中国终身教育政策的价值构成
王海平 郑霁鹏 马明
【摘 要】通过Nvivo11质性分析软件对中央及地方重要终身教育政策文本评价性话语进行编码与分析，发现我国终身教育政策的价值构成要素主要包括对终身教育的界定、对终身教育目标的描述、对终身教育对象的规定、对终身教育原则的厘定四个方面;并以20世纪90年代末期為分界点，发现上述四个方面的具体内容均发生了变迁。进一步分析发现，终身教育政策价值构成背后的逻辑基础为从工具理性转向工具理性与价值理性相统一;其社会基础为我国政府、市场与教育关系的变革和世界范围内终身教育理念的复归。
【关键词】终身教育;终身教育政策;价值构成
【中图分类号】G720
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）09-0001-06
一、研究背景与方法
（一）研究背景
终身教育理念起源于20世纪的60年代，但导入中国较晚。改革开放以来，我国出台了一系列有关终身教育的政策文件，推动了终身教育体系的发展。党的十九大报告再次将加快建设学习型社会提上重要议程。在政策的推动下我国终身教育取得了巨大成就，但终身教育从理念迈向政策乃至在中国本土化的进程依然任重而道远。为此，回顾改革开放以来中国终身教育政策的发展过程，对完善政策及构建终身学习社会无疑具有重要意义。在一定程度上，政策不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果。[1]因此，价值分析对于政策研究具有重要意义。
现有文献针对我国终身教育政策的价值取向展开研究。学者普遍认为，终身教育政策的价值取向从过去专注于终身教育对社会经济发展的实用性，转向对人的全面发展、社会的公平和民主等内容的重视，转向追求经济、社会的发展与人的发展之间的协调。[2—3]但在价值取向的构成上，学者们表达了不同的理解。如有的学者从立足点、目标、管理方式、立法体系、政策重点等维度探讨终身教育政策的价值取向;[4]有的学者从政策环境、达成目标、主体需求三个维度研究终身教育政策价值取向。[5]
以上研究无疑对我们研究中国终身教育政策价值有重要参考意义。已有研究有如下特点：一是在研究对象上，大多数研究聚集中央政策本文，对地方政策的探究尚不充分。二是在研究内容上，多数研究集中探讨终身教育政策的价值取向，对价值构成的专门研究较少且存在较大分歧。三是从研究方法上，大多数研究以内容分析、比较分析为方法，通过逐层编码的质性研究在终身教育政策价值的研究中尚不多见。本研究以质性研究为方法对我国改革开放以来中央及地方重要终身教育政策文件进行分析，探讨我国终身教育政策的价值构成及其基础。
（二）研究方法
研究以改革开放以来中央和地方政府颁布的11部重要终身教育政策文本为研究对象，运用Nvivo11质性分析软件作为研究工具，对政策文本中有关政策价值的评价性话语进行了编码与分析。我国学者杨正联从语用学角度将公共政策话语的形式构成划分为“实是”“评价”“行为”和“后果”的逻辑过程。其中，评价话语是公共政策话语中体现政府组织成员对利益关系状况进行价值判断的那一部分，它往往代表了该集体内居主流地位的价值观念。[6]评价话语主要出现在政策文本的总则、指导思想、工作方针、战略目标、基本思路等部分。
第一步，编码与主题挖掘。首先，笔者对原始政策文本中评价话语逐句进行一级编码，形成主要节点。其次，经过比较与分析，对一级编码进行分类，从中提取出4个范畴，即终身教育的定位、价值与目标、对象、原则，形成二级编码。再次，对这4个范畴中的内容进一步分析与归类，形成有关终身教育政策价值构成要素的三级编码体系。最后，在三级编码体系基础上，笔者参照时间线索，反复查询了主要节点和原始资料，梳理出终身教育政策价值构成要素变迁特征。最终形成研究主题。
第二步，理论建构。借助相关理论，对我国终身教育政策中价值构成要素及变化进行解释。
二、研究发现
通过对政策文本的梳理不难发现，我国终身教育政策的价值构成要素主要包括对终身教育的界定、对终身教育目标的描述、对终身教育对象的规定、对终身教育原则的厘定四个方面。以20世纪90年代末期为分界点，上述四个方面的具体内容均发生了变迁。
（一）对终身教育的界定
从对已有政策文本的分析来看，对终身教育的界定主要从时间和空间两个维度进行（表1）。
