未成年人校外教育的法律保障路径诠释
邹鹏
【内容摘要】 未成年人校外教育是基础教育的重要组成部分，具有独特的属性、功能和意义。目前，我国未成年人校外教育在法制建设上存在一定空白，缺少法律保障，容易产生主体权利义务紧张关系，引发纠纷与社会资源内耗以及校外教育整体事业发展受阻等风险。应对风险应当运用法律保障的方式，通过形成法治思维和实施校外教育立法等主客观路径予以化解。
【关键词】 未成年人校外教育 法制不足困境 法治思维 校外教育立法
一、未成年人校外教育的内涵
教育具有广义与狭义之分，狭义的教育一般是指学校教育，广义的教育则包含了家庭教育与学校教育、社会教育等多个范畴。对于未成年人来说，学校教育是其获取系统知识的重要来源，但如果要未成年人养成健全人格和较高的综合素质，家庭教育与学校外教育则至关重要，对青少年性格、品质、心态等多方面具有重要影响。其中，校外教育具有独特内容体系，倾向于注重人的品格培养与心态塑造，是促进青少年成才的重要方面。目前，校外教育在世界范围内发展迅速，各国尤其是发达国家对校外教育的投入巨大，力推其发展，以培养具备优秀素质的本国国民。我国校外教育自新中国成立后开始逐步系统发展，改革开放后，更是获得了发展的重要机遇。目前，我国青少年校外教育已经成为推动基础教育发展的重要力量，对青少年身心全面发展和健全人格的形成具有非常重要的作用。经过多年来的建设，各地校外教育事业都取得了显著成效，有力地推动了我国基础教育事业，使越来越多的青少年更好的成长与进步。青少年校外教育内涵也在不断扩大与丰富。
（一）青少年校外教育的概念
校外教育是一种有目、有计划、有组织的教育 ，不是一种泛化的教育影响。①关于校外教育的定义，国内外学界有诸多研究观点。一般认为，校外教育是在学校教育之外，由专门的校外教育机构对儿童实施的教育活动②。还有一些观点认为校外教育是社会教育、校园外教育等。总体来说，校外教育具备专业性、社会性、独立性等属性。结合学界的研究，我国校外教育概念可以从形式入手予以分析。根据我国教育形式的分类，教育分为学历教育与非学历教育，学历教育是指根据国家教育行政部门根据招生安排招录学生，按教育行政部门批准的教学计划实施教学，学生完成学业后，由学校颁发国家统一印制的毕业证书和学位证书。与之相对的“非学历教育”是指社会教育，主要指各种短期的培训，完成学习后，由培训机构颁发相应的证书，证明本人参与过相应的专门教育活动。前者一般具有较强的形式意义，后者则具有较强的实质意义。从这个分类上讲，一般意义上的青少年的学校教育为学历教育，又称基础教育。中小学生的校外教育则为非学历教育，属于社会教育，但也是基础教育的组成部分。
校外教育可以理解为在学校学历教育之外开展的，借助各类资源针对青少年在德育、智育、体育、文艺等多方面进行的，与学校教育有衔接和配合的一种非学历教育形式。③这一定义基本反映了校外教育的独特属性，区分了校外教育与学校教育、家庭教育等教育方式。空间上，是校园之外的教育；时间上，是课余时间开展的教育活动；学制上，不隶属于国家学制系统；教学上，独立于学校教学大纲。赵倩：《浅析民办校外教育培训机构》，载《教育观察》2012年第6期。在教育体系内，青少年校外教育是一种补充性的教育形式，主要是为了补充学校教育、家庭教育中不能提供的相关知识。学校教育传授青少年系统的科学知识，家庭教育则对青少年人格和素质的养成具有重要作用。但是，学校和家庭的教育并不能全面覆盖青少年成长所需要的知识。在学校以外，未成年人也要进行学习，特别是文化课以外的专门知识，这对于未成年人的身心健康都具有十分重要的意义参见康丽颖：《校外教育的概念和理念》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2002年第3期。 。像科学技术、文体艺术、劳动生产等技能，既是培养未成年人综合素质的依托，又是健全其人格的保障，意义重大。这一点已经在世界范围内获得了比较广泛的共识。人的发展应当是各个方面兼具的，不能仅仅局限在特定的文化课方面。合格的社会主义建设者和可靠接班人首先必须是身心健康的。通过接受校外教育使未成年人完善自身知识储备，从而形成健全人格和心理，为今后发展奠定比较好的知识基础。
