从严治党背景下温州市基层干部“为官不为”治理对策研究
[摘要]基层干部是党和政府的“窗口”，在国家基层社会治理体系中扮演着重要的角色。进入新时代，在全面从严治党向纵深发展背景下，“为官不为”现象开始从“主要领导干部”向“基层干部”蔓延。本文主要以温州市基层干部“为官不为”的典型案例，分析温州市基层干部为官不为具体表现，结合安东尼·唐斯理论从基层干部的行为动机因素、政府体制运行因素、外部环境影响因素进行原因分析，提出基层干部“为官不为”的治理对策。
[关键词]基层干部;“为官不为”;原因;治理对策
[作者简介]童吉鹏（1989-），男，汉族，江西上饶人，温州市社科院，助教，硕士，研究方向：马克思主义基础理论、基层党建。
[中图分类号] D261.3[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2019）09-0047-03
在党的十八届五中全会上，习近平指出党员干部“存在一定程度的‘为官不为”。在习近平指出“为官不为”问题后，2016年，温州市在浙江省范围内率先制定了《温州市治理领导干部为官不为实施办法（试行）》，开始向“为官不为”的现象动刀，办法当中列出了16种“为官不为”的具体表现形式：工作落实不力，不思进取、安于现状;工作不在状态，不催不办、推诿扯皮;不愿攻坚碰硬，缺乏担当、怕得罪人;刁难群众企业，敷衍塞责、整改不力。
自2016年实施以来，温州市开展“为官不为”专项整治。温州市纪委通报的典型“为官不为”案件5起，通报瑞安市就有206名干部因为“为官不为”问题受到问责，其中基层干部135名。据巡察办调研数据显示，温州基层“为官不为”现象高达23.5%，这些地方主要集中在乡镇街道部门。截至目前，通报有87名因履职不力导致重点工作落实不到位、破坏生态环境的干部受到严肃问责，有14人受到党纪政纪处分。其中，针对“五水共治”监管薄弱环节，对监管不力的15名干部进行问责;针对“温商回归”项目进展缓慢问题，严肃处理4名履职不力干部;针对出租房消防安全整治推进慢的问题，通过约谈问责等，督促553名党员干部带头整改问题出租房。一、基层干部“为官不为”的主要表现
（一）本領不足“不善为”
“不善为”一方面是指工作能力与思想水平脱钩，主要反映了基层干部专业知识水平不够，导致工作能力不能与现有岗位工作需要相匹配;另一个方面是指工作方式较为死板，想事办事主要靠经验，导致自我工作主动性和创新性能力不够。一部分基层干部不重视自我专业知识学习提升，守旧思想严重，对中央政策学习只是停留在走马观花似的学习，很难入脑入心，因此，面对新的情况出现，工作能力难以应对新问题。
基层干部的本领不足，导致所办事情总是南辕北辙，事与愿违，实际上“不善为”就是“为官不为”的典型表现之一。瑞安市飞云街道黄某把村里集体资产投资挖修的小渠道算作自己养殖场面积，顺利通过虚报养殖场面积获得4万元的补助。在整个虚报骗补的过程当中，街道办普通办事员叶某、街道办农办副主任应某作为此次事件主要经办人，由于缺乏相关的农业专业知识，竟然在对申补材料审核过程中没有提出过任何异议，致使养殖户黄某能够蒙混过关。这是传统为官的思维理念与新时期为官的要求之间出现的矛盾，思想上沉醉于过去的成绩，满足于现状，不求业务和技术能力的进步。
（二）无利不往“不想为”
“不想为”是指个体主观能动性减弱，不想主动作为。马克思说“人们所奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”党的十八大以来，党中央提出要转变政府与市场的职能，要让市场在资源配置中起决定性作用，特别是在全面从严治党背景下，使得大量基层党员干部的权利寻租空间被压缩，直接破除一大批基层党员干部的“隐性”福利，导致很多党员干部开始不想主动作为，消极应对岗位任务。
一部分基层党员干部心理上存在只想当官发财，不想多干事，这是典型的“为官不为”表现。温州市瓯海区仙岩街道输变电拆迁安置房建设工程作为街道的年度重点民生工程，早在2007年12月就获得区里的审批立项，经过了10年仍然未竣工完成。前期项目审批和招投标就历时将近5年，主体工程建设期延期了650天，因为该社区社会事务办主任刘某等人在整个项目建设过程中无法获得相应的利益，消极应对重点工作任务。在从严治党背景下，很多基层干部表面上支持中央政府反腐败行动，但实际上许多基层干部产生很大落差感，私下抱怨“应酬是少了，福利也少了”。部分基层干部遇到对自己有利可图的事情就积极去做，遇到没好处的事情就积极闪躲。
（三）推诿耍滑“不敢为”
