经济新常态背景下的土地管理探析

    王志超

    

    土地是人类发展的重要资源，它具有使用价值和劳动价值。在经济新常态背景下，土地作为一种重要的生产资料，加强和优化其管理形式，促使资源优化配置，对于我国经济转型升级和社会持续健康发展都具有重要意义。因此。当前形势下，需要优化农村土地格局;调整城市产业模式，减少土地拍卖对地方财政的支持;加强土地管理，提升土地应该用效率。党的十九大会议召开以后，全新就我国经济形势进行了分析，提出土地管理的全新要求。故此，本文主要就经济新常态环境下，对土地管理进行探讨，以期对理论研究学界的丰富略尽绵力。

    我国近些年对于土地管理有了全新的思路，例如推动城镇化改革，回收农村宅基地;提出地方经济转型策略，减少地方财政依托土地拍卖的发展困局;优化土地应用结构，提升土地使用效率等。而近年来，房地产对于地方经济的影响，以及房地产业本身的风险，在一定程度上也迫使我国经济模式进行整体转型。所以，在经济新常态的背景下，对于改善土地管理的研究，有着重要的现实意义。

    一、新形势下经济发展常态

    习总书记在2014年的APEC会议中，提出了我国目前经济常态发生了转型，并且新常态正处于高速发展之中。为了保证经济的总体发展效率，有效扫清目前障碍，减少发展阻力，将是目前政府在管理过程中的核心工作内容。总的来看，我国当前经济形式并不乐观，通货膨胀的加剧，房地产业本身存在的风险，劳动力成本上升导致的企业经营压力，以及由此催生的就业市场压力。总体环境来看，经济增速放缓，国家统计局也指出各地财政数据造假等诸多问题，已然意味着原有的劳动力密集型产业结构无法适应当前的总体环境，必须向经济及知识密集型产业转型。作为一种重要的社会资源，在经济新常下，需要优化土地管理来提高农村土地耕种的积极性，提高土地的使用效率，同时，需要对土地的使用进行合理的规划，避免出现因为规划不合理而造成的土地资源浪费现象。

    二、土地资源管理现状

    当前，我国土地资源的管理包括农村土地和城市土地的管理两个部分。农村土地因为没有得到充分利用，导致生产效率低下，甚至因为进城务工出现土地搁置现象;城市土地资源对城市的发展起到了重要作用，但是由于规划的不合理，导致出现土地利用率低，造成了土地资源的浪费。

    （一）农村土地资源管理

    农村土地目前的核心问题便是我国在建国之初所构架“农地归属农民”的根本方针。而农地包括两个部分，分别是农村宅基地和农业生产用地（如耕地），由于两者的使用权归属于文化水平相对较低的农民，导致我国进入现代化农业社会的进程缓慢。在经济新常态，曾经激发农民生产积极性，提高了农业生产效率的家庭承包联产责任制已经出现了一些弊端。因为分田到户造成了土地的小型化，农村的土地小户生产和当前社会化大生产产生了冲突。无法进行大规模机械化操作的耕种模式，导致我国农业生产效率的低下。当前，我国已经对农村的土地进行了有效探索，比如土地流转制度，“公司+农户”的生产模式等等。这些探索取得了可喜的成就有效提升了农村土地的使用效率，但是当前这些模式还没有得到大规模的应用。另外，由于当前城市化的发展，大批的农民流入到城市进行务工，务工的收入高于农村土地收入，因此，一部分农民放弃了土地生产，造成了农地闲置的问题。在宅基地方面，村委会按照农户人口审批宅基地，农户则自行盖房用于居住。该方式的核心问题是在于土地的浪费，以普通住宅为六层来计算，相同宅基地面积仅能够利用16.67%的面积，并且加大了自来水和电网的供应。另外，我国也加强了农村住房用地的规划管理，有效解决了农村建房无规划的问题，即提高了土地的使用效率，也提升了乡村形象。对此，如何有效加强农业生产用地的生产效率，以及通过土地规划行为，提高宅基地的应用效率，都是有效改善农村土地资源管理的必要前提。

    （二）城市土地资源管理

    城市中土地资源管理的核心问题，便是土地布局缺乏合理性以及土地应用效率较低。我国在过去近20年中，一直积极推动房地产业对地方经济的提升，简单理解为便是通过拍卖城市用地的方式募集资金，再将资金投入到基础设施建设之中。而城市的“基建”水平，将直接关系到官员的政绩水平。故此，一些地方政府的官员为了尽快达成政绩需要，甚至不惜成本的推动地方土地流转，这也导致了土地缺乏合理规划。另有一些政府官員为了同时满足文明建设需求，将大量资金投入到无用基础建设之中。这也导致了土地的浪费。而当前时代经济发展效率提升，对于产业分布和基础设施提出了更高的要求，若地方政府无法进行合理的优化，必然会由此阻碍自身的发展。

