WTO体制下我国新能源汽车产业补贴政策合规性研究
摘 要：新能源汽车作为新兴产业，是打破传统化石能源垄断地位的重要领域，世界多国政府纷纷出台补贴政策予以扶持，由此导致的国际贸易争端也屡见不鲜。本文将以我国新能源汽车产业补贴为视角，分析在WTO制度视角下分析我国补贴存在的问题以及如何完善制度的建议。
关键词：新能源;WTO;补贴
DOI：10.12249/j.issn.1005-4669.2020.27.164
近年来，全球化石能源市场波动异常，能源短缺，价格上涨，世界各国也越来越关注气候变化的问题。在此背景下，新能源由于其清洁、污染低、可再生等特性越来越受到关注。我国在作为新能源汽车产业大国，在此方面扶持不可谓不大，但由于对产业补贴所可能形成的违反WTO贸易制度问题，也已经成为关注焦点。
1 我国对新能源汽车补贴政策的主要内容
我国从2009年开始密集推出新能源汽车产业相关的财政补贴政策，并采取中央与地方政府并行的模式进行实施。
一方面由中央政府根据各法规和政策文件对符合补贴条件的生产者、消费者提供直接的财政支持。主要有三个方面：一是财政部、科技部于2009年联合制定《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，将北京、辽宁等地列为试点城市，对购买新能源汽车推广使用单位给予资金补助。二是由央行发布文件，为新能源汽车产业优化信贷管理制度和业务流程，加大配套金融服务和扶持力度，为符合条件的新能源汽车生产企业设立金融公司和发行金融债券制定激励政策。三是科技部、财政部、工信部和发改委共同制定《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，通过先行向企业拨付财政补贴的方式，为新能源汽车购买者提供间接性补贴。另一方面，各地方政府在本辖区内实行符合中央指导性文件规定的新能源汽车产业补贴政策。具体补贴手段包括对汽车生产企业和发电基础设施建设提供财政补贴或税收减免，为新能源汽车相关基础设施建设提供资金补助等。
2 我国新能源汽车补贴政策的合法性分析
根据WTO《补贴与反补贴措施协议》（《SCM》协议）第1条规定：“补贴”是指成员方的政府或者公共机构向某一企业或某一产业给予财政上的捐助或对其价格上或收入上的支持，结果直接或间接地增加了从其领土范围内输出某项产品或减少向其领土范围内输入某项产品，或者由此损害了其他成员方的合法利益的政府行为或措
施[1]。其中，补贴可分为三种类型：可诉补贴、不可诉补贴和禁止性补贴。不可诉补贴制度由于未继续签订协议，已于2001年起失效。根据《SCM协议》第5条的规定，除《WTO农产品协议》对农产品所保留的补贴外，任何成员国不得因实施该协议所约束的补贴而对其他成员国造成不利影响，否则即构成可申诉补贴。而禁止性补贴又称为“红灯补贴”，根据《SCM协议》第3条可分为出口补贴与进口替代补贴两种类型：出口补贴指成员国在法律或事实上以出口实绩作为唯一或多种条件之一而提供的补贴;进口替代补贴是将进口产品中国内成分作为唯一或多个条件之一所提供的补贴，指成员国通过非常规的手段对进入本领域内的商品施加一定的限制措施，以破坏其他国家同类商品与本土商品之间的公平竞争局面，进而为本国产品创造有利优势和条件。
2.1 可能被认定为禁止性补贴
