超大城市城乡结合部农村治理的困境与突破
赵海星 张泽星
摘要：随着我国超大城市集聚发展，在市区与郊区接壤地带形成了明显的城乡结合部，它集中了城市化过程中的诸多疑难问题，已成为我国城市治理的矛盾交汇地带和敏感地区。XHJ村是北京市南部一个典型的城乡结合部农村，通过观察这个村庄的经济形态、社会治理模式、精神文化生活、规划和国土空间管控，剖析超大城市城乡结合部农村的共性问题，研提对策措施，以期为治理“城市烂边”问题提供观察切片，为城市化进程中构建新型城乡关系提供参考借鉴。
关 键 词：超大城市城乡结合部;农村治理
一、北京市的政策演进和实践进展
改革开放以来，超大城市城乡结合部农村治理问题逐渐凸显。北京作为国家首都、国际城市和特大城市，其城乡结合部农村治理遇到的新情况更早，需要解决的矛盾更突出。在1983、1993 和 2004 年版城市总体规划的指引下，北京已逐步形成了“城市中心区+边缘集团+卫星城”的“分散集团式”空间格局。为保持空间结构完整性、改善城乡环境并解决其他诸多问题，北京市政府于1986年划定并启动建设第一道绿化隔离地区，于2003年划定并启动建设第二道绿化隔离地区，第一道和第二道绿化隔离地区就是北京城乡结合部的主要组成部分。
与国外大城市的边缘绿带不同，北京市绿隔地区拥有相当多的村庄建设用地，是具有“复杂现状”的地区，呈现处多种利益交织、多种矛盾凸显的特点。从1986年以来，北京针对城乡结合部的整治过程经历了尝试性整治、绿化建设推动、奥运整治推动、攻坚克难四个时间段[1]。近年来，北京城市发展实现了从“聚集资源求增长”到“疏解功能谋发展”、从城市建设摊大饼到减量发展的转型，相应城乡结合部农村治理的政策取向也发生变化，可划分为两个阶段。
第一阶段，主要是针对城乡结合部存在的问题，采取专项整治的方式加以解决。针对房屋建筑结构、消防安全、社会治安、生产经营秩序等方面存在的突出问题和严重隐患，常态开展专项整治，建立健全常态化基层联合执法整治机制，集中力量开展执法。加快中心城区公共设施和运行管理向城乡结合部地区延伸覆盖，配套完成乡镇向街道、村庄向社区转变。加强规划控制和城市管理，完成城乡一体化的社会保障、城市运行和社会管理体系。北京城乡结合部农村问题，重要根源是外来流动人口太多，公共服务和治理供给跟不上。所以，单纯“头痛医头、脚痛医脚”的被动治理方式，很容易“按下葫芦浮起瓢”，难以从根本上解决城乡结合部农村问题。
第二阶段，结合疏解非首都功能，采取产业随着功能走、人随着产业走的方式，深入推进疏解整治促提升行动，降低人口密度，逐步破解治理难题。从2015年至2019年，全市累计退出一般制造业企业2367家，疏解腾退市场、物流中心919个。由于这些非首都功能不少在城乡结合部聚集，缓解了相应区域的“大城市病”。如北京市朝阳区十八里店乡辖区内的西直河石材市场，未整治前，众多低端产业集聚，流动人口多、治安环境差，安全隐患大，后开展以石材园区整体腾退拆除为重点的综合整治，带动产业转型升级和人口规模调控，调减了4万流动人口[2]。在疏解的同时，见缝插绿、留白增绿，推动产业升级、“腾笼换鸟”。2017年新版城市总体规划制定实施后，建立战略留白、减量发展政策机制，实现了人口规模、建设规模双控，城乡结合部农村问题治理迈上良性发展轨道。超大城市城乡结合部农村治理问题积弊已久、成因复杂，破解也非一日之功，还有不少现实难题。根据笔者在XHJ村调研，该村面临的困境有不少是共性问题，能提供首都城乡结合部农村社会生活较完整的切片，是一个较为理想的观察样本。
二、XHJ村概况和面临的治理困境
XHJ村位于北京通州区马驹桥镇中心镇，北临凉水河、与亦庄经济开发区隔河相望，东西与马驹桥镇新老两街相接，村南不远京沪高速公路和六环路交汇，区位优势明显。村占地面积为210亩，全部为宅基地，原有1400亩耕地已流转亦庄经济开发区，村民转为城市户口。参照美国学者R·D·罗德菲尔德的提法，“乡村是人口稀少、比较隔绝、以农业生产为主要经济基础、人们生活基本相似，而与社会其他部分，特别是城市有所不同的地方”[3]。对照此定义，该村并不属于传统意义上的农村，是一种有村庄、无农业、无农民的特殊形态。
