加快制定《基本医疗卫生法》的现实意义
胡伟力
【摘要】建设“健康中国”是党和政府为提高人民健康水平作出的重大战略部署，当前《基本医疗卫生法》的缺失给我国卫生事业发展带来了一系列难题。制定引领医疗卫生事业发展的母法——《基本医疗卫生法》既是全面依法治国在卫生领域的重要体现，又是促进我国医疗卫生事业健康发展的必然选择，对于建设“健康中国”具有重大现实意义。制定《基本医疗卫生法》需要充分发挥政府调控和市场调控两种手段，加强相关法律法规建设，重视医学技术发展在立法中的作用。
【关键词】健康中国 基本医疗卫生法 法律调控机制
【中图分类号】D91 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.014
2016年10月，中共中央、国务院联合印发《“健康中国2030”规划纲要》，从国家战略高度要求各地区、各部门结合实际情况认真贯彻落实，《纲要》明确指出要加快推动颁布并实施基本医疗卫生法，加强重点领域法律法规的立法和修订工作等。加快制定我国《基本医疗卫生法》，既是促进我国医疗卫生事业健康发展的必然选择，又是卫生领域贯彻落实“全面依法治国”重大战略布局的重要标志，同时也是建设“健康中国”的内在要求。
我国《基本医疗卫生法》缺失带来的主要问题
无论是从保障公民健康权益的角度，还是从与国际接轨的角度，国家层面都应该尽早制定《基本医疗卫生法》。从国际上来看，英国、美国、法国、日本、澳大利亚等不同洲际的发达国家均有相应的“基本卫生法”；从历史层面来看，我国早在1995年便颁布了教育法，但迟迟未能制定自己的卫生法。[1]《基本医疗卫生法》的颁布实施是国家走向法治化的一个重要标志，建设“健康中国”、保障公民健康权益、推动医疗卫生事业改革，法治保障是关键。中国目前亟需在整合现有医疗卫生法律法规的基础上，加快制定纲领性的《基本医疗卫生法》。
目前，我国医疗卫生法律体系已初具规模，但主要是由陆续颁布的单个相关法律法规构成，不够健全完整，存在监管缺位、陈旧冲突、技术落后等多方面不适应当前经济社会和公共卫生事业发展的问题。最显著的问题是我国至今仍未颁布一部专门规范医疗卫生事业地位、性质、原则等的《基本医疗卫生法》，这一现实与我国全面建成小康社会的历史机遇、我国实施全面依法治国战略的内在要求、建设“健康中国”的宏伟任务以及十三多亿人民日益增长的健康需求极不适应。[2]由于医疗卫生法律体系的纲领性法律——《基本医疗卫生法》缺位，使得建成具有中国特色的医疗卫生法治体系成为了無本之木、无源之水，也导致国家对基本医疗卫生服务的重视不够、投资不足，卫生服务机构尤其是基层卫生服务机构面临资金匮乏、服务质量低下、服务能力和服务水平不高的问题。具体来讲，首先，由于《基本医疗卫生法》缺位，目前国内难以形成明确统一的“医疗卫生”概念，导致“医疗卫生”的外延界定不明晰，对于医疗卫生法律体系的内涵也难以界定。其次，欧美发达国家早已颁发纲领性的《卫生法》，在医疗卫生领域法治建设方面发挥了纲领性作用，同时成为指导地方制定相关法律的准则。第三，目前我国医疗卫生领域的立法主要集中在传统医疗卫生关注的领域，医疗卫生法律体系不完备，实践范围比国际社会对现代医疗卫生法的立法视野狭窄。
《基本医疗卫生法》的重大现实意义
制定《基本医疗卫生法》是建设“健康中国”的法律保障。党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，全面建成小康社会，需要解决人民的基本生存问题，落实民生问题。当前，看病难、看病贵的问题是广大人民群众面临的民生难题，要防止因病致穷、因病返穷的问题对全面建成小康社会的不利影响。尤其是传染病、流行病、慢性病、突发公共事件等公共卫生领域的顽疾将造成较大规模的人群健康受损，对一部分群众的生命财产安全造成较严重的破坏，对国家经济具有极大的破坏力。建设“健康中国”，需要不断提高人群健康水平，需要不断建立健全完善的医疗卫生法治体系。全面依法治国，同样要求在医疗卫生领域建立健全法律制度，确保各项工作有法可依、有法必依，通过法律形式对医疗卫生领域进行有效监管。[3]
