基于平衡计分卡的高校资源配置绩效评价
曹宏进
【摘 要】 高等学校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承以及国际交流与合作的职责使命，而这些职责使命设定的公益性目标需通过资源配置得以实现，其效果构成了绩效评价的基础。引入平衡计分卡来评价高校资源配置的绩效，这是一种全方位的、以业绩衡量和战略管理为基础的战略管控体系，从而达到让有限的资源充分合理配置，以实现绩效最大化的目标。文章根据全国第四轮学科评估指标体系重构平衡计分卡学科评估指标及各项指标权重，对标找差进行内部指标分解。
【关键词】 平衡计分卡; 职责使命; 资源配置; 绩效评价
【中图分类号】 F234? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）22-0131-07
一、引言
高等学校在办学育人过程中，逐渐探索出适合自身特色的发展道路，始终承载着人才培养、文化交流与传承、科学研究、社会服务以及国际交流与合作等职责使命。这些职责使命设定的公益性目标需通过资源配置得以实现。目前高校在对整体或部分业务活动进行绩效评价时往往只注重预算支出结果的评定即预算执行率评价，缺乏或少有资源配置效率和效果后期跟踪评价。
高校运营资金来源主要依赖财政拨款及科学研究取得的收入。预算由聚焦投入预算执行率向关注财政支出绩效评价转变。2011年财政部制定出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，旨在提高财政资金使用效益，规范财政支出绩效评价行为，而设计支出预算实现的绩效目标是关键，是预算编制的基础，也是完善的考评系统对各项资源实际转化成果进行评价的依据[ 1 ]。在绩效管理过程中，如何借助科学、合理的支出绩效评价管理体系客观评价高校绩效管理成效，并以此为基础制定后续运营及管理决策措施是至关重要的一环。本文基于平衡计分卡评价高校资源配置与学校战略定位的契合度，着重围绕全国第四轮学科评估指标进行目标分解，统筹安排预算，在预算执行过程中，对照目标完成情况，评价资源配置绩效。
二、问题的提出
平衡计分卡（Balanced Score Card）这一概念是由哈佛大学罗伯特·卡普兰教授和诺顿研究所所长戴维·诺顿第一次共同提出的，他们于1992年在《哈佛商业评论》发表的论文《平衡计分卡：以测评推动绩效》中创造性提出来，也是绩效评价理论的一次突破[ 2 ]。自从平衡计分卡产生以来，将这一理论成果应用于高等学校绩效考评的研究尚处于起步阶段。目前国内有些学者进行了理论探讨和实践尝试，但“如何建立有效的绩效考评体系”一直是困扰行政事业单位预算管理的难题。平衡计分卡将高校的多元化管理目标转化为可计量的预算层面、内部管理流程层面、师生学习成长和学生层面四个维度指标，对学校的战略管理进行全面考评。
关于绩效的概念，目前有两种观点，一种认为绩效是结果（Bernadin & Beatty，1995），另一种认为绩效是行为（Murphy，1991）[ 3 ]。应该说两种观点都有道理，但经济组织类型不同其倾向也有所区别。对营利性组织来说，以股东权益最大化考量，更倾向于结果论，这是一种静态的管理观念，着眼于眼前的现象。而对非营利性组织来说，以预算安排是否达到预期结果考量，对可能导致该结果的各种资源以及资源运作的过程进行控制管理，只有各种资源的投入运用按照既定的方式进行，才能产生想要的结果。因此笔者更倾向于行为论，行为是达到结果的条件之一。
高等学校的预算方案是资源配置绩效评价基础。坚持把人才培养放在首位，将提高人才培养质量作为办学的核心任务，引导高校遵循“以人才培养为本，以内涵建设为纲”，统筹“保基本、保运转，内涵优先”的资源配置原则，按照学校战略目标进行整体谋划。保基本、保运转是维持学校正常运转的基本保证。内涵优先能保证基础教学上质量，学生能力上台阶，科研成果上水平。以学科建设和科技引领为龙头，突出教学、学科建设及办学规模的稳步协调发展。学校安排内涵建设支出预算时，既要考虑学校的可持续发展，也要兼顾学校财力可行，能够让有限的资源更多用于学校学科建设上，促进学科建设提质增效，提档进位。