近年来，该地区开展“回天利剑”试点地区专项行动、“疏解整治促提升”挂账村整治行动，取得了较好成效，但就XHJ村而言，还存在不少现实问题。
（一）“瓦片经济”畸形发展
1.村集体经济薄弱且租房收入占比过大
村集体经济主要是出租40余间公房，每年收入约200万元，此外还有停车场收费10万元，以及上级下拨的综治、党建等少量专项经费。支出主要是给村民交社保、村干部基本報酬、公共服务等。平时收支平衡，但遇到重大建设和专项任务就捉襟见肘。这次新冠疫情防控工作期间，截止9月份，村口值守人员补贴、防疫物资购置、卡哨用房建设等经费就达70余万元，而专项补助仅为10万。在村集体缺乏相应财力的情况下，村委在治理中容易背离自治定位，出现角色异化，变成乡镇的“下级机构”和村民的“议事机构”。现在村民有诉求大多拨打12345市民服务热线，而忽视眼前的村委，就是因为村委缺乏资源配置能力，继而部分丧失治理话语权。
2.村民“靠房吃房”退出劳动力市场
该村村民都是职业房东，每户宅基地约0.4亩，在这方寸之地盖3-5层楼、30-100间房，年收入在25-100万元之间。早期的建设的出租房类似“筒子楼”，每间房子7-8平米，狭窄逼仄，光线幽暗，只能摆放一张床，月租金500-600元。后期建设的住房13-14平米，有独立卫生间，能摆放简单家具，月租金1200-1300元。因为租房收益高，村民普遍脱离就业，还有一些未进行失业登记、但事实上无一人就业的“零就业家庭”。从当前看，因为租房市场景气，普遍性失业不会造成影响。从长远看，在村庄拆迁、一次性补偿到位，村民丧失房租收入后，很容易“坐吃山空”，造成其他社会问题。
3.衍生的小门小店存在重大安全隐患
在村内主街两旁，村民将临街房屋对外开放，出租给外来租客经商。店铺共有83家，主要经营小超市、小饭馆、小熟食店、小发廊等业态，服务村内租客，可以认为是租房经济的衍生品。一个例证是，村内小饭店、熟食店两者之和为44家，超过小门小店总数的53%。就是因为出租屋狭小、功能不全，外地租客只能在村内小店就餐。这些小门店均无经营许可证和环保、消防审批，卫生条件差，安全隐患多。
（二）基层社会治理存在结构性矛盾
1.“本村人—外地人”二元对立
村内人口倒挂严重，据镇流管办统计，村常住人口1173人，流动人口6442人。人口密度为每平方公里51802人，是东京的3.9倍、马驹桥镇的28.3倍。据村民估算，加上未登记的，村内流动人口数超过1万，实际人口密度更大。本村人习惯性将外地人作为管理的对象，外地租客虽然人数多，但因为流动性大、心理融入度不高等原因，成为“沉默的大多数”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”有选举权和被选举权[4]。但租客中无一人是“两委”成员，也无一人参加村治安队、维修队，以及疫情防控工作。这种区别造成村内群体撕裂，消解共建共治基础。
2.基层执法权责分离
村属于基层自治单元，没有执法权。与社区有片警专职副书记不同，村里也没有常驻警力。为加强基层社会治安，村里成立了一支8人的治安队，配备基本安保器械，日夜巡逻，在村内主要路口安装监控摄像头。在实际运行中，发现违法行为治安队现场处置，再打电话请派出所出警。在并非执法机构的情况下，治安队有时存在人身控制、暴力执法等现象。为防止执法过度，派出所和村民达成某种协议，即抓人过程中要用手机录像。日常治安主要是“房东负责制”。比如，村民和租客签合同时，要求先交一个月押金，违反村规押金不退，通过经济手段加强管控。再如，该村疫情期间租客的出入证，全部信息就是身份证复印件、房东姓名、门牌号。马驹桥镇出入村（社区）相关工作程序也明确，各村应加强对出租房东的分级培训。这种管理方式也无法律依据。
