欧盟职业教育与培训内部质量保障策略研究
刘学伟 隋立国
【摘 要】以欧洲职业教育与培训质量保障参考框架制定的参照性质量保障标准为基础，欧盟各国建立了本国的质量保障体系。欧盟各国的职业教育与培训质量保障已从立法阶段，逐步向推进机构建立内部质量保障体系转变。实践模式从标准考核向自主质量管理转变，内部质量管理和质量文化建设成为改革的新方向。基于计划、实施、评估、复查四个阶段，建立系统化和可持续的内部质量管理系统，成为内部质量管理的新模式。探索欧盟职业教育与培训内部质量管理策略，对我国职业教育内部质量保障体系建设有重要启示。
【关键词】欧盟;职业教育;质量管理;PDCA环
【中图分类号】G719.1
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2020）02-0082-06
【作者简介】刘学伟（1971—），男，山东无棣人，硕士，讲师，研究方向为职业教育信息化;隋立国（1969—），男，山东青州人，博士研究生，教授，研究方向为职业教育。
技术创新和全球化竞争导致企业对高水平劳动力的需求不断增长。人才需求变化和社會问题挑战促使欧盟国家将发展高水平职业教育与培训作为优先解决的问题，以此作为降低失业率、稳定社会发展、提高社会凝聚力，以及与国际接轨的重要手段和途径。当前，欧盟各国职业教育与产业需求之间的结构性矛盾日益突出，欧盟意识到仅靠资金投入不足以使职业教育与培训更具有吸引力、社会决定性和竞争力，提升人才培养质量才是解决问题的核心。在此背景下，欧盟推出了《欧洲资格框架》（European Qualifications Framework，简称EQF）、欧洲职业教育与培训学分系统（European Credit system for Vocational Education and Training，简称ECVET）等一系列改革举措，其中最具影响性的是制定了《欧洲职业教育与培训质量保障参考框架》（European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training，简称EQARF）。[1]这是欧盟层面提出的参考性指标体系，用来指导各国制定相关标准和策略，对于各国职业教育与培训质量提升起到了重要的作用。当前，我国职业教育进入内涵发展，提升质量的关键时期。2015年教育部发布了《关于全面推进职业院校教学工作诊断与改进制度建设的通知》[2]及其指导方案，开展职业院校内部质量管理探索。深入分析欧盟职业教育与培训内部质量保障经验，对我国职业教育质量保障体系建设具有参考价值。
一、欧盟职业教育与培训质量管理发展
2009年，欧洲议会和欧盟理事会通过了《欧洲职业教育与培训质量保障参考框架》。框架提供了参照性的质量标准，指导各成员国建立适合本国的质量保障体系。框架包括质量保障参考标准，建立内部质量管理方法，以及指导各国进行质量保障和改进的行动模式。参考框架不是强制性的，充分考虑了成员国之间的差异，强调成员国相关机构（National Reference Point）在建立质量保障体系中的主体责任。相关机构根据国家惯例，将国家和地区层面的利益相关者聚集在一起，共同确保欧洲职业教育和培训质量保障框架的实施。
欧盟职业教育与培训质量保障协会（European Quality Assurance in Vocational Education and Training 简称EQAVET）将欧盟成员国、社会伙伴和欧洲委员会联合起来，推进《欧洲质量保证参考框架》实施，开发和改进质量保障体系，协助成员国制定有效办法。[3]欧洲职业培训发展中心（European Centre for the Development of Vocational Trainin 简称Cedefop）研究发现，质量保障仅仅要求职业教育机构遵照硬性标准是不够的，除非它构建了有效的内部质量管理体系。质量保障重点是要通过政策引导，促进职业教育与培训的自主发展。[4]质量保障从标准考核向自主质量管理转变，内部质量管理成为重点。 2015年，该机构发布了《内部质量管理和质量文化手册》，该手册内容包括关于自我评价的指南、一系列指标、数据收集和处理工具，及管理策略。[5]将EQAVET提出的PDCA（计划—执行—检查—行动/审查，简称，“质量环”）管理模式进行了细化。针对质量管理过程的四个阶段，提供了20个职业教育与培训机构的质量管理案例，涵盖质量管理的各阶段，成为内部质量管理的行动指南。