三、高校的战略定位：平衡计分卡与高校使命愿景
（一）高校的使命愿景
所謂使命，可以简单概括为组织所肩负的历史责任或工作力求实现的终极目标，它是组织存在的前提和根本理由。培养社会主义建设者和接班人是各级各类学校的共同使命。与使命密切相关的一个概念是愿景。“使命”是追求一种活动或实现一种职责的内心召唤;而“愿景”是所期望的情景，是对未来理想状态的想象或憧憬。在绩效管理中，使命说明组织“为什么存在”，愿景则描绘组织实现其使命后的理想社会状况[ 4 ]。
高校的使命与愿景会随时代的发展而有不同的表述，但是不论高校提出怎样的口号，都要有具体的发展战略，然后对战略目标实现程度进行绩效考核，把绩效考核提升到学校战略层面上，将其视为“战略实施的工具”。然而在现实中，如何量化学校的战略目标是进行绩效评价的关键，围绕目标进行资源配置，最终达到预定的效果才是运用平衡计分卡工具的核心所在。
（二）平衡计分卡与高校使命愿景的紧密结合
平衡计分卡作为一个管理工具，其优点是能与学校的愿景目标紧密结合在一起。高校将战略定位转变为各层各级具体可执行的目标，从资源配置的角度支撑这些目标逐步完成。每个高校根据各自办学特色确定自己定位，主动对标，提出更高的目标，围绕目标剖析自身在发展效能、建设思路等方面存在的短板与不足，找出追赶路径，在高质量发展的坐标系中实现“新位次”。
近年来，有的高校提出创建“高水平的研究型大学”，也有的提出着力“内涵建设”，还有的提出培养“世界一流人才”等等。国家继“211工程”后又提出“双一流”建设，各地方为对接国家“双一流”建设，出台了一系列举措。例如江苏省先后印发《江苏高水平大学建设方案》及实施办法，明确提出自2017年起，省财政统筹教育经费加大投入，对具备一定实力的省属高校实行综合奖补。对综合办学水平进入全国百强的省属高校，依据绩效评价结果给予重点支持;对办学特色鲜明、综合办学水平接近全国百强的省属高校，依据绩效评价结果给予培育支持[ 5 ]。但是“高水平研究型大学”“内涵建设”“世界一流人才”“综合办学水平”等评价标准是什么，每个高校有自己的标准。因此，从学校的愿景出发，把学校抽象的愿景目标与国家或地区宏观战略目标相结合，转变为具体可执行的绩效评价指标，将这些愿景目标和绩效评价指标通过平衡计分卡的形式从四个方面自上而下层层分解，从而使每个员工的工作能够支撑学校战略目标的实现。
（三）构建高校组织平衡计分卡的因果关系
平衡计分卡的框架体系有其先后顺序与因果关系，同时会因为组织形态的不同而有所调整，强调的重点也会有所不同。以高等学校来说，因为学校是为了达成某种使命与任务（培养优质学生、做强学科声誉、丰富科研成果、提升社会服务等）而设立的，并非以营利为目的，财务增长不是绩效管理的目标和结果，所以不以财务指标实现与否作为最主要的衡量判断基础，而是以财政投入是否达成学校设立的崇高使命作为判断依据。在一个非营利组织中，首要的是使命而不是财务目标，并非其他所有目标都围绕它，如在教育、健康和其他非营利组织，界定组织特性的是服务而非财务目标[ 6 ]。因此构建非营利组织（高校）平衡计分卡的框架体系尚需加入使命层面，使其位于最上层，预算层面（财务）位于最下层。顾客层面（学生）对高校来说是最重要的，人才培养是高校的核心任务，应放置在上层位置[ 7 ]。为了树立以学生为中心的思想，对平衡计分卡框架体系结构加以改进，注重培养过程的质量（内部流程层面）。运用绩效评价导向优化预算安排举措，充分激励教师以教书育人为天职，鼓励师生员工参与科学研究，产出更多科研成果服务于社会（学习与成长层面）。推动学校高质量发展，提高在校生的满意度和忠诚度，让毕业生走上社会提升回馈母校的认可度（学生层面）。而这些层面的相互促进将使得学校预算的安排更加合理，资源配置更加优化，这就是所谓的因果关系（如图1所示）。