（二）未成年人校外教育的特点
从我国校外教育发展的路径来看，其主要具备三方面特点。
第一，校外教育的教育对象和主要实施主体是特定的。校外教育主要的针对对象是未成年人。这一群体的特点是认知能力和实践经验不够完善，但对知识的学习能力很强，并且对世界充满了兴趣。同时，这一阶段学习的知识对于其自身的成长具有极其重要的意义，应当对知识的内容做一定的指引。校外教育主体即对中小学生施以校外影响的政府、团体和私人 （主要是通过其主管的少年宫、活动场馆、培訓机构和服务机构等来进行）。随着投资渠道的拓宽，校外教育主体已成为包括政府、教育行政部门、文化部门、共青团、科协和企事业单位等多元的系统组织。侯怀银、雷月荣：《“校外教育”解析》，载《教育科学研究》2017年第5期。 当前我国校外教育主体以公办主体为主，通常由教育行政部门以及部分群团组织管理。但随着经济社会发展，民办校外教育主体范围也将不断扩容，未来校外教育的主体格局将会容纳多元主体，具有更丰富的内涵，这对于校外教育来说是一种利好，但对于监管来说则有更高要求。
第二，校外教育的内容具有适龄性。校外教育只能针对特定年龄段的青少年。幼儿、成年人可以结合自身情况参加相应的社会教育。虽然我国目前没有出台关于校外教育参与人年龄的具体规定，但实践中通常是中小学生去参加各类校外教育活动。幼儿、大学生一般列入本文所讨论校外教育参与者范围。通过参加校外教育，青少年可以获得这个阶段成长所必需的一些文艺、科技、道德知识，促进自身成长，提高素质，健全人格，均衡发展。
第三，校外教育与学校教育具有衔接的特点。校外教育与中小学学校教育在培养目标和课程内容两个方面都具有衔接性。中小学学校教育的目标是培养合格的社会主义接班人。其培养内容涉及德智体美劳五个方面。经培养合格，学校颁发相应证明。校外教育教授的内容，要不会超越德智体美劳五个方面的知识，只在侧重上有所不同。培养目标与培养方式的高度一致性，决定了两类教育具有衔接性和协同性。从根本来说，校外教育的出现时因为中小学学校教育（学历教育）的教学课时和教学资源有限，学校无法传授学生全部的知识和技能。同时，一些学生的兴趣爱好也要专门的训练和课程才能支持。事实上，我国在科技、体育等领域的优秀苗子的选拔，与校外教育的支持密不可分。通过校外教育发现未成年人的潜能，从而使孩子找到更加适合自己的独特的发展模式，实现自我卓越发展。更广泛意义上，校外教育的意义在于培养全面的人。康丽颖：《中国校外教育发展的困惑与挑战——关于中国校外教育发展的三重思考》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。为了使学生能够掌握更多的知识和经验，陶冶情操，培养健全人格，在学校外系统或间断的开展校外教育是十分必要的。
（三）未成年人校外教育的功能
校外教育功能是多样化的，既能提高青少年实践能力，又能提升未成年人思维能力，还能陶冶青少年情操，提高其素养。具体来说，功能表现为三个方面。
第一，校外教育具有提高未成年人实践能力的功能。未成年人在学校教育中能够系统学习文化课知识，形成关于人文社会科学、自然科学的知识储备。但是这些知识储备主要是理论积累，实践层面因素相对比较少。通过校外教育培养，青少年可以在技术操作方面获得提高，完善动手能力。比如一些科技类校外教育机构提供的模型教学、实验教学、绘画、歌舞等颇具特色，让未成年人在实践中不断学习和锻炼，推动理论和实践相贯通，提高应用和动手能力。这对未成年人成长是十分重要的。