二、内部质量管理的过程
（一）制定质量管理战略规划
职业教育和培训机构内部质量管理规划属于战略规划的一部分，核心是教育过程的改进和设计。制定质量管理规划要回答管理的目标是什么，如何实现，由谁实现，何时实现，需要什么样的资源等问题。EQAVET建议，制定质量管理规划应吸引利益相关者一起明确组织的“战略愿景”“目标、行动和指标”。[6]
1.采用层级方式制定质量管理规划
职业教育与培训机构组织复杂，质量管理目标涉及多个层面，目标体系规划要采用“自上而下”方式进行。首先要确立目标的层次结构和顶层目标。顶层目标是对组织未来角色的展望，是一个普遍的、共同的愿景，在大多数情况下它是抽象和模糊的，是实践的指向。在确定顶层目标后，需要进一步确定子目标，然后根据子目标制订具体的行动计划，进而确定行动所需的资源和方法。子目标必须要足够具体的，这样才有利于在实践中落实，确保目标的实现。例如，教与学的战略规划中关于学习过程现代化的目标规划如图1所示。总体目标是学习过程现代化，子目标是加强自主学习和增加电子化学习的应用。教师和培训师必须开发和提供自学的任务，以及适合电子化学习的材料。关于电子化学习资源，则需要一个学习平台和附加设备。此外，教师和培训师必须有一定时间预算和培训，以便他们能够完成新任务。
2.制定监测指标和工具
监测指标是战略规划的一个要素，提供了是否达到预定质量目标，以及达到何种程度的信息。指标应是有形的、可测量的，并附有具体标准，反映预期目标达到的水平。[7]对指标的监测需要确定如何监测，使用什么评价工具等。在上面的例子中，可以将教师完成培训的数量作为过程指标，或把开发自主学习任务的数量作为指标。设定电子化学习目标意味着要设定课程数量、每门课程的自学百分比，以及电子化学习资源，并确定使用哪些测量工具评估所开发的自学任务适合学生。在策略性规划阶段，应指定教师担任的有关工作，明确个人责任和时间进度。
3.吸引利益相关者参与规划
质量管理规划涉及组织内外诸多利益相关者，让利益相关者参与质量规划非常重要。利益相关者包括教师、培训师、学生、家长、雇主和行业协会等。尽管他们在各个领域的参与程度、关注点和责任方面有所不同，但却是影响质量管理的重要因素。内部的利益相关者中教师和培训师是教学质量最重要的实践者，高级管理层和学生也应该有发言权，因为他们直接受计划目标的影响。而外部的利益相关者，如雇主、行业协会和就业中心等，更了解人力市场的变化，具有相关的经验，能够为战略规划提供有价值的建议。
（二）质量管理实施
良好的组织内部关系是实施质量管理战略规划的关键。[8]在PDCA质量环“执行”阶段，EQAVET建议：与利益相关者协商制定实施计划和分配资源;利用监控工具对管理过程、结果和人员进行监控，作为规划“作出反应和调整”的依据。“执行”阶段的管理过程如图2所示。
1.建立良好的内部组织关系
高级管理层、部门主管、质量经理和其他工作人员之间有效合作对于实现质量目标至关重要。因此，质量管理需要建立清晰的组织架构，它是内部质量管理体系成功运作的先决条件，否则，再好的体系也无法发挥作用。“实施计划是与利益相关者协商制定的”，[9]关键是在领导和参与者之间找到适当的平衡，建立成员之间有效的内部关系，从而有目的、及时地实施计划。这包含兩方面的含义，一是在不同部门，特别是在底层组织，在执行质量管理活动时要有一定的自由度和灵活性。当所有层级的员工拥有流程的管理权、制订自己的目标并主动采取行动时，质量目标将更容易实现。二是管理层应确保组织内质量管理的一致性，从而在偏离目标的情况下，能以清晰的规则和透明的决策来改正。
2.教与学的监控