将平衡计分卡引入类似于高校的公共部门，财务层面指标对大部分公共事业部门来说也就是预算层面。围绕使命配置资源，促使高校更好地承担受托管理责任，这将构成高等学校平衡计分卡的基础。内部流程层面是关键，师生学习与成长层面是核心。学校培养更多社会认可的优质学生服务社会，提升学校办学水平构成高等學校平衡计分卡的顾客层面，是学校的最终目标。
各个层面业绩衡量指标选取尤为重要。为进一步确保绩效评价信息客观真实，应对每个评价指标进行适当权重分配。权重是一个相对概念，它以某种数量形式表示某一指标在整体评价中的相对重要程度[ 8 ]。平衡计分卡所描述的四个层面的考核指标体现在如何将预算与绩效和责任挂钩，科学确定指标值就成为平衡计分卡框架体系成功构建的重中之重。华东师范大学社会调查中心发布的中国大学学科综合排行榜以学科为标杆，选定标杆目标值作为学校全体师生员工努力的方向。学科评价结果成为政府和社会衡量学校办学水平的标志。所有人员围绕学校预期目标在努力过程中不断修正目标值并持续改进，推动学校事业发展。
四、高校资源配置：围绕学科发展构建平衡计分卡指标体系
高校按照法定程序和上级财政部门要求，根据学校事业发展规划和发展目标，在一定期间进行资源配置形成收支预算，其收支活动控制并制约着高校活动的范围和方向。高校预算以往被简单理解为学校的财务收支计划，现在更加强调绩效管理。各预算单位在编制部门预算时，要求将绩效评价结果与预算指标挂钩，提升资源配置效率和资金使用效益。例如江苏省2018年在加强绩效管理方面，遴选编报专项资金预算绩效目标达420项，涉及省级资金667亿元，预算绩效目标首次实现全公开。2019年进一步拓展预算绩效管理的广度和深度，要求省级部门编报部门整体预算绩效目标。到2020年将实现部门整体目标管理全覆盖。作为教育大省的江苏对高校教育投入也不例外。高校预算是将资源转化为师生意愿的学校决策行为，是促进学校使命目标实现的强有力工具，只有加强绩效管理，紧紧围绕学校既定的战略目标，才能更有效配置学校的财力、人力、物力等资源。
平衡计分卡是一种基于业绩衡量和学校战略的管控体系，该体系能有效地以指标形式分解学校的目标。设计平衡计分卡的指标体系是一项极其复杂且技术性很强的工作，高校围绕战略目标（标杆目标）考虑预算安排的优先级、多少量。学校主要以人才培养和科学研究为己任，不像企业所从事的各项活动都以直接经济利益为前提，所以高校绩效考核指标设计包括“质”和“量”两个部分，“质”就是最终结果，“量”就是效率或者权重值，通常包括投入指标、产出指标，这里的产出侧重于师生员工的满意度、社会对学校的认可度、学校总体实力提升度等。平衡计分卡作为一种绩效管理工具，如何更好地与学校预算管理相结合，下面以全国第四轮学科评估结果为依据，选取扬州大学数据探讨构建平衡计分卡四个层面的指标体系与预算资源配置的内在联系。
（一）中国大学学科综合排行榜（2018版）[ 9 ]
全国第四轮学科评估是根据国家关于高等教育改革发展的总体部署和研究生教育综合改革的总体要求，以服务需求、提高质量为主线，以改革创新、追求卓越为动力，经充分研究论证，对指标体系、评估方法进行了重大改进得出的结果。它是在95个一级学科范围内开展的（不含军事学门类等16个学科），共有513个单位的7 449个学科参评。评估结果按照“精准计算、分档呈现”的原则，根据“学科整体水平得分”的位次百分位，将排位前70%的学科分为9档公布。为了便于综合评价，中心采取映射的方法，把全国第四轮学科评估中给出高校各参评学科的等级，按照位次百分位数，给予相应的分值。具体就是：映射分值=100-位次百分位数的平均值。如等级B百分位数的平均值是25，相应的映射分值为75（见表1）。
由于各个学科位次百分位数的范围是一样的。如扬州大学法学专业学科，参评高校144所，排名79名，位次百分位为79/144=54.86%，映射分值为45分。因此，各个学科相同的等级对应相同的分值。由于没有了量纲，分值的可比性和可加性就可行了，学科均值等于某高校各参评学科映射分值的和除以该高校参评学科数所得的商。根据全国第四轮学科评估等级公布结果的映射分析与映射值，得出省略版的排行榜（见表2）。