制定《基本医疗卫生法》是推动经济社会发展的重要因素。国民经济建设发展水平在很大程度上可以用一系列数字进行概括，我们应该看到，医疗卫生法治建设对政治安全、经济安全、人口安全具有难以估量的重要影响。比如传染病的流行对经济社会的发展有着非常深刻和全面的影响，有时比战争、暴乱、自然灾害还要严重，因为传染病直接影响了人类本身的生存发展，这是经济社会发展的核心，同时也是所有生产要素中最根本的要素。流行病的爆发、公共卫生事件以及其他公共危机的突发，必然会引起特定人群乃至全社会的动荡，关系到党和政府对人民应尽的责任，考验着政府应对突发事件的能力，体现了政府的治理能力和水平。[4]从医疗卫生法治发展史可以看出，制定《基本医疗卫生法》需要融入医学、法学、历史学、管理学等多个学科交叉研究的新领域，需要切实解决我国经济社会发展中出现的关系人民健康的重大现实问题，对于促进人民健康、提高人力资源质量、保障经济社会可持续发展、维持社会稳定具有重大现实意义。
制定《基本医疗卫生法》是新时期提高人民健康水平的必然选择。当前，随着人民群众经济物质条件不断改善，医疗卫生水平得以大幅提高，以往传统的医疗卫生研究关注的传染病、寄生虫病、地方病等已得到良好控制，一些在过去严重危害人民群众生命健康的传染病已经消灭，但是，近年来一些新型传染病开始肆虐。同时，随着我国经济全球化、城镇化、人口老龄化进程加快，环境破坏严重、经济发展迅速，人民生活水平日益提高，使得我国慢性非传染性疾病负担日益加重，慢性非传染性疾病对人群的健康危害已经超过传染性疾病，也成为当前主要的卫生问题。世界恶性肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病引起的死亡率不断上升，已经成为全世界致死和致残的首要因素，我国面临着预防控制传染性疾病和慢性非传染性疾病的双重压力，此外，职业病危害、环境污染、心理性疾病、毒品泛滥等问题突出，进一步增加了医疗卫生事业建设艰巨性、复杂性和长期性，也更加凸显出制定《基本医疗卫生法》的重要现实意义。[5]
制定《基本医疗卫生法》是适应医学模式转变的有效途径。医学模式是指以一定的思想观点和思维方式去研究健康问题和发展规律，是对健康和疾病总体特征及其本质认识的高度概括。我国现在正处于生物医学模式向现代“生物—心理—社会”的新型医学模式转变的过程中。从社会治理视角观察，医疗卫生事业管理可谓是庞大的系统工程，当前我国的医疗卫生正在向公共健康发展，社会人的公共健康包括三个基本健康元素：健康的身体、稳定的心理状态以及良好的社会适应能力。[6]要保持这三个基本元素的良好状态，均需要个体与社会的共同努力才有可能达成。在新的医学模式下，健康不仅是个体行为，也是社会行为，是政府治理职能，如果缺乏良好的医疗卫生制度、缺乏有效的医疗卫生法律法规，单凭个体是很难完全实现上述三种健康状态的。因此，新的医学模式也改变了传统的医疗卫生研究和实践，医疗卫生面临新的特点和挑战，对医疗卫生领域法治建设提出了新的、更高更远的要求。随着我国全面依法治国基本国策的全面实施，应该在医疗卫生领域营造健康的法治环境，进一步强化法律的权威性，增强法律的实用性。
制定《基本医疗卫生法》的实施路径