与内部质量管理过程中的检查阶段不同，监控是指利用工具直接和系统地观察行动实施过程，以得出结论并立即改进。监控的主要功能是提供管理的证据，以便在计划执行偏离最初意图时立即进行干预。教与学是质量管理的核心，内部质量管理必须集中在教与学上。为了达到更好的质量，对组织过程、教学过程，以及质量管理活动等进行监控是必要的。教与学监控的内容包括：教师自我反思与评价、学生评教、学生学习反思与评价和员工评价等多个方面。
教师自我反思与评价可以帮助教师系统地了解教学的情况，以及学生的学习方式，学习方法，学习资源的质量等。使用的工具包括：对学生评价的反思调查问卷、课堂教学反思调查问卷和学生评教问卷等。教师利用这些工具能获得学生对课堂教学的即时反馈。课堂教学监控的另一种方法是同事互评，通过同事相互听课活动，共同监控教学过程，提供专业反馈，使教师能够通过比较自己的认知、学生的评价和同事的反馈得出客观结论。学生自我评价、学生学年反思问卷使其对学习行为进行反思，得出适当的结论，并做出改变。员工评价内容包括职业素养、具体的教育活动和其他与质量相关的方面。员工评价旨在协助教师和培训师通过确定优势，提高个人能力，促进其专业发展。但是，这些评估不应具有控制作用，而是对员工专业发展的支持。
（三）管理过程与成果的检查
检查是指评估管理实施的成果，收集内部和外部利益相关者的反馈信息，在机构内进行自我评估的过程。EQAVET提出了一套全面的质量指标，用于支持职业教育与培训机构的评估和改进，包括内部质量管理体系应用情况、教师和培训师的培训投入、培养方案的参与率、培训方案的完成率、毕业生的就业率等10个方面。[10]评价的策略包括定期进行自我评价和内部审查、满意度调查、机制评估与审查等。
1.定期的自我评估与内部审查
系统全面的自我评价是提升质量的强大动力和有效管理工具。成功的自我评价需要多方面的支持，包括管理者的承诺、支持和参与、协调和整合自我评估的核心质量团队活动、员工参与、开放信息、关注组织的隐形知识等。组织的自我评价需要由质量经理、专家、优秀教师和培训师等组成的核心质量团队来协调和实施。当评价结果能被员工认同时，才能转化为提高质量的措施，并在建立内部质量文化中发挥作用。
内部质量审核是内部质量管理检查阶段的另一个工具。检查由教师、培训师和质量管理专家实施，他们能以专业的视角审核组织的不同部门。由于熟悉组织结构和员工，他们能将结果即时反馈给负责人。此外，检查还需要提交审计报告给高级管理层，以便做出进一步改进的决定，同时在准备外部认证时应用这些报告。
2.利益相关者满意度调查
利益相关者包括学生、家长、教师和培训师、雇主等。学生是最重要的利益相关者，从学生处收集反馈的信息包括学生对课堂学习成果的认知、理论与实践的结合情况、信息技术的应用等相关问题。调查已毕业学生的就业状况，对机构的质量管理至关重要。通过调查，可以了解毕业生的学习成果，以及对工作场所使用所学技能的满意度。雇主能就毕业生的工作表现和职业前景，以及对学生所掌握的技能和能力提供反馈，同时就校企合作的满意度、课程和学习内容做出评价。《内部管理和质量文化手册》提供的调查工具包括学生问卷、学生家长调查问卷、教师调查问卷、毕业生调查问卷、雇主调查问卷等。[11]
3.流程审查与改进
内部质量管理最重要的挑战是将质量管理锚定在内部机制上。管理机制改进包括：流程规划、（自我）评估、监控与管理改进和文档管理。流程规划是指建立内部质量保证体系及其质量目标，以及对每个管理和控制的责任者做出组织规划。流程分析需要确定关键流程、维护和改进流程，还应确定过程输入和输出之间的连接，它是一个衡量系统，将结果与战略目标联系起来。流程管理始于识别和定义审查供应商的核心，分为一般流程、管理流程和支持流程。流程图是所有业务流程和活动可视化的细分工具。首先，应绘制流程之间的互连和交互，以确定流程边界，创建透明和有组织的流程系统。其次，定义单个过程所有权，以确定维护和改进相关流程中的角色和职责。最后，为每一个过程指定评价程序，包括业绩标准、指标的定义，以及适当的衡量工具。（自我）评估是收集员工、学生和外部利益相关者信息的必要工具，它是一项横向任务，以一致性原则收集不同部门的管理信息。监控与改进是指通过持续监控、定期评价，为改进提出建议。文档管理是内部质量管理的一部分。需要建立可靠和有效的，且易于检索的、完善的文档处理和存储系统，并确保只有经过授权的人员才能访问。将颁发、修改和撤销文档定义为过程管理的一部分，详细说明数据收集和存储的规则，使数据在评估中发挥重要作用。
