金融助推广西特色小镇建设的对策研究
王伟 蔡幸 黄巍华
摘要：特色小镇作为经济新常态下供给侧改革的重要抓手，已成为国家和广西经济社会发展的重要引擎，但建设和发展特色小镇离不开金融的支持。基于资金均衡、数量均衡与固定资产投入配比三种路径研究预测广西轻、重资产型特色小镇建设，发现广西特色小镇建设的资金需求巨大。当前广西特色小镇建设投融资程序繁琐、地方政府财政实力偏弱、融资渠道偏窄，特色小镇建设项目自身收益性低、风险性大等，是广西特色小镇建设面临的主要投融资问题。广西应做好顶层设计，科学界定政府职能，优化特色小镇投融资扶持政策，统筹整合各级财政资源，加大银行等金融系统对特色小镇建设投融资的支持力度，构建特色小镇建设项目多元投融资体系，以解决特色小镇建设过程中所遇到的资金瓶颈问题，推动特色小镇持续健康发展。
中图分类号：F8文献标识码：A
文章编号：1009-3729（2018）06-0103-06
关键词：特色小镇；资金需求；政府金融；市场金融
“特色小镇”一词于2017年底亮相中央经济工作会议，在彰显特色小镇成为供给侧改革的重要抓手的同时，肯定了特色小镇建设已成为我国经济社会发展供需两侧发力的黄金结合点。广西积极贯彻中央精神并持续发力推动自治区特色小镇发展，2017年迅速出台了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于培育广西特色小镇的实施意见》（以下简称《意见》）的通知明确，到2020年，要培育30个左右全国特色小镇，建设100个左右自治区级特色小镇、建设200个左右市级特色小镇，激活2000亿元以上固定资产投资。但特色小镇建设任重道远，广西乃至全国，资本短缺是阻碍快速发展的瓶颈。如何多渠道、多形式利用金融资本助推特色小镇发展，是当前亟待解决的问题。
当前金融助力特色小镇发展的问题也引起了一些学者的关注。宋艳丽[1]认为，开发性金融由于具有目标、功能、效率、手段等方面的特性和优势，更能破解小城镇发展的资金瓶颈；宣吉方等[2]认为，为贯彻特色小镇发展战略，中国农业发展银行应创新体制，提高金融支持能力；李涛[3]认为，特色小镇的基础设施项目可采取政府采购、PPP和资产证券化等融资模式，重大项目可采用中长期贷款、投贷联动、融资租赁等融资模式，特色小镇建设中的中小企业发展可采用银行贷款、产业基金等融资模式；魏蓉蓉等[4]对PPP模式支持特色小镇发展进行了研究，认为PPP可以为特色小镇建设提供持续的金融支持；袁军[5]提出应从完善金融体系、拓宽融资渠道等方面加大金融助推特色小镇建设的力度；万树等[6]认为，PPP模式是助推特色小镇发展的重要融资模式，但由于特色小镇经济发展慢、金融市场程度低和地方财政自给力不足，因而存在PPP融资风险，这就要求特色小镇、地方政府和社会资本三方通力协作。
综上所述，关于金融助推广西特色小镇建设，已有研究涉及开发性金融、商业性金融和社会性金融，但由于2016年国家才全面推行特色小镇发展战略，因此研究金融助推特色小镇发展的文献还比较少，且没有形成规模性和系统性的研究；广西由于地处西南边陲，针对金融助推广西特色小镇建设的研究就更少。建设特色小镇是我国大力推进供给侧结构性改革的重要举措，研究金融助推广西特色小镇发展，将有助于广西加快贯彻国家战略，推动新型城镇化发展，实现以小城镇带动大发展的目标。鉴于此，本文拟在研究特色小镇战略推进所带来的巨大投融资需求和当前广西在这方面面临的问题的基础上，提出有针对性的政策建议，以推动广西特色小镇持续健康发展。
一、广西特色小镇发展现状
广西探索推进区域村镇建设较早。从2010年底到现在，广西村镇建设经历了从特色名镇名村、美丽广西乡村到如今的广西特色小镇的发展过程。2017年出台的《意见》对广西特色小镇做了明确界定。
1.目标与规划