实现行政法调控模式向社会法调控模式的转变。中华人民共和国成立以来，党和政府在医疗卫生领域法治建设中进行了积极探索，取得了丰硕的成果和经验，但在立法实践中，主要采用的依然是行政主导型的思维和手段，这就使得我国医疗卫生法律体系带有浓厚的行政色彩。因缺少社会力量参与，这种以公权力为主导的法律调控模式在发展医疗卫生事业过程中存在难以解决的缺陷，社会群体、市场机制、个体等方面的主观能动性难以发挥。在制定《基本医疗卫生法》时，我们应创新法律调控模式，改变单纯依靠政府公权力发挥作用的模式，使医疗卫生事业的发展与国家机器高效运作相结合，与市场机制合理配置资源相结合，与社会化网络相结合，这样才能制定好适应“健康中国”建设需求的《基本医疗卫生法》。因此，创新法律调控机制，为社会力量和市场机制发挥作用营造有利环境，解决传统行政调控的缺陷，实现行政调控和社会法调控的有机结合，是制定《基本医疗卫生法》的必然选择。[7]
统筹考虑与医疗卫生有关的其他立法建设，重视地方医疗卫生立法。随着医学的发展和医学模式的转变，“大卫生”的概念逐渐形成，医疗卫生内涵逐渐扩展，涵盖了与公众健康相关的全部领域。因此，《基本医疗卫生法》的制定要统筹考虑其他与医疗卫生有关的法律法规，加强相关法律建设。从“大卫生”的角度来看，工农业生产、交通运输、食品药品监管、医疗、教育等领域的立法都与医疗卫生有一定联系，因此，如何使《基本医疗卫生法》既全面系统又与相关法律协调统一是立法工作成败的关键。此外，中国地大物博，国情复杂，各地区经济社会发展水平、文化传统、风俗习惯、自然环境等都有较大差异。国家层面的《基本医疗卫生法》属于对全国范围内医疗卫生事业发展的纲领性、原则性、整体性的规范，难以有效估计地方区域差距，可能出现部分地方不适应的情况。因此，在国家层面的《基本医疗卫生法》颁布后，要督促各地根据统一的《基本医疗卫生法》，结合地方实际，拿出符合地方特色的配套法律法规。
高度重视医疗卫生法律中的技术性因素。《基本医疗卫生法》涉及全体公民健康，不仅需要政府、市场充分发挥作用，同样离不开医学技术的发展。医学模式的改变、疾病谱的变化，对医疗卫生立法提出了更高的要求，需要加强多学科交叉、多部门协调沟通。医疗卫生法律体系是否完善，在很大程度上体现了一个国家医疗卫生事业建设是否成熟，缺失法律保障的医疗卫生事业建设将是海市蜃楼。随着全球化的发展，医疗卫生领域的研究与实践出现了全新的变化，由静态概念转化为动态概念；由单维模式转换为多维模式，不再局限于关注单一“疾病问题”，视野扩大至身体、心理、社会、基因等维度；传统疾病和新型疾病的交叉、变异，给疾病预防带来了新的挑战。在医疗卫生领域发生如此巨大转变的背景下，单纯的“预防性”立法就相当滞后，特别是在医疗卫生领域爆发重大突发事件后，能否及时有效地应对，需要完善的衛生行政管理体制和健全的医疗卫生法律体系，这也是对《基本医疗卫生法》是否行之有效的重大考验。
注释
[1]殷啸虎、叶青：《法学理论前沿》，上海社会科学院出版社，2016年，第407页。
[2]陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，《法律科学》，2014年第2期，第73～85页。
[3]刘莘、覃慧：《卫生法理论体系建构的前提》，《行政法学研究》，2015年第4期，第55～67页。
[4]高静、王梅红、崔媛媛：《健康公平：基本医疗卫生法的核心价值》，《医学与法学》，2016年第2期，第29～32页。
[5]明平静、刘胜军、刘涛：《新发传染病带给疾病预防控制工作的思考》，《解放军预防医学杂志》，2017年第1期，第85～87页。
[6]张伟：《生物—环境—人文医学模式》，《医学与哲学》，2015年第10期，第92～94页。
[7]申卫星：《医患关系的重塑与我国<医疗法>的制定》，《法学》，2015年第12期，第79～91页。