“在每个官僚组织中都存在一种内在压力，促使大部分官员最后都变成保守者。”在反腐败高压形成压倒性胜利的背景下，社会政治风气不断得到好转，政治生态持续向好转变，党员领导干部的纯洁性不断得到提高。但是在基层，原本经济待遇相对较低的基层干部出现了“反腐恐惧症”，他们在反腐败零容忍的高压态势下，一度担心自己跟群众打交道，替群众办事情一不小心会踏入“雷区”，怕承担责任，怕出问题，怕得罪人。
一部分基层党员干部畏手畏脚，不敢主动担当，一旦出现拿不准的事情，就往其他办事部门推，形成各部门相互“踢皮球”的现象，这也是典型“为官不为”的表现。温州平阳县昆阳镇练川社区某村集体资产被拆迁所得补偿款90万元，按照管理规定，村集体资产的拆迁补偿款应该进入村里的集体户口，由于社区党委书记高某担心村集体资产补偿款管理不善，所以高某私自授意社区干部吴某某直接将村集体资产的拆迁补偿款分发到村干部和其他村村民手中，高某作为社区书记不敢担当、不作为，在地方上造成不良影响，受到党内警告的处分。在全面从严治党背景下，各级政府的问责体系开始建立起来，一部分基层党员干部在主观上认为现在对干部条条框框太多了，一不小心容易踩上“红线”，做事的风险性系数相对较高，与其如此，不如做“太平官”，宁可少干事，也要确保每次都不出事。
二、温州市“为官不为”现象存在的主要原因
进入新时代以来，在全面从严治党向纵深推进背景下，温州市基层干部“为官不为”现象开始显现，并成为人民群众反应强烈的事情之一。对此，很多基层干部试图以在基层“为官不易”的理由来遮蔽自身的行径。安东尼·唐斯官僚制理论是国外研究政府机构运行与政府工作人员工作效率关系之间的成熟理论，它主要从官员的行为动机因素、政府体制机制因素和外部环境因素来进行分析。
（一）行为与职责的不匹配
从行为动机上来看，“为官不为”的心理动机是目前基层党员干部管理的困境之一，困境在于它是政府在公共管理领域内公益管理目标要求与部分党员干部追求个人私利之间的矛盾问题。根据唐斯官僚制理论，可以概括出一般官员的行为动机主要包括利己和利他两类，利己类包括：权力的拥有、金钱的收入、更高的声望、办事的便利;利他类包括：组织忠诚度、业务精通能力、为公共服务成就感等。基层党员干部肩上肩负着为广大人民群众提供社会公共服务，为百姓谋福利的重任，但是基层干部的“为官不为”行为将打破公益心与私利心之间的平衡，致使基层党员干部不能很好的履行本岗位职责和任务。
许多身处基层的党员干部往往从事繁重的行政事务，面对的对象较为复杂，岗位责任压力较大，更为重要的是“社会财富快速增长与自身工资增长不成比例”。因此，基层党员干部在个人基本物质利益没有得到满足情况下，就很容易形成“不想为”或“不作为”心理，不能更好地履行岗位职位，上述基层党员干部的“为官不为”主要还是由于个人的私利行为动机作为决策行为的驱动力，这种私利行为动机往往在基层组织单位中很难被发现。长此以往，将导致基层党组织的领导力、组织能力大大减弱，公共利益受损害。
（二）基层干部管理制度不够完善
从政府管理的内部制度来看，公务人员的工作效率主要取决于政府内部的制度设计和组织运行机制。高效的组织运行机制能够有效匹配人员和资源，能够保障政府的公共权力得到有效运行。从安东尼·唐斯的官僚体制政府的体制因素来看，基层干部“为官不为”行为是政府内部运行机制设置不合理，使得政府运行存在一定程度的“失灵”，使得一定数量基层干部行为不能得到有效调控，也可以說政府的运行机制中缺少相应的激励机制和监督机制。
政府的内部激励机制不够导致了两种情况：一种是为了获得之前存在“隐性福利”，不少基层党员干部存在铤而走险的心理，替老百姓办事情的时候变相的“吃拿卡要”;另一种在个人仕途升迁无望时，往往就会存在“不求无功但求无过”“当一天和尚撞一天钟”的心理，这是典型的政府内部激励机制不够健全引发党员干部的“为官不为”。此外，基层干部出现“为官不为”的现象，主要问题是党和政府的内部监督体制不能起到相应的监督效应。中国虽然已经设立问责制，但问责对象主要针对领导干部的主体责任设定，加之各项改革处于深水期，很多错综复杂的利益藩篱没有破除，终生责任制并没有得到细化实施，特别是基层组织的问责制还不够健全。
（三）外部不良环境因素影响
外部环境主要是从基层组织和党员干部个体所处的社会环境来解读，外部环境指的是基层党员干部在从事行政工作时，容易受到外部环境的负面因素诱导，进而造成组织内部控制弱化，它在一定程度上诱导基层干部产生“为官不为”的行为。随着十八大以来，全面从严治党背景下，一部分基层干部发出“为官不易”的论调，有不少党员干部出现“裸辞”归隐，甚至下海经商，引发社会舆论环境震动。在这种外部环境负面因素的影响下，不少没有选择辞职的基层干部，面对“越来越不好过”的官场日子，逐渐产生了“做太平官”或“不求无功，但求无过”的思想。