广西在承袭浙江等发达地区特色小镇建设标准的基础上，明确广西特色小镇是“相对独立于城市中心区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的发展空间平台”，小镇主要以“建制镇（乡）、产业园区、现代农业核心示范区、特色旅游集聚区等”为载体，分国家级、自治区级和市级进行培育，强调要拓宽融资渠道，政府引导、企业主体，积聚全社会资源；同時细分产业类型，建设信息技术、节能环保等具有广西地方特色和产业优势的小镇，进而实现“一个主题文化品牌、一个文化场馆、一个小镇公园、一个具有独特文化肌理和建筑风貌的小镇核心区文化展示”的“四个一”广西特色小镇建设目标。
为全面贯彻国家大力发展特色小镇建设精神，《广西培育特色小镇意见》提出，到2020年，要培育30个左右全国特色小镇、100个左右自治区级特色小镇、建设200个左右市级特色小镇。该意见的出台为广西贯彻国家特色小镇发展战略、发展广西区域经济明确了方向。
2.政策环境
为推动广西特色小镇建设，广西营造了良好的政策环境。2010年底，广西颁布了《关于促进特色名镇名村发展的意见》，之后每年持续推动自治区工贸型、生态（农业）型、旅游型和文化型特色名镇名村遴选和建设工作。截至2016年底，共创建了90个特色名镇名村，其中工贸型10个，生态（农业）型20个，旅游型36个，文化型24个，为推进广西特色小镇建设积累了经验。
2014年，为加快推进镇域经济和新型城镇化建设，广西又出台了《广西百镇建设示范工程实施方案》，按照“缺什么、补什么”的原则，在培育主导产业，发展工业、边贸、旅游和文化等方面制定了一系列的优惠政策和支持政策，进一步优化了广西特色城镇发展的政策环境。
2017年10月，广西出台了《广西培育特色小镇意见》，提出培育特色小镇有利于加快产业结构转型升级、有利于集聚产业人口、有利于完善设施服务，从要求、任务、创建程序、支持政策和政策保障5个方面提出了指导意见。《广西培育特色小镇意见》总体上借鉴浙江等发达地区特色小镇建设经验，立足广西实际，要求住房城乡建设、发展改革、国土资源、文化、旅游和产业等主管部门协同配合，并辅以每个小镇2000万元补助资金奖励，政府引导、企业主体，积极有序推进特色小镇建设。该意见的颁布为广西特色小镇建设提供了有力的政策保障。
3.国家级特色小镇培育
2016年7月，住建部、发改委、财政部三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，启动了全国特色小镇培育工作。同年8月，住建部启动了全国特色小镇推荐遴选工作。截至2018年8月，广西共有14个镇入选，其中工贸型4个（木乐镇、桥圩镇、陆屋镇、新和镇），农业（生态）型5个（莲花镇、校椅镇、侨港镇、溶江镇、六堡镇），文化型3个（南康镇、贺街镇、刘三姐镇）、旅游型2个（中渡镇、黄姚镇）。
二、广西特色小镇建设规模和资金需求预测
1.社会投入
《广西培育特色小镇意见》指出，广西特色小镇建设要分轻资产型特色小镇和重资产型特色小镇来进行，这两种类型的特色小镇的建设面积原则上按1～3平方公里面积进行建设，但对这两种类型的特色小镇的社会投入要求不同。文件明确要求轻资产型社会投入要达到每平方公里8亿元以上，重资产型社会投入要达到每平方公里16亿元以上。但根据广西经济发展预测和其他省市特色小镇建设投入情况，广西轻资产型特色小镇建设未来社会投入可能会达到每平方公里8～24亿元，重资产型特色小镇社会投入可能会达到每平方公里16～48亿元。
2.建设数量
《广西培育特色小镇意见》从整体上确立了广西特色小镇建设数量和投入资金规模，但没有明确指出轻、重资产型和国家级、自治区级、市级三种类型特色小镇的拟建数量。通过研究分析广西经济社会发展现状和未来走势、过往政策实施路径与固定资产投入占比等因素，广西特色小镇按照轻、重资产分类，数量均衡、资金均衡、固定资产投入配比三种路径拟建数量如表1所示。
3.资金需求