从时间维度界定终身教育，即从教育的纵向阶段出发，将终身教育限定为学校教育后的再教育，主要包括成人教育和继续教育两种形式。例如1995年的《教育法》中指出，国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的终身教育。再如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出，继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。
从空间维度界定终身教育，即从教育系统结构出发，将终身教育界定为现代国民教育体系外的教育活动。如2011年出台的《上海市终身教育促进条例》中，将终身教育界定为现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动。
通过对政策文本的历史梳理，可以发现政策对终身教育的界定从时间维度转向到时间与空间两重维度并行（表2）。如1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，将我国教育结构划分为基础教育、职业技术教育、成人教育、高等教育四大部分，并将成人教育视为传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度。2000年以来，中央教育政策继续强调了以成人教育、继续教育为主的时间维度的终身教育，而地方的终身教育单行条例则强调了现代国民教育体系外空间维度的终身教育概念。
（二）对终身教育目标的描述
在政策文本中，对终身教育目标及价值的描述主要体现在三个方面，即终身教育促进社会发展、促进个体发展和促进教育发展（表3）。
终身教育促进社会发展的教育目标和价值在于通过提高受教育者的素质，推动国家和社会的现代化发展。如1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，建立终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献。
终身教育促进个体发展的教育目标和价值在于通过满足学习者多样化的学习需求实现个体的全面发展。如北京市2007年颁布的《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》中指出，建立终身教育、推进学习型城市的根本目的是坚持以人为本，以促进首都市民全面发展。具体目标则是基本形成人人、时时、处处学习的社会氛围，市民学习的基本权利得到保障，终身学习的要求得到基本满足。
终身教育促进教育发展的教育目标和价值在于通过终身教育体系的建设推动教育体系的完善。如2011年《江苏省政府关于加快完善终身教育体系的实施意见》中提出，形成学历教育和非学历教育协调发展、职业教育和普通教育相互沟通、职前教育和职后教育有效衔接的终身教育体系，使教育结构更加优化、教育体制更具活力、教育质量更有保障、教育服务更富成效。
通过对政策文本的历史分析，可以发现政策对终身教育目标及价值的厘定经历了从促进社会发展到促进社会发展、个体发展与教育发展并行的发展路径（表4）。早期的教育政策主要强调了终身教育为社会发展服务的向度。如1987年《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》强调成人教育要从我国的国情出发，坚持直接有效地为社会主义建设服务的方向，把全面提高劳动者的素质作为根本目的。20世纪90年代末期的教育政策则从社会、个体、教育三个向度厘定了终身教育的价值和目标。如江苏省2011年《关于加快完善终身教育体系的实施意见》中指出，加快完善终身教育体系是推进教育事业科学发展、实现教育现代化的重要任务;是满足人民群众多样化教育需求，提高全民整体素质和促进人的全面发展的迫切要求;是建设人力资源强省，促进经济发展方式转变和经济结构战略调整的必然选择;是保障和改善民生，推进和谐社会建设，创造更加美好幸福生活的重要保证。
（三）对终身教育对象范围的规定
政策对学习群体范围的规定包括青壮年从业者、儿童青少年、老年人、失业者、残疾人士等全体社会成员（表5）。
从职业范围来看，青壮年从业者包括农民、工人、企事业单位职员、专业技术人员、管理者等。如《河北省终身教育促进条例》中提出，國家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当开展教育培训活动，提高在职人员素质。县级以上人民政府农业、教育等有关部门及科协等组织应当加强新型职业农民培训工作，提高农民劳动技能和文化素质。从文化程度上来看，青壮年从业者既包括文盲，也包括大专以上学历者。如《中国教育改革和发展纲要》中提出了抓紧扫除青壮年文盲的要求。再如《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》提出了对具有大学专科以上学历和中级以上职称的专业技术人员和管理人员进行继续教育的要求。