3.党建引领力量薄弱
村“两委”成员共5人，平均每人服务管理近2000人。在这次疫情防控中，村口每天出入8000余人次，值守力量不足。该村有党员40名，大多超过50岁，近年村里也没发展过党员。外地租客中有无党员、如何开展组织生活等，村里并不掌握。在日常村务治理中，实际构成了“金字塔”型治理结构，第一层是村“两委”成员、第二层是本村居民、第三层是“二房东”、第四层是在村小门店做生意的外地租客、第五层是普通外地租客。在这个层级结构中，由于党的组织体系没有上下贯通，党员数量不足，导致党建引领作用发挥不明显。
（三）农村精神文化生活相对匮乏
1.日常娱乐活动单调
村里有夯歌、高跷两个区级非物质文化遗产。夯歌是劳动歌曲，来源于600多年前的北京兴隆木厂，一边打夯一边喊唱劳动号子。目前，第六代传人只有1人。高跷主要表现村民渔樵耕读生活，边歌边舞，舞完即唱。表演动作随词意自由发挥，现在不少已失传。村内文化活动中心失管失修，里面堆放杂物、晾晒衣物。图书室藏书约36000册，包括世界名著、健康保健、文学艺术、儿童幼教等，但借阅量不大。中老年村民喜欢打牌，扑克、象棋、“牛牌”是重要项目。和不少农村地区一样，棋牌游戏是有筹码的。村里的说法叫“一毛”，分10元和1元两种。一般金额不大，但也有部分游走在赌博边缘。对很多村民来说，手机是主要娱乐载体，玩微信、刷抖音、看视频、打游戏是生活常态。这导致村民正常的生活作息被打乱，相互交往的时间以及耐性减少。
2.出现部分炫耀性消费
主要体现为贷款买豪车。村内停放的91辆京牌汽车，价格在30-50万之间的占到20.8%。其中奔驰E300L以上行政轿车有6辆，是单一车型中数量最多的。实际上村民现在大多租房为生，很少经商做生意的，不需要豪车撑面子;村庄生活简单，村民交往半径有限，实际出行主要骑电瓶车，汽车使用频率也不高。村民超需求购车，主要原因是村民认为奔驰E系列是商政用车，是“上流社会”的物质化标识，购买这种车能够获得阶层晋升的心理暗示和自我满足。如村民所言，“开这车的都是马驹桥有头有脸的人物”。
3.忽视教育造成阶层代际传递
该村对教育的重视程度与城区相比存在“梯度差”。6岁以上村民接受大专以上教育的人口比重不到10%。而早在2006年，北京城区就超过25%，海淀区达到了43.5%。村民中年轻一代无人考上211、985等重点大学，也没有一名研究生。村里几乎沒有人在机关事业单位、外资企业、高校、医院等高门槛领域就业，不少人子孙三代都是农民。造成如此境况一个很重要的原因是租房经济依赖，村民接受教育内生动力不足。在这种模式下，村民靠房吃房，没有经济和就业压力，不需要谋生技能，不需要建立广泛的社会联系。马驹桥镇负责包村的社保所干部也曾提过，每年镇里为该村提供免费的职业培训名额，但是几乎无人报名，到最后不得不采取摊派的方式开展工作。
（四）国土空间管控存量问题比较突出。
1.规划落地真空期错位功能野蛮生长
根据 《北京城市总体规划 （2016年-2035年）》和《亦庄新城规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》[5]，马驹桥镇定位是“科技服务小镇”，建设“宜业宜居社区”;XHJ村等凉水河岸村落的风貌“以底层、多层为主，凸显滨河错落有致的天际线”。但目前镇域层面的总体规划、土地利用总体规划并未编制完成，XHJ村何去何从并不明确。实际上2004年村内耕地征用时，村西68户部分拆迁后，村内就有整体拆迁的传闻。因为规划迟迟没有落地，管控约束有限，村民普遍多盖楼、盖高楼。同时对政府部门来说，没有规划也意味着“搞不清干什么、怎么干”，在村庄有机更新、基础设施建设、公共服务供给等方面存在政策摇摆。
2.违建界定与拆违面临法律困境