第二，校外教育具有改善未成年人思维能力的功能。学校教育和校外教育传授知识谱系不同，因而也将对未成年人思维产生相应的影响。校外教育一般集中在科学、艺术类知识的专门传授，对未成年人形成科学思维和文艺思维具有促进作用。比如，在学校内学习的通常是理论物理学，但是在校外教育中学习的可能是应用物理学。两者不单是理论与实践的差异，更大的区别在于思维的差异上。理论和实践是不同的思维模式，只有同时兼具两类思维才能够更好地认识和改造世界。因此，在校外教育的学习中，能够有效完善未成年人在这一阶段的思维格局，从而提升未成年人综合思维的能力，帮助他们开发潜能，培养他们形成发展为优秀专业人才的基础。
第三，校外教育具有提升未成年人素养情操的功能。校外教育重视对人综合素质的培养，因此校外教育课程的重要内容是人文艺术知识，通过传授这些知识帮助未成年人形成正确的人生观、价值观，塑造其审美判断，让未成年人更加优雅聪慧。这些素质的培养，在学校教育中也同样开展，但受制于课程时间等因素影响，往往不能充分的实施，效果相对比较有限。在校外教育中补充对未成年人素质、理念、审美等内涵因素的培养，可以帮助未成年人形成更加健全的人格，未成年人在掌握文化课知识之外，成长为一个身心健康的人。这对于未成年人同样是至关重要的。
二、法制不足引起的未成年人校外教育之困境
（一）法制不足将引发主体权利义务紧张关系
未成年人校外教育的参与主体分为教育者和受教育者两类。其中，教育者主要包括校外教育机构和校外教育教师。校外教育机构享有发展权、财产权、办学自主权等权利，教师享有发展权、薪酬权、安全工作保障权、社会地位保障权、休息权、人格尊严权利等各类权利，校外教育机构和教师同时承担教育、培养、保护、服务受教育者的相关义务。受教育者主要是指参与校外教育的学生，广义上包含家长，其享有的权利包括受教育权、安全权、财产权、人格尊严权利等，同时承担支付费用等义务。目前，由于校外教育领域缺少明确的法律、法规对权利义务作出规定，因此在校外教育活动开展过程中各方主体时有权利得不到保障，不履行相关义务的情况出现。一旦权利得不到实现，义务得不到履行，纠纷就产生了。这对于校外教育参与者来说是不利的，也极大影响了校外教育事业的发展。
对于校外教育的教育者来说，其从事专业教育工作，但享受的薪酬、发展等权利却和学校教育的教育者有差距。据一些地区反映的情况，由于少科站、少年宫以及其他校外教育机构分属不同上级管理部门，因此其薪酬待遇和上升空间差距很大。长此以往，一些地区招不到专业教师，其教学水平也得不到提高，校外教育机构办学事业可能难以为继。同时，一些地区的校外教育机构不具备合格教育资质，但却长期从事校外教育活动，提供的教育资源质量堪忧，少数校外教育机构收费昂贵，在教学方面难以提供匹配的服务，甚至存在诈骗现象，严重侵害了受教育者的权利。由于缺乏专门立法，一些问题只能通过诸如民法、行政法等予以解决问题，但由于校外教育具有专业性，一些特殊问题通过民法、行政法等基本法律难以找到精准匹配的条文和理论。用民法、行政法解决纠纷的效果不尽如人意。从目前法律体系来看，有些问题甚至不属于法律调整范畴，法律对相关权力、权利和义务均无明文规定。不同主体虽然理论上享有权利或者應当履行义务，但由于法律没有规定，因此难以在实践中得到保障。所以，法律在调整校外教育参与者权利义务关系方面发挥的作用存在不到位的窘境，校外教育主体权利义务紧张的问题需要通过法律规制予以化解。
（二）法制不足容易引发纠纷与社会资源内耗
目前，我国未成年人校外教育领域尚没有独立的系统立法，针对本领域的规范性法律文件数量也比较有限且均为20世纪出台，已和当前新的形势有所差距。在既有法律、法规方面，关于校外教育的规定比较零散，且基本是原则性规定，属于倡导性或定义性规范，刚性影响不充分。最需要我们关注的是，法治的力量在于责任，但目前关于校外教育的法治设计却明显没有在法律责任方面做比较好的安排。法制的不健全对于调整校外教育社会关系是十分不利的。