如果进一步把特色小镇建设分为低、中、高三种情况，三种情况下轻、重资产型特色小镇每平方公里社会投入分别对应为8亿元、16亿元、24亿元和16亿元、32亿元、48亿元，三种情况下资金需求总量如表2所示。从预测结果可以看出，只有低情况和资金均衡下，才最为接近《广西培育特色小镇意见》计划的2000亿元固定资产投入。同时考虑到广西农业发展和旅游业的天然优势，未来广西特色小镇建设轻、重资产类型数量比为2GA6FA1较为合理，符合广西经济社会发展实际。
根据社会投入，进一步对预建设的轻、重资产类型特色小镇数量优化调整和进行梯形部署，按照低情况下轻、重资产型特色小镇每平方公里社会投入分别为8亿元和16亿元，为实现特色小镇发展目标，广西特色小镇建设的资金需求总计为4600亿元，具体见表3。
三、广西特色小镇建设面临的投融资问题
2017年广西全区国内生产总值（GDP）仅为20396.25亿元，全区财政收入仅为2604.21亿元，面对特色小镇建设庞大的资金需求，财政资金支持捉襟见肘。这就要求广西应从自身实际出发，充分利用金融利器，创新投融资模式，开拓多层次投融资渠道。目前，广西特色小镇建设面临如下投融资问题。
1.融资程序繁琐减弱了对社会资本的吸引力
广西特色小镇主要以建制镇（乡）、产业园区等为载体进行培育，特色小镇建设主要依托乡镇政府落实开展。但目前乡镇政府并不是一级完整的预决算财政单位，没有融资权限，需要层层上报等待审批，程序冗长繁琐，工作效率较低。同时乡镇一级政府对项目决策缺乏主导权，企业进入乡镇的制约性较大。这些都可能造成特色小镇建设投融资缺乏对社会资本的吸引力。
2.财政实力偏弱降低了财政支持特色小镇建设的力度
特色小镇建设项目集中在基础设施建设、维护与公共服务配套方面，前期启动阶段的资金投入需求较大，需要自治区和地方财政支出支持。但是，一方面广西财政收入规模处于全国中下游水平，2017年全区一般公共预算收入1615.03亿元，在全国仅排第22位；另一方面广西财政自给率较低，对中央财政支持的依赖度较大，2017年全区获中央补助资金2634.72亿元，占全区一般公共预算总收入的46.3%，财政自给率仅为32.87%。同时广西地方政府债务率较高，截至2017年底，柳州、南宁、钦州、北海等地的地方政府负债率已超过警戒线。面对资金均衡路径下广西特色小镇建设所需要的4600亿元的资金，地方政府财政支持捉襟见肘。
3.融资渠道偏窄制约了特色小镇固定资产投资项目的快速发展
广西特色小镇建设需要激活2000亿元以上固定资產投资，通过固定资产投资形成城乡结合的新平台，以带动区域经济发展。目前，预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金是广西固定资产投资的5个资金来源。长期以来，广西固定资产投资资金主要来源于自筹资金、国内贷款和预算内资金，利用外资和通过其他渠道融资获得的资金很少，融资渠道偏窄。2017年，广西实际利用外资额仅为8.2亿美元，比全国均数低15.3个百分点。随着2017年《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部令第87号）的出台，政府购买服务严重受限，同时随着银行信贷资金加紧风险防范，国内贷款支持特色小镇建设力度趋向疲软，融资渠道偏窄严重制约了广西特色小镇的快速发展。
4.特色小镇自身属性加大了投融资难度
广西特色小镇建设项目大多具有收益性低、风险性高的特点。前者因为特色小镇建设虽然以产业发展为主导，但同时以完善设施服务、建设宜居城镇和提高城镇居民生活质量为最终目标，特色小镇建设项目很多集中在基础设施完善与公共服务提高方面，这一类项目收益率非常低。由于特色小镇项目的建设周期都比较长，一些涉及农业、旅游、环保、养老等融资项目建设周期一般都需要3～5年以上。需要融资的额度比较高，项目收益具有一定的不确定性，这就加大了项目融资的风险性。特色小镇建设项目的这两大金融属性，加大了项目建设的投融资难度。
四、金融助推广西特色小镇建设的政策建议
1.做好顶层设计，科学界定政府职能