村民建房之初，北京市《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定（修正）》[6]，仅对占用耕地、菜地，宅基地外非法扩地等做出限制，并未对宅基地上部空间建房提出要求。近年来，北京市国土空间管控日益严格。《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》明确，村民房屋檐口高度原则上不得超过7.2米[7]。马驹桥镇每年都开展集中拆违。但因为“法不溯及既往”，2层以上建筑难以认定为违建。而且违建成本低、收益高，违建和拆违一直处于“猫捉老鼠”状态。同时在拆违中，还存在标准不统一、自由裁量权过大等问题，有的“拆明不拆暗，拆小不拆大，拆软不拆硬”，增加了涉法涉诉风险。
3.人居环境需要进一步整治
在村容村貌方面，村内建筑密度大，楼房间距窄，没有建筑风貌和外立面设计。在基础设施方面，主路年久失修，遇有雨雪天气道路泥泞，道路两侧电线架空、缠绕现象严重，地下供水管道不时破损断漏，村内公共空间私搭乱建、乱堆乱放情况比较严重。在厕所革命方面，因为“公地悲剧”，租客素质层次不齐，随地吐痰、厕后不冲、乱扔烟头等现象屡见不鲜。在垃圾分类方面，村内混装大铁皮垃圾箱已换成分类小箱，但村民还未养成分类习惯。
三、从XHJ村分析超大城市城乡结合部农村乱象的原因
XHJ村是首都城乡结合部农村的缩影。北京昌平区的东小口镇、朝阳区的十八里店乡、海淀区的四季青镇宝山村等，以及上海[8]、深圳[9]等超大城市城乡结合部农村，很多都是类似的状态。分析超大城市城乡结合部农村演进历程，可以得到一个清晰的脉络：城市开发边界不断拓展，征用了农民的耕地，同时城市化也带来大量外来人口。在丧失农业收入和新增租金收入“一缺一补”影响下，农民在宅基地上大量建房，构成“瓦片经济”。外来人口和户籍人口倒挂，“陌生人社会”和“熟人社会”对冲，使村庄传统习俗、乡土情感、农耕文明逐步消解。人口混居状态下的复杂互动关系，城市化再次延伸政策空窗期“两不靠”的特殊情况，进一步催生了环境脏乱、人口倒挂、私搭乱建等治理难题。
造成超大城市城乡结合部种种乱象，主要原因是：一是城乡“二元分治”的功能失灵。这一地区城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡行政管理交叉，户籍居民、户籍农民、非户籍流动人口等不同社会身份群体混居，城乡分治、人口分管的社会管理体制割裂，传统的基层治理模式显得力不从心。二是流动人口管理目标的双向背离。流动人口由政法部门的综治机构提供管理与服务，以治安防范为目的;户籍人口由基层政府提供管理与服务，需要承担劳动就业和社会保障责任，某种程度会不自觉维护“瓦片经济”，与流动人口形成一体化利益关系。三是失地农民的市民化转型失败。农民在丧失土地后，受传统观念、思维惯性、素质短板等影响，高薪的工作干不了、普通的工作看不上，只能依靠收租为生，和流动人口互利共存。在利益驱动下，出租房内违法经营、群居群租、隐瞒人口等现象层出不穷。
刘易斯-费-拉尼期二元经济模式[10]和托达罗城乡劳动力转移模式[11]认为，城乡工资差异是促使农村剩余劳动力流动的原因，只要城市工业部门一般工资水平高于乡村农业部门一般工资水平，农民就会从农村迁到城市谋求新职业。可以认为，超大城市城乡结合部农村特殊的社会状态有一定必然性。城市提供一般产业劳动岗位、获得廉价劳动力，外来人口提供劳动、获得比家乡更高的劳动报酬，农村提供廉价住房、获得失地后的房租补偿，共同构建起分工明确、相互依存的生态系统。解决这一问题，需要坚持系统思维，城乡统筹，标本兼治，合作治理。
四、推进超大城市城乡结合部农村治理的路径
（一）细化完善镇域、村域规划
着眼“规土融合”，从规划引导、土地管理产业发展等多方面开展工作[12]。明確村庄的功能定位、产业布局、村庄风貌、建设时序。村庄规划审批前应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。在规划落地前，适度满足村民租房收益，为下一代村民向市民转型奠定经济基础。
（二）加强乡村综合整治
