海西州促进就业税收政策执行效果浅析
张廷升
摘要：为了促进社会和谐稳定，推动经济发展，国家出台了一系列支持和促进就业的税收优惠政策，扩大了享受税收优惠政策的人员范围，对于支持重点群体创业就业发挥了重要作用。当前宏观经济形势下行压力加大，促进就业税收优惠面临许多新情况、新问题，本文结合海西地区促进就业税收政策实施的实际情况提出建议。
关键词：创业就业；税收政策
李克强总理2016年5月6日考察人力资源和社会保障部时指出“就业直接关系经济社会发展大局，稳增长很大程度上就是就业，就业稳定收入就会增长，民生就会逐步改善。近三年经济增速放缓，下行压力仍然较大，稳增长更要着眼于保就业、增收入、惠民生。”针对我国经济正处于新旧动能转换的关键时期、就业领域总量压力和结构性矛盾并存，更要坚持实施积极的就业政策。税收政策作为国家经济宏观调控的重要工具，它能够通过直接或间接影响劳动供求实现促进就业的目标，因此通过税收手段更好地促进就业已成为我国当前亟须解决的问题。我国促进就业的税收政策经过多年的不断补充完善，对于支持重点群体创业就业发挥了重要作用，促进了社会和谐稳定，推动了社会经济发展。但当前宏观经济形势下行压力加大，促进就业税收优惠也面临新情况。
一、当前我国促进就业的主要税收优惠政策
我国促进就业的税收政策主要针对特定群体，包括残疾人、军队转业干部、随军家属、退伍士兵、失业人员、毕业年度内高校毕业生等。
（一）重点群体
符合具体条件从事个体经营的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的增值税（原营业税）、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。限额标准最高可上浮20%。符合具体条件的企业在3年内按实际招用人数予以定额依次扣减增值税（原营业税）、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠。定额标准为每人每年4000元，最高可上浮30%。
（二）残疾人
符合具体条件的安置残疾人的单位和个体工商户，实行由税务机关按纳税人安置残疾人的人数，限额即征即退增值税的办法。企业安置残疾人员的，在按照支付给残疾职工工资据实扣除的基础上，可以在计算企业所得税应纳税所得额时按照支付给残疾职工工资的100%加计扣除。并可按地方标准减征或免征该年度城镇土地使用税。
（三）退役士兵
符合具体条件的单位在3年内按实际招用人数予以定额依次扣减增值税（原营业税）、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠。定额标准为每人每年4000元，最高可上浮50%。
（四）军队转业干部
从事个体经营的军队转业干部，自领取税务登记证之日起，其提供的应税服务3年内免征增值税。为安置自主择业的军队转业干部就业而新开办的企业，凡安置自主择业的军队转业干部占企业总人数60%（含）以上的，自领取税务登记证之日起，其提供的应税服务3年内免征增值税。
（五）随军家属
为安置随军家属就业而新开办的企业，自领取税务登记证之日起，其提供的应税服务3年内免征增值税，享受税收优惠政策的企业，随军家属必须占企业总人数的60%（含）以上。从事个体经营的随军家属，自办理税务登记事项之日起，其提供的应税服务3年内免征增值税。
二、海西州享受促進创业就业税收政策基本情况
（一）促进残疾人就业方面
2016年海西州安置残疾人企业共6户，共安置残疾人259人。切实享受税收优惠的共4户，为中国石油天然气股份有限公司青海油田分公司（所得税加计扣除）、格尔木振格矿业有限责任公司（所得税加计扣除）、青海省盐业股份有限公司（所得税加计扣除）、青海华西矿泉水格尔木加油站（所得税加计扣除）。青海金涌矿业开发有限责任公司与青海际华江源实业有限公司格尔木分公司2户企业安置人数不达标无法享受增值税优惠，且为亏损状态，并未实际享受加计扣除的所得税优惠。（见表1）
2016年海西州残疾人经营的个体工商户共计15户，由于销售额均在起征点下，目前没有从事个体经营的残疾人进行税收优惠备案。