责 编/樊保玲
【摘要】建设“健康中国”是党和政府为提高人民健康水平作出的重大战略部署，当前《基本医疗卫生法》的缺失给我国卫生事业发展带来了一系列难题。制定引领医疗卫生事业发展的母法——《基本医疗卫生法》既是全面依法治国在卫生领域的重要体现，又是促进我国医疗卫生事业健康发展的必然选择，对于建设“健康中国”具有重大现实意义。制定《基本医疗卫生法》需要充分发挥政府调控和市场调控两种手段，加强相关法律法规建设，重视医学技术发展在立法中的作用。
【关键词】健康中国 基本医疗卫生法 法律调控机制
【中图分类号】D91 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.014
2016年10月，中共中央、国务院联合印发《“健康中国2030”规划纲要》，从国家战略高度要求各地区、各部门结合实际情况认真贯彻落实，《纲要》明确指出要加快推动颁布并实施基本医疗卫生法，加强重点领域法律法规的立法和修订工作等。加快制定我国《基本医疗卫生法》，既是促进我国医疗卫生事业健康发展的必然选择，又是卫生领域贯彻落实“全面依法治国”重大战略布局的重要标志，同时也是建设“健康中国”的内在要求。
我国《基本医疗卫生法》缺失带来的主要问题
无论是从保障公民健康权益的角度，还是从与国际接轨的角度，国家层面都应该尽早制定《基本医疗卫生法》。从国际上来看，英国、美国、法国、日本、澳大利亚等不同洲际的发达国家均有相应的“基本卫生法”；从历史层面来看，我国早在1995年便颁布了教育法，但迟迟未能制定自己的卫生法。[1]《基本医疗卫生法》的颁布实施是国家走向法治化的一个重要标志，建设“健康中国”、保障公民健康权益、推动医疗卫生事业改革，法治保障是关键。中国目前亟需在整合现有医疗卫生法律法规的基础上，加快制定纲领性的《基本医疗卫生法》。
目前，我国医疗卫生法律体系已初具规模，但主要是由陆续颁布的单个相关法律法规构成，不够健全完整，存在监管缺位、陈旧冲突、技术落后等多方面不适应当前经济社会和公共卫生事业发展的问题。最显著的问题是我国至今仍未颁布一部专门规范医疗卫生事业地位、性质、原则等的《基本医疗卫生法》，这一现实与我国全面建成小康社会的历史机遇、我国实施全面依法治国战略的内在要求、建设“健康中国”的宏伟任务以及十三多亿人民日益增长的健康需求极不适应。[2]由于医疗卫生法律体系的纲领性法律——《基本医疗卫生法》缺位，使得建成具有中国特色的医疗卫生法治体系成为了無本之木、无源之水，也导致国家对基本医疗卫生服务的重视不够、投资不足，卫生服务机构尤其是基层卫生服务机构面临资金匮乏、服务质量低下、服务能力和服务水平不高的问题。具体来讲，首先，由于《基本医疗卫生法》缺位，目前国内难以形成明确统一的“医疗卫生”概念，导致“医疗卫生”的外延界定不明晰，对于医疗卫生法律体系的内涵也难以界定。其次，欧美发达国家早已颁发纲领性的《卫生法》，在医疗卫生领域法治建设方面发挥了纲领性作用，同时成为指导地方制定相关法律的准则。第三，目前我国医疗卫生领域的立法主要集中在传统医疗卫生关注的领域，医疗卫生法律体系不完备，实践范围比国际社会对现代医疗卫生法的立法视野狭窄。
《基本医疗卫生法》的重大现实意义
制定《基本医疗卫生法》是建设“健康中国”的法律保障。党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，全面建成小康社会，需要解决人民的基本生存问题，落实民生问题。当前，看病难、看病贵的问题是广大人民群众面临的民生难题，要防止因病致穷、因病返穷的问题对全面建成小康社会的不利影响。尤其是传染病、流行病、慢性病、突发公共事件等公共卫生领域的顽疾将造成较大规模的人群健康受损，对一部分群众的生命财产安全造成较严重的破坏，对国家经济具有极大的破坏力。建设“健康中国”，需要不断提高人群健康水平，需要不断建立健全完善的医疗卫生法治体系。全面依法治国，同样要求在医疗卫生领域建立健全法律制度，确保各项工作有法可依、有法必依，通过法律形式对医疗卫生领域进行有效监管。[3]