广泛宣传城乡规划条例，引导村民知法守法。按照控存减增的思路拆除违建，明确侵街占道、私搭乱建、外挂楼梯等负面清单，压缩群租房、合租房。有序推进村庄更新和空间织补，对影响生活品质、存在安全隐患的道路、地下管线等进行维修，对拆违后墙面进行适度维修粉刷，用好“小微项目惠民生”资金支持计划。推进公共区域绿化，在村民宅前屋后、楼上台前等边角地见缝插绿。结合成立村级公司，加强小门店的日常监管。视情引入专业物业公司对村庄进行整体托管，按照政府拨一点、村集体出一点、村民自己掏一点的方式解决经费问题。
（三）深化基层行政体制改革
将城市管理模式下移到城乡结合部农转居区域，按照“大部制”管理思路整合政府综合管理职能，搭建公共财政平台，增加对城乡结合部公共服务和社会管理转移支付，按照城市减量发展要求和宜村则村、宜居则居的原则，稳慎推进乡改街、村改居。加强耕地保护和高效利用，抓好美丽乡村建设和都市型农业发展。深化户籍制度改革，建立以居住地为标准的登记备案制度，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理模式。
（四）预先开展集体经济转型研究
梳理城乡结合部农村发展模式，可借鉴北京、上海等地农工商公司模式，利用闲置的各类房产设施、集体建设用地发展租赁物业，引入高端生产要素。深化农村集体产权制度改革，完善企业、村集体和农民三者的利益联结机制和收益分配机制，依靠股份合作发展壮大集体经济。完善工商资本下乡的政策扶持机制、配套服务机制和风险防范机制。农民可以通过在其享有的宅基地使用权上设定抵押进行农业融资，发挥权利财产性价值[13]。
（五）深化村民教育培训
重塑劳动致富的价值取向，使村民逐步摆脱“收着租子、数着票子”的依赖心理。针对城市化后的产业类型、企业门类、岗位需求等，以中青年村民为主开展职业培训，使其具备基本谋生技能。在新生代村民中抓好基础教育和高等教育，培养更多人才，满足区域经济发展对高素质人才的需求。
（六）在外来租户中培育自治主体
把外来租客中的党员纳入村党组织管理，视情在村“两委”中吸纳综合素质好、声望高、愿意参与农村建设的外来租客。推进村务公开，组建“社区联席会议”，邀请租客列席村委会，村中重大决策也要适当征求意见，把“本村人—外地人”“房东—租客”这种二元结构转变为乡村建设共同体。
（七）抓紧同步存史
加强传统文化的保护，做好村内老一代艺人采访实录，运用文字、图片、影音、视频等方式留存，加强非遗等传统民俗活化利用。组织编撰村史村志，留住乡村记忆。做好老物件、老家什、老习俗收集整理，条件成熟可在回迁社区建立村史馆。
（八）抓好健康乡村建设
加强宣传教育，以疫情防控为契机，深入浅出讲解疾病原理、传播途径、健康危害、预防手段，提高村民卫生健康素养。开展“每周大扫除”等活动，清理卫生死角，疏通沟渠，清洗路面。加强公厕维护，营造清洁有序的生活环境。深化垃圾分类，培养良好生活习惯，有序推进农村垃圾减量化、无害化和资源化利用。
（九）推进移风易俗
对村民中存在的购买豪车、相互攀比等现象，完善村规民约，采取行政管控与自我约束相结合的方式加强管理。加强红白理事会建设，大力倡导文明新风，搭建文明创建载体，引导村民见贤思齐，崇德向善。引入现代生活方式，丰富村民精神文化生活。
（十）坚持党建引领
紧盯村党支部这个重头，深入组织学习习近平新时代中国特色社会主义思想，重点学深悟透总书记关于“三农”工作重要论述，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，使基层组织真正成为乡村建设的引领者、组织者和建设者。推动区域化党建，有条件的成立联合党支部，共谋发展出路。扩大党员队伍，从新生代村民、致富能手、大学毕业生中发展党员。推动市级机关干部下村“双报到”，建立区、镇干部包村制度，为村庄建设建言献策、提供服务。
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