目标管理法（MBO）是应用较多的管理方法，它由高级管理人员与主要利益相关者协商后制定战略目标，并根据每个组织单位和工作人员的总体战略，就具体目标达成协议。日常活动是自我导向的，但是业绩衡量将检查工作人员和单位是否达到商定目标。目标管理法强化了分散的责任，是组织认同并致力于质量提升的前提。
（四）质量管理的改进
内部质量管理的关键是运用评估结果制定改进策略。运用专业方法来分析评估结果，能帮助管理者超越临时解决方案，设计一个连贯的策略，制订一份详细的改善计划，提高整个组织的质量。改进的过程分成利用反馈信息进行因素分析、检讨管理过程、制定改进行动计划三个阶段：
1.反馈信息分析
根据质量检查和评估的结果，对比设定目标进行分析是改进的前提。石川图是分析和產生解决问题和改进想法的工具。利用石川图可以分析出影响质量的因果关系，在“鱼头”位置列出预期效果，在鱼骨处按产生问题的可能机率列出原因，分析各个原因之间的相互影响。[12]影响因素可能是由管理人员、教师、学生，或实验条件等内部因素产生的，也可能是外部利益相关者、人力市场变化或技术革新等外部因素。因素的相互作用特别重要，每个因素的因果应单独分析，能进一步区分影响质量的基本因素。因果因素分析越深入，采取行动提高质量的选择就越多。
2.检讨管理过程
因果分析完成后，管理者必须做出选择，确定行动重点，制定改进策略。在这方面帕累托改进法是一个有用的工具。帕累托改进法是一种改进行动优先排序，并找到问题解决方案的工具。管理过程中80%的问题源于20%的原因，通过确定关键的20%，能够提高管理绩效。[13]一旦确定了改革和改进的优先领域，就可以讨论和商定各种改进措施。由于职业教育机构、教师、培训师、学生和其他利益相关者的期望和意图不一定一致，因此，常常需要找到共同认可的办法。通过检查当前策略，能分析这些策略是否能实现预期目标，哪些合作伙伴可以帮助实现预期目标，哪些利益相关者可以提供支持。
SWOT分析法能够识别优势和劣势，以及发展的机会和威胁。SWOT分析法能将内部评价结果与对影响发展的外部条件结合起来，通过内向分析，来明确哪些劣势要改正，哪些优势要发挥。外部因素的分析可以识别出组织面临的机会和威胁，制定应对策略。通过SWOT分析可以将内部评估和未来趋势分析的结果转化为机构持续改进质量的策略。
3.制订改进行动计划
标杆管理是一个过程，在这个过程中产品、服务和实践被衡量，并与最强的竞争对手——被认为是相关领域表现最好的组织进行比较。标杆管理有助于职业教育机构始终如一、有目的地寻找新的想法、有效的方法、程序和流程，以推动内部改进和创新。因此，标杆管理关注组织内的发展，涉及改进组织的行动和流程、资源配置、指标体系和管理工具等方面。
三、培育组织内部质量文化
质量文化是一种“软”概念，它取决于组织中个人的普遍态度和行为。[14]质量文化建立在质量管理的基础上，以专业精神为指导，体现质量导向的行动。质量文化的核心是个人在组织的质量生成中的角色和承诺。培育质量文化需要组织就“质量”的内涵达成共识，构建愿景和使命，协调组织内人际活动。
（一）聚焦“质量”的内涵
由于教育类型，组织传统以及区域环境的差异，机构的“质量”内涵会有所不同。职业教育机构都必须考虑其环境条件和内部组织结构，从市场需求、学生发展需求来定义“质量”的内涵，提升管理的效率。[15]
职业教育与培训的质量管理主要是为了满足企业需求和学生发展与就业要求。对职业教育机构来说，质量意味着优良的教学环境、实训条件和一流的师资，以及教学与培训能为学生提供良好的就业前景。满足市场需求不仅意味着职业教育与培训要对企业需要被动地做出反应，而且还要能够预测劳动力市场新的趋势，调整培养方案，并在课程中引进和创新。定义职业教育中的“质量”内涵也要关注学生的需求，重点在于改进教学、提供个别化实践训练、满足学生个体化发展需求，为其成功融入社会，进入工作领域做好准备。因此，与工作领域的关系，提供以工作为导向的学习，支持学生可持续的专业发展是职业教育与培训“质量”的核心。