制定《基本医疗卫生法》是推动经济社会发展的重要因素。国民经济建设发展水平在很大程度上可以用一系列数字进行概括，我们应该看到，医疗卫生法治建设对政治安全、经济安全、人口安全具有难以估量的重要影响。比如传染病的流行对经济社会的发展有着非常深刻和全面的影响，有时比战争、暴乱、自然灾害还要严重，因为传染病直接影响了人类本身的生存发展，这是经济社会发展的核心，同时也是所有生产要素中最根本的要素。流行病的爆发、公共卫生事件以及其他公共危机的突发，必然会引起特定人群乃至全社会的动荡，关系到党和政府对人民应尽的责任，考验着政府应对突发事件的能力，体现了政府的治理能力和水平。[4]从医疗卫生法治发展史可以看出，制定《基本医疗卫生法》需要融入医学、法学、历史学、管理学等多个学科交叉研究的新领域，需要切实解决我国经济社会发展中出现的关系人民健康的重大现实问题，对于促进人民健康、提高人力资源质量、保障经济社会可持续发展、维持社会稳定具有重大现实意义。
制定《基本医疗卫生法》是新时期提高人民健康水平的必然选择。当前，随着人民群众经济物质条件不断改善，医疗卫生水平得以大幅提高，以往传统的医疗卫生研究关注的传染病、寄生虫病、地方病等已得到良好控制，一些在过去严重危害人民群众生命健康的传染病已经消灭，但是，近年来一些新型传染病开始肆虐。同时，随着我国经济全球化、城镇化、人口老龄化进程加快，环境破坏严重、经济发展迅速，人民生活水平日益提高，使得我国慢性非传染性疾病负担日益加重，慢性非传染性疾病对人群的健康危害已经超过传染性疾病，也成为当前主要的卫生问题。世界恶性肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病引起的死亡率不断上升，已经成为全世界致死和致残的首要因素，我国面临着预防控制传染性疾病和慢性非传染性疾病的双重压力，此外，职业病危害、环境污染、心理性疾病、毒品泛滥等问题突出，进一步增加了医疗卫生事业建设艰巨性、复杂性和长期性，也更加凸显出制定《基本医疗卫生法》的重要现实意义。[5]
制定《基本医疗卫生法》是适应医学模式转变的有效途径。医学模式是指以一定的思想观点和思维方式去研究健康问题和发展规律，是对健康和疾病总体特征及其本质认识的高度概括。我国现在正处于生物医学模式向现代“生物—心理—社会”的新型医学模式转变的过程中。从社会治理视角观察，医疗卫生事业管理可谓是庞大的系统工程，当前我国的医疗卫生正在向公共健康发展，社会人的公共健康包括三个基本健康元素：健康的身体、稳定的心理状态以及良好的社会适应能力。[6]要保持这三个基本元素的良好状态，均需要个体与社会的共同努力才有可能达成。在新的医学模式下，健康不仅是个体行为，也是社会行为，是政府治理职能，如果缺乏良好的医疗卫生制度、缺乏有效的医疗卫生法律法规，单凭个体是很难完全实现上述三种健康状态的。因此，新的医学模式也改变了传统的医疗卫生研究和实践，医疗卫生面临新的特点和挑战，对医疗卫生领域法治建设提出了新的、更高更远的要求。随着我国全面依法治国基本国策的全面实施，应该在医疗卫生领域营造健康的法治环境，进一步强化法律的权威性，增强法律的实用性。
制定《基本医疗卫生法》的实施路径