全体社会成员从年龄范围上讲，不仅包括青壮年群体，而且包括青少年及老年群体。如《河北省终身教育促进条例》中就提出，开展青少年校外教育活动，促进青少年全面发展。再如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出，要重视老年人教育。此外，在终身教育学习者群体中，边缘和弱势群体被多次提及。如《福建省终身教育促进条例》中明确指出，应当加强城镇失业人员、农村进城务工人员、失地农民、残疾人职业技能培训工作。
通过对政策话语的历史梳理可以发现，政策对终身学习群体范围的规划经历了从着重强调精英化的青壮年从业者到全体社会成员的转变，逐步实现了精英群体与弱势群体并重的局面（表6）。
早期的终身教育主要是成人教育，其受教育群体为青壮年从业者。如《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》中在论述成人教育的任务时指出，对已经走上工作岗位的工人、农民、干部、专业技术人员进行岗位培训、基础教育、专业教育或继续教育。90年代中后期，政策中终身教育学习群体逐渐扩大至全体社会成员，并向弱势群体倾斜。如《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中提出，利用网络为社会成员提供终身学习的机会，为农村和边远地区提供适合当地需要的教育。
（四）对终身教育原则的厘定
终身教育的原则在教育政策文本中的表述主要包括经济效率和社会效益两个方面（表7）。
经济效率指投入与产出的比例，强调终身教育的实效性。如《中国教育改革和发展纲要》中提出成人教育要遵循学用结合、按需施教、注重实效的原则。
效益除了效率所包含的“投入与产出比例”意义以外，还关注教育活动结果的性质，即活动的结果能够符合和满足社会、个人的需要。[7]社会效益即对教育结果性质的关注，强调终身教育对社会和个人的影响。如《上海市终身教育促进条例》（2011）和《河北省终身教育促进条例》（2014）中都在终身教育原则中强调了多方参与、资源共享。既鼓励全社会都来关心和支持终身教育，同时终身教育发展的成果为全体社会成员共享。这些原则在一定程度上反映了终身教育对公益性和社会效益的追求。
早期的政策更加关注终身教育的经济效率，如1987年《关于改革和发展成人教育的决定》中提出了贯彻学习与工作、生产的实际需要结合，讲求实效的原则。20世纪90年代末期以来，政策中同时强调了终身教育经济效率和社会效益两个方面的原则（表8）。如2011年江苏省《关于加快完善终身教育体系的实施意见》中指出，坚持基本公共教育服务均等化，让人民群众共享教育改革发展成果;加快建立体现公益性、开放性、长期性的终身教育机制切实增强终身教育服务的实效性和针对性。
三、研究结论与讨论
（一）终身教育政策价值构成的逻辑基础
终身教育政策中价值背后的逻辑经历了从工具理性到工具理性与价值理性统一的变迁。
马克斯·韦伯区分了工具理性和价值理性。他认为工具理性即“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或作为‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”。价值理性即“通过有意识地对一个特定的举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”。[8]遵从工具理性就是通过计算、权衡，选择最优手段以达到目的，而不考虑伦理、精神等因素。遵从价值理性就是遵从某一价值准则行事，而不考虑成效。
工具理性在终身教育政策价值中主要体现为效率优先、社会为本。具体表现在四个方面：第一，在对终身教育的界定和定位上，将终身教育聚焦于提供学历补偿和职业技能训练的成人教育和继续教育上。第二，在教育目标上，期待通过不断提高劳动者素质，以促进社会发展。第三，在教育对象上，突出青壮年从业者的价值。第四，在教育原则上，倡导教育与生产实际结合，强调实效性。总体上看，上述终身教育定位、教育目标、教育对象、教育原则四者在政策表述中的价值逻辑是相一致的，即以最优化、经济的方式，培养社会建设所需的劳动者。