（二）定义质量管理的愿景和使命
建立质量管理的愿景和使命能强化机构的形象，以及员工对质量的认同和承诺。愿景是对未来的表述，它描述了未来的一种状态。使命是成功实现愿景的手段，职业教育机构陈述其自我定位、基本原则和主要目标，为整个组织提供指导，并指导工作人员的日常活动。使命作为规范管理的一部分，为质量目标和行动提供框架，有助于与利益相关者沟通其质量战略规划。
每一种文化都由某一群体创造，有特定的概念，这些概念基于共同的知识、信仰、道德等的行为模式。因此，文化可以被理解为具体价值观和道德观的表达，它是机构质量文化背后的驱动力，构成了质量管理愿景、使命和目标的基础。制定质量文化的愿景和使命是组织的共同目标，需要引导员工及早和深入地参与进来，鼓励利益相关者的参与，谨慎平衡领导者和参与者之间的关系，制定在发生冲突时的决策机制。
（三）质量文化中的人为因素管理
人是质量管理中最活跃和最重要的因素，质量文化发展受到人为因素的强烈影响。确保教师和其他工作人员理解质量管理的逻辑，并以协作的态度和行动方式融入组织活动中，为培养组织的质量文化奠定基础。针对质量管理各阶段出现的人为因素，Cedefop提出了MERI环管理策略（图3）。[16]MERI环是对质量管理“硬技术”的补充，旨在加强组织内部人际管理。例如，在规划阶段，“质量环”规划了质量管理的目标、行动和指标，[17]而MERI环提出了“激励员工并调动资源”方面的规划;而在质量管理的实施阶段MERI环提出“赞赏和尊重工作人员，以及利益相关者的参与”的规划。质量文化比质量管理活动所预见的需求多，质量管理是建立内部质量管理体系的先决条件，MERI环阐明了创建内部质量文化的人为要素，其基本点是对参与者与利益相关者的尊重和鼓励。
四、特点与启示
（一）建立全要素的保障体系
欧盟的职业教育与培训质量保障体系经过多次改革，逐步从外部的制度体系建设，转入强调教育内部要素调整，实现了质量保障的全要素管理。质量保障体系的有效实施受硬件和软件两方面影响，硬件方面包括人员、行动、方法、时间、资源、指标和评价等方面的要素，软件方面是指质量文化建设。硬件方面以“质量环”技术为手段，以教学管理为核心，完善质量管理的计划、监控和保障等活动。人为因素的管理则以MERI环为指导，培育质量文化。欧盟职业教育与培训的内部质量管理实现了对所有影响要素、流程和成果的有效管理，形成了全要素质量管理，推动了内部质量保障体系不断完善。
（二）建立全方位的质量监控
质量管理中教与学监控作为保障计划实施的重要的手段，是一个多层次、多主体的系统工程。监控主要采用自我评价的方式，监控的目的是促进主体的自主专业发展。对于教师来说监控以自我评价为主，通过教师的自我反思、学生評教和同行评价帮助教师获得对教学的客观的认识。监控的另一个重点是流程的评估，对比指导方针和质量标准，突出管理流程改进的重要性。
职业教育与培训的质量提升需要多元参与，欧盟立法通过的《欧洲质量保证参考框架》明确提出，要吸收来自政府部门、职业院校、社会团体、企业的利益相关者参与到职业教育与培训的目标制定、实施、评估和改进等过程中，沟通协商质量保障与评估问题。这种开放式的管理策略对我国职业教育与培训高质量发展具有一定的借鉴价值。
（三）管理策略的适切性
欧盟提供的职业教育与培训的内部质量保障策略能够满足各国多样化的需求，具有很强的适切性。这种适切性主要有两方面，一是策略之于社会的功用，这一功用体现在社会对职业教育多样化需求方面。它为政策制定者、职业教育与培训提供者等提供参考质量指标，但并非是强制性的标准，而是各成员国之间相互参考的依据。这为各国之间相互学习和借鉴提供了很好的途径。二是对职业教育机构的功用。机构对“质量”内涵的定义有差异，需求也不同，但是，它抓住教育过程的关键要素，例如，师资、教学过程、成果评价等，基于“质量环”周期，提供多样化的工具。在共性和多样性之间找到了平衡点，使不同类型职业教育与培训机构的内部质量保障既可以相互借鉴，又能满足差异化需求，呈现出多样化的特征。
【参考文献】
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