（二）军转干部、随军家属、退役士兵、失业人员方面
2016年海西州安置退役士兵就业申请税收优惠的企业共1户，安置重点群体就业申请税收优惠的企业共1户，目前尚未有企业享受安置军转干部申请税收优惠。
三、 促进就业税收政策存在的问题
（一）残疾人就业方面
1.安置残疾人就业企业享受增值税税收优惠难度大。从增值税退税情况来看，2015年海西州安置残疾人企业仅有1户能够享受增值税退税，2016年则没有企业能够享受增值税退税。2016年海西州残联登记在册的残疾人共计10892人，而企业安置的残疾人共计259人，安置率仅为2.3%，多数企业愿意缴纳残疾人保障金而不愿意安置残疾人。严格的增值税退税政策是导致这一情况的主要原因，“纳税人月安置的残疾人占在职职工总数的比例不应低于25%（含25%），并且实际安置的残疾人人数不少于10人（含10人）”的规定一定程度上限制了企业安置残疾人的积极性，难以惠及大型企业和小规模纳税人。例如，2015年中国石油天然气股份有限公司青海油田分公司共安置226名残疾人，占海西州企业安置残疾人总数的87%（见图1），但该公司职工总数为23844人，虽然安置人数早已达到退税标准，但安置残疾人人数只占其企业职工总数的0.95%，导致该企业无法享受促进残疾人就业增值税优惠政策，只能享受企业所得税的优惠。
2.政策优惠程度未和伤残程度挂钩，不利于伤残程度较高的残疾人就业。2016年海西州安置残疾人企业共安置残疾人259人，其中四级伤残占49.7%，三级伤残占34.3%。从海西州安置残疾人企业残疾职工伤残程度来看，企业更趋于向聘用伤残程度较低的残疾人，伤残程度较高的难以就业。
3.残疾人工资普遍较低。2016年5月1日前适用财税〔2007〕92号文规定了实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额为最低工资标准的6倍，但最高不得超过每人每年3.5万元。退税限额的规定从一定程度上也限制了企业残疾人的工资水平。根据《青海省人民政府关于调整全省最低工资标准的通知》（青政〔2014〕29号）规定，海西州月最低工资标准由每人每月1070调整为每人每月1270元，小时最低工资标准由每人每小时10.8元调整为每人每小时12.9元。但海西州2011年至2015年安置残疾人企业（民营）残疾人工资普遍较低，年收入均未超过3.5万元（见图2）。2016年5月1日执行的财税〔2016〕52号文取消了最高3.5万元的退税限额，但把具体限额同时也调整为最低工资标准的4倍，虽然取消最高退税限额标准有利于企业调高残疾职工工资，但安置残疾人企业残疾人人数和比例的限制又使多数安置残疾人企业不能享受增值税退税，取消限额的意义也大打折扣。
4.残疾人从事个体经营优惠政策“惠而不实”。海西州残疾人经营的个体工商户共计15户，但从事个体经营的残疾人近五年均没有申请过税收优惠。残疾个人从事生产经营，大部分存在起点低、起步难的实际，税收理应为他们提供更强大的支撑后盾。而实际中，因增值税和个人所得税起征点调高后，大部分从事个体经营的残疾人，由于本身经营规模就达不到起征点，属于法定的免征户，却空负享有残疾人税收优惠政策的名义，与其他非优惠但同等规模的纳税人在一个税收平台上竞争，不能完全体现国家税法对弱势群体的扶持。
（二）安置退役士兵和失业人员政策享受面较窄
安置退役士兵、失业人员的就业单位仅限于商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，并且为新增加的岗位，多项门槛限制使得安置退役士兵和失业人员税收优惠政策执行度较小，没有达到促进就业的目的。目前海西州仅有“格尔木宝瑞通汽车贸易有限公司”1户企业申请享受安置退役士兵和安置高校人员的相关税收优惠，该户企业共安置退伍士兵1人，高校人员4人，从人数来看，政策实际享受面确实偏低。
（三）优惠政策惠及群体不全
现行促进就业政策覆盖群体主要包括残疾人、军转干部、随军家属、退役士兵、重点群体，并未涉及农民工、中职中专、技校毕业生。据海西州就业局统计，2016年上半年海西州共登记办理《就业创业证》仅1400余人，大多数符合登记条件的人因各种原因未在就业部门登记，现行促进就业政策无法覆盖到未在就业部门登记的多数失业群体。