一方面应做好顶层设计，引领特色小镇发展。各级政府应通力协作，做好顶层设计，科学划分特色小镇投融资项目，制订特色小镇长期和中短期投融资规划，尽快启动特色小镇投融资项目建设。另一方面应科学界定各级政府的职能，明确特色小镇投融资的方向与渠道。乡（镇）一级政府应具有一定的投融资决策主导权，负责特色小镇投融资项目实施；县一级政府应成立特色小镇建设项目管理工作领导小组，出台特色小镇项目投融资方案等；市、自治区一级政府应为办理特色小镇建设资金上报、审批等事宜开辟绿色通道。
2.优化特色小镇投融资扶持政策
应统筹整合和安排特色小镇建设用地，在特色小镇土地利用指标与融资等方面給予便利，保障特色小镇项目合理用地空间，增强特色小镇投融资项目对社会资本的吸引力。同时应量身制定特色小镇税收减免、贷款利息补贴等优惠政策，增强特色小镇建设项目的吸引力，减轻特色小镇建设项目的投融资风险，吸引更多社会资本积极参与特色小镇建设。
3.统筹整合各级财政资源
自治区政府应尽快落实各项补助资金，根据广西区情，向国家申请资金支持。应统筹自治区、市、县的财政资金，精准把握支持重点，大力支持特色小镇项目建设。同时应根据特色小镇建设项目情况，整体打包列入年度自治区重点项目，使其能享受重点项目优惠政策或优先获得国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行的长期低息贷款。
4.加大银行体系对特色小镇建设的金融支持力度
银行体系作为我国金融体系最重要的组成部分，是助推广西特色小镇建设发展的最重要的金融力量，应统筹开发性银行、政策性银行、商业银行等各类银行融资主体，建立政策性金融和商业性金融互为补充的支持特色小镇建设的银行融资体系。开发性、政策性银行应发挥其综合服务功能和作用，加大信贷支持，提供优惠的中长期贷款，并引领带动商业银行、社会资本参与广西特色小镇建设。商业银行应进一步完善金融服务体系，为特色小镇建设提供全方位的金融服务支持，同时还应大力创新金融产品，有效对接特色小镇项目建设。
5.构建特色小镇建设项目多元投融资体系
应创新融资模式，拓宽融资渠道，构建特色小镇建设项目多元投融资体系。应鼓励特色小镇建设中的基础设施领域投融资项目优先考虑选择政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励有稳定现金流的特色小镇项目通过PPP、资产证券化融资，同时在特定条件下允许地方政府发行特色小镇建设专项债券、绿色债券，支持设立自治区特色小镇建设专项基金，支持项目业主引入保险资金等参与具有稳定收益的项目建设和运营。同时还应创新运用券商资管、信托计划、融资租赁、资本市场直接融资与并购重组等多种金融工具进行特色小镇项目融资，大力形成和建设广西特色小镇建设项目的多元投融资体系。
五、结语
我国经济社会发展在进入新常态这一关键时期，建设广西特色小镇将成为推进广西经济转型升级的重要引擎。但由于广西经济底子薄，特色小镇建设任重道远，资金不足已成为其快速发展的瓶颈。金融作为特色小镇建设发展的重要推手，在广西特色小镇建设过程中，应创新融合政府金融和市场金融，构建多层次多渠道融资体系，使“金融活水”充盈广西特色小镇建设的“蓄水池”，以加快推进广西特色小镇建设。
参考文献：
[1] 宋艳丽.开发性金融支持小城镇发展的策略研究[J].农业经济问题，2014（1）：61.
[2] 宣吉方，陈颂华.农业政策性金融支持特色小镇的战略思考[J].农业发展与金融，2016（5）：30.
[3] 李涛.经济新常态下特色小镇建设的内涵与融资渠道分析[J].世界农业，2017（9）：75.
[4] 魏蓉蓉，邹晓勇.特色小镇发展的PPP创新支持模式研究[J].技术经济与管理研究，2017（10）：125.
[5] 袁军.金融资本推动特色小镇发展思考[J].青海金融，2018（7）：24.
[6] 万树，徐玉胜，张昭君，等.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[J].西南金融，2018（10）：11.