根据《SCM协议》规定，禁止性补贴将自动视为具有专向性，这表明只要成员国能够证明有禁止性补贴行为存在，DSB（争端解决机构即WTO总理事会）就从法律上推定其利益因此遭受损害，这将大大减轻申诉国在反补贴诉讼中的举证责任，因此在WTO以往案例中申诉国关于禁止性补贴的控诉更为常见。此前我国遭受指控的反补贴调查和指控中，很多就是让申诉国以出口补贴或进口替代补贴为由申诉构成禁止性补贴。当前我国新能源汽车补贴政策虽极力避免禁止性补贴，但仍存在可能构成此类补贴的行为，如央行对新能源汽车企业出口给予信贷优惠，同时地方政府在提供新能源汽车补贴时也存在着地方保护现象，包括要求生产企业在本地设厂、仅向满足条件的本地区企业给予税收优惠、资助资金等，极有可能被其他国家认定为是对其本国产品进入的限制而构成禁止性补贴。
2.2 可能被认定为可诉补贴
可诉补贴相较于禁止性补贴的认定标准更为复杂，要求申诉方在证明补贴行为满足一般性构成要件和专向性的同时，还需证明该行为对申诉国国内产业造成的利益损害。目前我国绝大多数新能源补贴行为都属于《SCM协议》定义的补贴行为，只是此类补贴是否受到规制的重点在于是否具有专向性和造成对其他国家的不利影响。对于专向性问题，由于我国中央政府所实施的新能源汽车补贴政策大多明确规定适用于国家文件中规定的新能源汽车生产企业，各地方更存在着向特定辖区、特定企业提供财政补贴的情况，很可能被认为具有法律或事实上的专向性。因此，未来我国新能源汽车产业补贴行为遭受可诉补贴指控的可能性仍然存在。
3 完善我国新能源补贴制度的建议
3.1 扩大补贴主体的范围
目前，我国的新能源汽车产业补贴主体只包括了两类：政府和一定范围的公共机构，而在世界贸易组织体制下，补贴的主体包括了政府授权的私营机构[2]。目前，我国的国有银行正在朝着市场化道路发展，与其仅仅把我国国内的补贴主体限定为政府和公共机构，倒不如和世界贸易组织接轨，把包括商业银行在内的私营机构纳入补贴主体的范围[3]。一方面可以减少成为反补贴审查对象的概率，另一方面也可以扩大补贴渠道，为新能源汽车产业的资本募集扩大渠道。所以，把私营机构纳入新能源汽车补贴的主体之内是我国政策制定的一个方向，其对我国新能源汽车发展有着积极地作用。
3.2 转变补贴的类型
当前我国法律法规和相关政策文件中所规定的新能源汽车补贴政策主要集中在生产和出口贸易环节，很容易被认定为属于禁止性或专向性补贴而招致反补贴之诉。以较早发展新能源产业并实施产业扶持政策的作为参照，该国从上世纪就开始实施上游补贴、间接补贴以避免《SCM协议》所禁止的补贴行为，其形式包括向企業提供成本补贴、从税收环节向相关企业提供优惠等。还可以加大竞争性补贴的力度，使得获取补贴的资格是自动的，凡是符合规定标准的企业均可申请补贴，并通过竞争程序以达到具体的补贴发放要求和标准。这样一来，政府没有在法律法规层面规定补贴将被限制在一定的企业或区域，便降低了被专家组或上诉机构认定为具备法律的专向性的可能性，也排除了事实上的专向性及地理上的专向性。
3.3 严格对地方补贴政策的监管
我国现阶段对新能源汽车实施补贴的方式为中央、地方两轨制，这种方式比较大的弊端就是地方政府容易由于“地方保护”倾向而违反《SCM协议》。因此我国应建立完善地方新能源汽车补贴行为监管制度，不断完善地方财政监管体系，从而使中央政府对地方新能源汽车补贴政策的制定和实施进行有效监督和规范。与此同时，提高地方政府的合规性意识也是解决地方新能源汽车补贴政策争议的关键所在，只有这样才能从根本上使中央和地方补贴政策结合统一。
参考文献
[1]沈四宝，王斌乾.中国对外贸易法[M].法律出版社，2013年版.
[2]吴振龙.WTO体制下我国可再生能源补贴合法性研究[J].财会学习，2017（09）.
[3]龙韶.中国新能源政策在WTO取消禁止性补贴义务下的合规性研究[J].湖南大学学报，2012（3）.
作者简介
刘青（1985-），女，汉族，河南漯河人，硕士，中共漯河市委党校讲师，研究方向：经济法。