    三、 经济新常态下我国土地资源管理优化建议

    经济新常态下，优化土地资源管理能够实现资源的优化配置，促使管理效率、土地使用效率的提升，对于经济的转型升级和可持续健康发展也具有积极作用。

    （一）精准定位管理工作目标

    在土地资源管理之前，地方政府必须明确当前时代的要求，结合经济新常态的发展目标，设定能够满足时代发展要求的具体工作任务。可以理解为，土地资源管理是一套长效的管理机制，其一方面会涉及到当前时代的发展的诉求，其中包括人口、经济、科技侧重点等。另一方面也要考虑到长期发展的可能，有效促进土地长期满足社会发展需求的功能，从而确保土地资源管理成本能够得到进一步的控制。与此同时，工作目标的设立，也是确立整体该工作走向的重要方式，确保减少土地资源管理过程中失误的出现。地方政府在确定土地管理目标的过程中，首先要对当前的土地资源有一个清晰的认识，做好调查研究。其次要结合地方发展的实际，制定一套符合地方实际，既能促进当前经济发展，又能够满足当地长期发展的土地使用规划。三是土地的管理目的确定要有具体细节，对每一块土地的用途都要明确，并且能够和周围土地使用相辅相成，达到使用效率最佳的状态。

    （二）及时转变管理工作内容

    在管理过程中需要考虑到制度的灵活性，新常态背景下，我国经济目前正处于比较特殊的转型时期，并从人口洼地效应中逐渐脱离出来。由此意味着城市将得到发展，但也可能导致城市人口的净流失。人口洼地是低收益、高强度作业的典型代表，而我国目前工业产值已经达到了世界一流强国的水平，对此只有发展高精尖产业才可能实现持续的增幅。所以，各地未来提升发展水平，必然不断调整细节，土地资源管理工作内容也需要灵活的应对。因此，对于土地的管理工作内容要侧重于优先发展高新技术产业，对于土地的审批等要严格把关，工业用地向高新技术产业倾斜。同时，严格监督土地资源的使用，对于私自转变土地使用范围，或者搁置土地进行投机等行为进行严厉处罚，确定土地资源得到充分利用。

    （三）使用高效的管理措施

    考虑到管理手段的重要性，地方政府应当确保科学化管理手段，以高效率带动土地资源的优化，从而使其更加符合时代发展的诉求。例如，对于农村土地采取示范园区、迁村建镇等手段;对于城市用地，合理优化地权，重新核算产权年限，确保减少城市用地管理过程中，因地权造成的矛盾。在经济新常态背景下，要充分利用现代技术手段，提高管理效率，利用大数据等手段，优化管理，提高管理效率。同时，还要根据时代发展的变化，及时完善管理制度，促使管理制度科学合理。另外，土地管理部分要及时对工作人员进行业务技能的培训，通过培训、学习等手段提高工作人员的业务技能，促使管理水平提升。

    （四） 制定出科学的土地管理评价体系

    土地管理的前提，便是要明确土地的价值。而土地价值是多维度构成的，包括地段、发展属性、类型特征、区域特征等。政府必须明确对土地进行评价，才能够通过具体管理手段实施优化。新常态背景下，对土地管理有了新的要求，因此，土地评价管理评价体系也有了新变化。要根据实际情况，制定和完善能够体现当前时代要求的土地管理评价体系，比如，土地使用效率的评价、土地评价的方式、评价的重点、评价使用的技术等等，都要能够反映时代的要求。使土地管理評价体系能够促使土地管理优化，提高土地管理水平，更好的为我国的经济转型发展服务。

    （五）强化耕地保护

    土地管理并不是一味加强土地的经济价值，也要考虑土地本身所需要的承载农业功能。我国严格执行18亿亩耕地的红线，作为一个幅员辽阔的大国，我国的耕地面积不容乐观。坚守耕地红线是保护我国农业安全、国家安全的基础，因此，在任何时候，耕地红线不可触碰。可以理解为，土地应当优先服务于农业，这也是人类的生存之本，确保农地应用安全的基础上，进一步加强细节管理工作，优化居民区、工业区、新兴产业园区等，挖掘符合当前工业时代特征的土地功能。

    四、结语

    土地管理是我国经济持续发展的有效保障。在新常态背景下，加强土地管理，优化土地资源配置，是有效推动我国经济转型升级、稳定健康发展的保障。因此，应该采用现代技术手段，加强土地管理，促使土地使用的最优化，这不仅仅是有效利用土地的需求，更是我国经济新常态发展的要求。本文主要是对经济新常态背景下的土地管理展开研究，在分析农村用地和城市用地在当前时代遇到的问题时，以管理结果为目标，从五个方面提出建议。最后，也希望本文的研究能够为理论研究领域，以及实践领域提供些许理论支持。

    （作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）