价值理性在终身教育政策价值中主要体现为机会均等、以人为本。具体表现在：第一，在对终身教育的界定和定位上，将终身教育的范围扩大为现代国民教育体系外的各级各类教育。第二，在教育目标上，期待终身教育可以满足个体多样化的教育需求，实现人的全面发展。第三，在教育对象上，扩展为全体社会成员，并且突出强调了弱势群体的受教育权利。第四，在教育原则上，强调终身教育的公益性，突出社会效益。上述四个方面较为一致的强调了终身教育要以人为价值尺度，为全体社会成员提供均等的受教育机会和教育资源。
以20世纪90年代末期为分水岭，我国终身教育政策中的价值逻辑从工具理性转向工具理性与价值理性相统一。在调节教育政策工具理性与价值理性的关系中，我国终身教育政策正在向“矫工具性之偏，彰价值理性之维，解工具理性之蔽，显价值理性之光”[9]的理想模式迈进。
（二）终身教育政策价值构成的社会基础
1.我国政府、市场与教育关系的变革
林德布洛姆曾指出，政府之间的差异取决于市场取代政府或政府取代市场的程度。[10]可见，政府与市场的关系对社会政策的制定起到非常大的影响。20世纪90年代，受政府与市场关系的影响，我国教育体制发生了重大的变革。以1993 年《中国教育改革和发展纲要》为引领，以建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制为目标，以政府与市场对权力进行再分配、政府部分权力向市场转移方式展开。[11]市场的介入改变了社会场域中主体的职能和关系，进而改变了政策制定者的价值取向。
首先，政府服务职能日益突出。2002年11月，中共十六大正式提出完善政府公共服务职能。2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在新公共服务理论中，政府的作用既不是“划桨”（设计和执行政策），也不是“掌舵”（充当催化剂、释放市场力量），而是提供服务（协商和协调公民和社区团体的利益，营建共同的价值观）。[12]在终身教育政策的制定中，政府经济管理向公共服务的职能转向使政策制定者平衡了价值理性与工具理性。在兼顾终身教育效率的同时，充分重视了终身教育机会均等的基本原则。
其次，学习者需求多样化。随着市场经济体制的建立，社会阶层日益分化，利益主体日益多元化。市场促成了教育中诸多利益群体，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。[13]在终身教育政策中，多元的利益主体的出现使多元化、个别化的教育需求得到了政策制定者的重视。终身政策价值取向由重视综合社会指标的社会本位观向重视个体自我发展需求的以人为本思想转化。
2.世界范围内终身教育理念的复归
个人的需求与发展及社会、科技、经济、文化的发展是联合国教科文组织终身教育政策的两大重要目标。[14]价值理性在联合国教科文组织终身教育政策中日益凸显。除此之外，在经济合作与发展组织、欧洲联盟及日、美、英等国家推进终身教育政策过程中，“人”的成长与持续发展均已经成为这些国际组织与发达国家推动终身教育关注的核心问题。[15]
在我国，终身教育政策中价值理性的突显不仅是世界范围内终身教育推进影响的结果，也是对终身教育理念“初心”的复归。保罗·郎格朗在1965年召开的第三届成人教育促进国际委员会上，首次正式提出了终身教育的议案。他认为：终身教育应是为了人的一生不断地提供教育和训练的构造，它又是人们通过各种形态的自我教育，从而达到真正最高水准的自我发展的有效手段。[16]从上述提法中不难看出，终身教育概念蕴含了教育平等、教育民主、教育自由、全面发展等价值理念。首先，终身教育概念蕴含了教育权利平等的价值理念，即不论性别、阶层、种族、年龄，人人享有平等的学习权利。其次，终身教育概念蕴含了学习者主体性的教育民主的价值理念，即在教学过程中强调学习者自主选择、自主学习，提倡个性化教育。再次，终身教育概念蕴含了教育自由的价值理念，即终身教育是一个开放的体系，由各种形式的教育组成，任何人在任何时空都可以自由的选择进入和退出这个体系。最后，终身教育概念蕴含了全面发展的价值理念，即终身教育应该包括人格、职业能力等全方位的内容，促进学习者充分全面的发展，亦即最高水准的发展。
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