整个社会外部舆论环境的改变、不良为官文化的因素诱导，给基层干部“为官不为”行为提供了生长的土壤。基层干部是与广大人民群众直接接触的政府群体，而正是这些看似不起眼的“为官不为”行为将带来严重的负面影响，广大人民群众会因为部分基层干部“为官不为”行为直接降低对政府的公信力，政府的公信力和执行力被破坏后将很难得到重塑，带来最坏的结果将直接导致整个政府陷入“塔西佗陷阱”。三、温州市基层干部“为官不为”的治理对策
中国特色社会主义伟大事业关键在党的领导，因此，治理基层干部“为官不为”问题需要形成以党和政府为主导的多元治理主体，打造系统化、多维度的共同治理途径。本文通过对温州市基层干部“为官不为”问题的调研基础上，运用安东尼·唐斯的官僚制理论对官员的主要行为动机因素、政府运行机制因素和外部环境影响因素进行原因分析，对此提出从官员个体行为动机的矫正、政府监察运行机制的完善、清正廉洁外部环境的整治这三个方面来进行治理基层干部“为官不为”的行为。
（一）拓宽激励路径，矫正执政动机
通过对温州市的基层干部薪资状况调查发现，基层公务员的薪资在浙江省整个公务员薪资结构中处于中下水平，在经济较为发达的沿海城市中并不具有竞争力。这对进入公务员体系门槛较高、工作量较大、工作压力较大的基层干部群体而言，目前的薪资水平并不具有强的激励效应。在公务员的稳定性和“官本位”思想的影响下，很多政治精英涌入了政府体制，但是基层单位过低的待遇不可能让广大干部都成为公共利益的“政治人”，因此，在这种不对称的体系中，就会出现“权力寻租”“为官不为”的行为。
追求更高的激励是劳动者重要内生动力来源之一，作为在基层工作的党员干部也不例外，这类干部群体对晋升渠道和薪资待遇非常重视，这两项因素是影响广大基层干部行为动机的主要因素。因此，党和政府作为治理基层干部“为官不为”的主体，一方面，应该积极科学设置基层公务人员薪资体系，要将基层干部“经济人”和“政治人”属性结合考虑，逐步解决基层干部工作量与薪资待遇不匹配的体系，提高基层干部的待遇福利;另一方面，科学设置基层干部考核机制，将基层干部的政绩考核标准向多元化元素转变，扩宽基层党员干部的晋升渠道，改变基层干部党员晋升“千军万马过独木桥”的局面。
（二）完善监督问责体系，扎紧制度籠子
在全面从严治党背景下，除了要对基层党员工作和生活进行严管、严抓之外，要结合基层党员干部岗位的特点、职责等因素，进一步完善基层党员干部权力使用清单制度，让基层党员干部在用权时明确“能干什么”“不能干什么”。对于一些职责有交叉的岗位，要预防一些基层干部“相互踢皮球”，要分清不同岗位的职责边界，为基层干部指明工作方向，将基层干部权力放进制度的笼子里，这是治理基层干部“为官不为”的根本有效途径。
对不按权力清单制度执行的党员干部要即时问责处理，建立监督问责体系。要积极构建起以党内问责、行政问责和社会问责三者为一体的问责机制。首先，加强党内问责监督制度建设，要在推进全面从严治党过程中，积极强化一把手的主体责任，将责任进行层层倒逼;其次，还要积极完善政府监委的监督机制，使得党内监督和政府监督形成合力，完成对所有干部“为官不为”的监督。最后，要将长期缺位的社会问责机制建立起来。“要发挥舆论监督包括互联网监督的作用，将权力关进制度的笼子里。”要自觉接受新媒体的监督，要改变以往一味压制对基层干部“为官不为”不对外进行曝光的思维，对基层干部“为官不为”行为敢于亮剑。
（三）重塑官场文化，提升行政能力
治理基层干部“为官不为”的行为，需要积极构建一个健康和谐的官场文化，健康的官场文化对党内组织生态能够起到正本清源的效果，因此，要从外部舆论效应、公民政治参与意识、廉洁政治环境等方面重塑官场文化，提升基层干部的行政能力。基层官场环境中，外部环境监督力量弱小也是不争的事实，治理基层党员干部“为官不为”的行为，需要进一步疏通居民的监督渠道，增强外部监督的效力，进一步营造好社会群众监督文化，形成群众积极有序参与政治活动的良好文化氛围。
为想干事、能干事的基层干部营造责任共担、容错免责的文化氛围。当一些基层干部为百姓干事过程中出现一些非原则性失误和偏差时，要包容和鼓励有理想、勇作为、敢当担的基层党员干部，要客观、公正、全面、准确认识和评价在基层干事创业失败的党员干部，在全社会营造容错免责和责任共担的宽容文化环境氛围，激励广大基层干部在基层“为官有为”。“激情、热情是人强烈追求自己的对象的本质力量。”基层官场文化对干部干事业有着重要的影响，要善于营造廉洁和奋发有为的官场政治文化环境。形成全社会奋发有为干事业的外部官场文化环境。[参考文献]
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