（四）优惠政策多变，缺乏系统性和长效性
促进就业稅收政策，散见于财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部等政府部门的文件，又由于推进“营改增”政策的影响，政策优惠文件多变（见表2）。如促进残疾人就业的文件07年后共出台了11个，政策分布散乱，相互之间缺乏协调配合，没有形成一个有机的体系。同时促进就业税收政策期限限制又较短，如退伍士兵优惠政策，自2014年1月1日起执行（财税〔2013〕106号）规定了试点纳税人可以减免增值税，但（财税〔2014〕42号）又做出了新的为期2年（2014年1月1日至2016年12月31日）的士兵优惠政策，又规定（财税〔2013〕106号）文件规定的士退役兵优惠政策自2014年7月1日起停止执行。（财税〔2016〕36号）文又对（财税〔2014〕42号）文做出调整，规定享受营业税优惠政策的纳税人，自2016年5月1日起按照上述规定享受增值税优惠政策，在2016年12月31日未享受满3年的，可继续享受至3年期满为止。这些因为情况不同而制定的临时性税收政策过渡色彩浓， 导致优惠政策缺乏长效激励机制，影响了激励作用的发挥。
四、促进就业政策的改革建议
（一）加大促进残疾人就业政策优惠力度
1.适当降低享受促进残疾人就业增值税优惠条件，扩大减免税政策的受益面。（财税〔2007〕92号）文件和（财税〔2016〕52号）文件都规定了残疾人占比25%且不低于10人的规定，导致了大型企业安置残疾人人数达标比例却不达标或者小微企业比例达标却人数不达标而不能享受增值税优惠政策。建议合理调整残疾人人数和比例限额。如对经济欠发达地区、生产规模小的安置残疾人就业企业，适当降低安置残疾人就业人数和比例的标准，将残疾人比例限制取消，将原政策不少于10人调整为不少于5人。
2.按伤残等级实行有差别的税收优惠。伤残等级越高就业越困难，如果对轻度伤残和高度伤残实行同样的优惠政策，则对高度伤残人群不公平。建议按伤残等级施行有差别的税收优惠，安置中高度残疾人的是轻度残疾人的2—3倍，以便提高企业安置中高度残疾人的积极性。
3.拓宽税种扶持广度支持残疾人从事个体经营。通过拓宽税种扶持多方位地为残疾人员从业提供税收支持。对向从事个体经营的残疾人提供房屋租赁或者其他供货服务的上游纳税人也给予一定税收优惠，以间接地扶持残疾人从事生产经营。
（二）拓宽安置单位的企业类型
应对安置特定人员达到标准的所有企业给予相同税收优惠，而非仅是新办商贸企业、服务企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体。
（三）扩大享受税收优惠的群体范围
建议扩大享受税收优惠的群体范围，不仅包括残疾人、军队转业干部、随军家属、退役士兵、重点群体，还应将政策的适用对象扩大到所有新增劳动力，包括中职中专、技校毕业生和未在就业部门登记的失业人员。对所有吸纳失业人员和可增加就业的企业，只要符合条件的，一律给予按照吸纳失业人员的企业以同等的税收待遇；允许企业吸纳失业人员采取临时性、季节性、钟点工、弹性工作等用工方式， 并相应给予一定的税收减免优惠。
（四）加大特定行业促进就业税收优惠力度
优惠政策应涉及劳动力吸纳能力较强的行业，如劳动密集型产业、第三产业等安置人员能力较强的行业，对此类行业加大促进就业税收优惠力度，充分利用各种税收优惠方式对促进就业企业加大扶持力度。
（五）建立促进就业税收政策的长效机制
随着“营改增”的全面推开，增值税抵扣链条也全面打通，主要税种政策趋于平稳，建议对现行较为零散的政策措施进行归并、统一，形成长效机制，增强促进就业税收优惠政策的系统性、协调性、可操作性。联合财政部门、人社部门、残联部门，切实做好信息交换和必要的协查工作， 并根据情况适当简化优惠政策管理程序， 如对企业吸纳下岗失业人员的认定， 可以改由税务部门在企业减免税申请时直接核定， 而无须就业部门进行认定等。
（作者系海西州国家税务局党组书记、局长）
