、互相扯皮，同时也便于政府集中处理信息公开中公众参与事务。
与此同时，还可以设置独立的政府信息公开咨询机构，该机构主要由政府机关代表、法律专家及相关领域专业人士组成，针对政府信息公开的咨询进行答复，解决政府信息公开中的专业性问题，为政府信息公开决策提供参考。
要放宽对申请政府信息公开的权利主体的限制。有学者指出，“政府信息公开制度的一个重要目的是实现公共信息的有效利用，限制申请主体不符合这一立法目的。”我国未来可以对申请政府信息公开的主体资格不加限制，只要不涉及国家秘密、不涉及第三人权益，公民、法人、其他组织都可以申请政府信息公开。与此同时，为了防止申请人滥用权利，过分加重政府机关的工作负担，可以对申请人收取合理的信息公开成本费用。
要完善政府信息依申请公开程序。申请公开信息是公众参与政府信息公开的主要方式，为避免公众参与政府信息公开的权利沦落为形式化的权利，完善政府信息依申请公开程序是必然要求。政府信息依申请公开的程序主要包括提交申请、受理申请、处理申请、公开信息四个主要阶段。为方便公众参与，应当赋予公众选择申请方式的权利，由申请主体自行选择其最为方便的形式向政府部门提出信息公开的申请，具体形式可以是信函、电报传真、电子邮件等。政府收到申请后，只要符合申请的形式要求，就应予以受理并向申请人出具受理回执，受理之后要进行登记，以确保对每一份申请都及时予以处理。另外，还要规定如果申请公开事项属于重大事项或涉及第三人权益的，政府要依职权或依申请组织听证，以便使当事人在是否进行信息公开的决策过程中有机会参与和表达意见、理由。政府处理的结果可能是提供信息或者是部分公开信息，也可能是駁回申请，如果拒绝信息公开，必须以书面的形式进行告知，并且要在通知书上注明救济方式，以便申请人申请救济。
（四）完善政府信息公开公众参与的司法救济
让《政府信息公开条例》从纸面走向地面，从自律走向他律，必须依靠外部监督。有权利出现的地方必然要有救济，如果没有相应的司法救济作为最终保障，个别行政机关肆意限制或剥夺行政相对人依法获取政府信息权利的行为就得不到纠正和遏制，公民便不能享有真正的知情权。强化政府信息公开实质性的公众参与，要完善政府信息公开公众参与的司法救济体系：首先，扩大人民法院受案范围。目前行政诉讼受案范围仅限于人身权和财产权受侵害的情形，但政府信息公开所影响的范围难以确定，所产生的效果也难以估计，因此证明无法获取信息而对行政相对人所造成的损害极其困难，把保护范围规定于“人身权和财产权”是不利于公众知情权保护的。今后建议在《行政诉讼法》第12条受案范围中增加一款专门规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关信息公开或者不公开行为侵犯其知情权或者其他权益的。其次，将可诉行政行为扩大到涉及信息公开的抽象行政行为。我国目前法院受理的行政诉讼一般是指向具体行政行为，这对于一般的行政诉讼案件而言是合理的，因为抽象行政行为通常情形下并不直接侵犯相对人的合法权益，只有行政部门在适用抽象行政行为并作出具体行政行为才有可能造成侵害相对人权益的后果。但政府抽象行政行为所涉及的信息公开，很多时候会影响到一定范围内相对人的权益，而且不少信息公开包含在政府抽象行政行为中，对此类不合理行为如果不予救济，将大大影响公众知情权的实现，因此建议将涉及政府信息公开的抽象行政行为纳入行政诉讼范围。
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