至于评估结果的科学性与否不作评价，但从表2学科分值计算结果来看，参评学科越多的综合性大学其结果明显没有优势。如果在学科均值计算过程中，考虑七大类分布数以及参评学科数这两项指标的难度系数，可能更趋客观科学。也就是说如果只用某个学校一个大类一两个学科的评价结果代替该学校排名，其科学性显然值得商榷。当然，对于具有学位授予权的一级学科也只有参与到中国大学综合排名，才能了解学科优势与不足，促进学科内涵建设，提高学生培养质量，为学生选报学科、专业提供参考，同时也更有利于学校战略目标的定位和实现，不断提升学校的综合竞争力。
（二）平衡计分卡有助于提升高校战略管理水平
高校运用平衡计分卡指标体系配置资源有助于促进学校财务战略管理水平提升。一是突出学校发展战略，细化战略目标。将学校战略目标细化到平衡计分卡的四个方面，突出强调了基于使命与愿景的学校发展战略，为围绕学校发展战略的预算编制提供了全面、客观、及时的依据。二是建立科学的评估指标体系，对标找差。通过资深专家、学校相关职能部门参与研究讨论，全面科学分析并分解任务指标，落实预算安排，确保目标实现。三是坚持相互协调可持续发展，平衡指标。通过平衡计分卡的四个方面建立评估指标体系，平衡学校长期与短期目标、财务与非财务目标、滞后与现行指标、外部业绩与内部指标之间的关系，既强调了实现战略目标的结果，也对结果形成的动因、过程进行衡量分析，研判学校战略实施的效果。
（三）平衡计分卡有助于对高校战略进行绩效评价
战略制定是指高校根据确定的愿景、使命和对环境的情况分析，选择和设定战略目标的过程。而战略评价是指高校在战略实施过程中，通过检测战略实施进展情况，评价战略执行效果，审视战略的科学性和有效性，不断调整战略举措。以平衡计分卡指标体系配合学校预算，根据学校战略目标不断加以调整，统筹资源配置。学校要从以下方面结合资源配置进行战略绩效评价：资源是否围绕战略进行有效配置，学校定位及内外部环境是否与战略相适应，战略涉及的风险是否可接受可管控，战略围绕既定目标实施的进度是否可持续。根据以上情况进行战略调整，一般包括调整学校的愿景、长期发展方向、战略目标及其战略举措等。总之根据学校运行情况的发展变化和战略绩效评价结果，对所制定的战略及时进行调整，以保证战略目标有效指导学校完成既定的使命愿景。
【参考文献】
[1] 凌芸.高校预算支出绩效评价优化探讨[J].财会通讯，2015（19）：69-70.
[2] 李良艺.平衡计分卡在战略绩效管理模式构建的应用：以北京宣房房屋经营公司为例[D].首都经济贸易大学硕士学位论文，2014.
[3] 段钢.国外绩效考评理论研究综述[C].2007年国际人力资源开发研究会第六届亚洲年会论文集，2007：464-470.
[4] 张定安.基于平衡计分卡的公共部门绩效管理[M].北京：中国社会科学出版社，2009.
[5] 2018年高等教育内涵建设与发展专项资金绩效自评价情况表[EB/OL].http：//yjsgk.jsczt.cn / front / bmcontent / bmcontent.do？iid=52645& groupid=1&channel=21，2018.
[6] 刘小芳.平衡计分卡实战精要[M].北京：机械工业出版社，2007.
[7] 易柱勤.基于平衡计分卡的高校绩效评价研究[D].哈尔滨理工大学硕士学位论文，2009.
[8] 田瑞峰.构建基于平衡计分卡的广播媒体绩效管理体系[J].会计之友，2016（9）：72-76.
[9] 华东师范大学社会调查中心课题组.中国大学学科综合排行榜[EB/OL]. https：//www.sohu.com/a/2211149 48-503494，2018.
[10] 教育部學位与研究生教育发展中心.全国第四轮学科评估工作概览[EB/OL].http：//www.cdgdc.edu.cn/ xwyyjsjyxx，2018.