实现行政法调控模式向社会法调控模式的转变。中华人民共和国成立以来，党和政府在医疗卫生领域法治建设中进行了积极探索，取得了丰硕的成果和经验，但在立法实践中，主要采用的依然是行政主导型的思维和手段，这就使得我国医疗卫生法律体系带有浓厚的行政色彩。因缺少社会力量参与，这种以公权力为主导的法律调控模式在发展医疗卫生事业过程中存在难以解决的缺陷，社会群体、市场机制、个体等方面的主观能动性难以发挥。在制定《基本医疗卫生法》时，我们应创新法律调控模式，改变单纯依靠政府公权力发挥作用的模式，使医疗卫生事业的发展与国家机器高效运作相结合，与市场机制合理配置资源相结合，与社会化网络相结合，这样才能制定好适应“健康中国”建设需求的《基本医疗卫生法》。因此，创新法律调控机制，为社会力量和市场机制发挥作用营造有利环境，解决传统行政调控的缺陷，实现行政调控和社会法调控的有机结合，是制定《基本医疗卫生法》的必然选择。[7]
统筹考虑与医疗卫生有关的其他立法建设，重视地方医疗卫生立法。随着医学的发展和医学模式的转变，“大卫生”的概念逐渐形成，医疗卫生内涵逐渐扩展，涵盖了与公众健康相关的全部领域。因此，《基本医疗卫生法》的制定要统筹考虑其他与医疗卫生有关的法律法规，加强相关法律建设。从“大卫生”的角度来看，工农业生产、交通运输、食品药品监管、医疗、教育等领域的立法都与医疗卫生有一定联系，因此，如何使《基本医疗卫生法》既全面系统又与相关法律协调统一是立法工作成败的关键。此外，中国地大物博，国情复杂，各地区经济社会发展水平、文化传统、风俗习惯、自然环境等都有较大差异。国家层面的《基本医疗卫生法》属于对全国范围内医疗卫生事业发展的纲领性、原则性、整体性的规范，难以有效估计地方区域差距，可能出现部分地方不适应的情况。因此，在国家层面的《基本医疗卫生法》颁布后，要督促各地根据统一的《基本医疗卫生法》，结合地方实际，拿出符合地方特色的配套法律法规。
高度重视医疗卫生法律中的技术性因素。《基本医疗卫生法》涉及全体公民健康，不仅需要政府、市场充分发挥作用，同样离不开医学技术的发展。医学模式的改变、疾病谱的变化，对医疗卫生立法提出了更高的要求，需要加强多学科交叉、多部门协调沟通。医疗卫生法律体系是否完善，在很大程度上体现了一个国家医疗卫生事业建设是否成熟，缺失法律保障的医疗卫生事业建设将是海市蜃楼。随着全球化的发展，医疗卫生领域的研究与实践出现了全新的变化，由静态概念转化为动态概念；由单维模式转换为多维模式，不再局限于关注单一“疾病问题”，视野扩大至身体、心理、社会、基因等维度；传统疾病和新型疾病的交叉、变异，给疾病预防带来了新的挑战。在医疗卫生领域发生如此巨大转变的背景下，单纯的“预防性”立法就相当滞后，特别是在医疗卫生领域爆发重大突发事件后，能否及时有效地应对，需要完善的衛生行政管理体制和健全的医疗卫生法律体系，这也是对《基本医疗卫生法》是否行之有效的重大考验。
注释
[1]殷啸虎、叶青：《法学理论前沿》，上海社会科学院出版社，2016年，第407页。
[2]陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，《法律科学》，2014年第2期，第73～85页。
[3]刘莘、覃慧：《卫生法理论体系建构的前提》，《行政法学研究》，2015年第4期，第55～67页。
[4]高静、王梅红、崔媛媛：《健康公平：基本医疗卫生法的核心价值》，《医学与法学》，2016年第2期，第29～32页。
[5]明平静、刘胜军、刘涛：《新发传染病带给疾病预防控制工作的思考》，《解放军预防医学杂志》，2017年第1期，第85～87页。
[6]张伟：《生物—环境—人文医学模式》，《医学与哲学》，2015年第10期，第92～94页。
[7]申卫星：《医患关系的重塑与我国<医疗法>的制定》，《法学》，2015年第12期，第79～91页。
责 编/樊保玲