校外教育内容规模庞大，堪比学校教育。问题的复杂性、独特性都很明显。一旦出现纠纷，如果没有相应法律予以调整，将会引发许多纠纷。举例来说，我国法律没有对校外教育强制保险制度予以明确，未成年人在参与校外教育期间受到损伤责任一般由校外教育机构承担。校外教育和学校教育不同，其主要培养科学知识以外的能力，特别是文艺和体育技能。调研发现，目前学校通常不组织学生参加有风险的活动，甚至远游都不能组织，更不用谈一些对抗性强、能够提高学生能力的训练。因为一旦出现问题，学校必须承担责任。但是，校外教育自身具有组织学生参观、学习特定场所的内容，所以在出行方面出现的问题和风险可能都会聚焦在校外教育机构。如果没有合理的法律制度调整损害责任分配，校外教育机构自身也难以在这样一种重压之下长期开展相关工作。最后的结果可能就是学生丧失了认识社会的机会。如果法律能够在责任分配上专门做制度安排，使责任分担明确公平，确保教育者与被教育者的权利能够得到实现，则相关问题可能就得到解决。这对于校外教育机构开展教学活动是具有十分关键的作用。
（三）法制不足影响校外教育事业发展
未成年人校外教育自身发展历程与学校教育不同。最初的校外教育是作为学校教育的补充而出现的，这一地位持续了相当长的时间。从当前的立法来看，《义务教育法》等法律明确了学校教育的法律地位，但校外教育却没有获得法律层面的体现。客观来说，相当长的一个时期，受应试教育和教育实用主义影响，我国校外教育的地位是相对比较低的。在经济发达地区，教育部门比较重视校外教育，在一些地区，受到诸多因素影响，校外教育的时间和空间都得不到保障，老师、家长甚至青少年都并没有意识到校外教育的重要性。
近年来，随着国家整个基础教育体制的深化改革，学校教育与校外教育的融合衔接不断提升。素质教育的要求与家长对孩子成长更加科学、成熟的期望提高了校外教育在整个基础教育中的地位。但是，由于在法律上校外教育的地位还未得到明确，其在和学校教育竞争中还是处于明显弱势地位。只有通过法律规定赋予校外教育法律上正当性，才能保障其应有的空间，让校外教育发展获得更强的正当性与权威性。推动制度实践上升为法律规定，就等于将制度实践固定了下来，从而使实践成为一种范式和评价体制，引导社会取向。将校外教育纳入法律规定，赋予其法律地位和法律意义，不仅关系到青少年的成长，更关系到国家和民族的未来。
三、未成年人校外教育的法律保障路径阐释
我国校外教育事业发展到今天，已经具备相当大的规模和影响，社会关系复杂，客观上需要法制对其予以规制，通过法律调整各类关系定纷止争，形成稳定和谐的校外教育秩序。在应对法制不足困境时，不能仅仅从法制角度思考对策，而应当将视野拓展到整个法律领域，用立体的法律资源去调整青少年校外教育活动。以法律为解决问题的钥匙，既要运用主观的法治思维，也要运用客观的法律制度。运用法律调整青少年校外教育，必须立足特定路径。只有找准路径才能使法律在调整校外教育关系过程中发挥更大的功效。要把握路径，必须从内涵与实践两个维度去理解，彰显方向与进路的作用。
（一）法律保障路径的内涵
法律保障是指运用法律调整的社会关系，维护主体权利，这是法律的基本功能。法律只调整特定的社会关系，其他社会关系交由相应的社会规范予以调整。做这一安排的理由在于：首先，法律保障需要消耗法治资源。其次，法律保障的刚性对于特定社会关系容易产生消极影响，反而引起更大的社会内耗。因此，法律保障并不能解决所有问题，而是一种具有独特属性、功能和目标的社会关系调节器（工具），运用这一工具必须掌握特定的方法。法律保障路径内涵主要反映在三个方面。
首先，法律保障路径以主观认知为基础。主观认知是一切活动的基础，也是制度设计和制度实施的方向与框架。法律保障的路径立足主观认知，既把握社会关系是否是法律关系，分析其权利、义务构成，把握其责任追究机制。这些认知的方式都是法律保障的主观路径。这种方法论集中体现为法治思维。在把握法治思维（主观路径）分析校外教育过程中，我们往往要分析法律依据、权力、权利和义务，法律责任等关键词。从这些关键要素入手去把握特定校外教育关系，从而运用法律资源解决校外教育领域的问题。这种解构主义的思維模式，正是法律保障路径的基本特征。
其次，法律保障以客观实践为载体。法律保障不能仅仅停留在观念中，必须外化为具体的制度和实施。其中，制度就是具体立法，比如针对校外教育的规划、场馆建设标准、强制保险、课程设计、收费制度、师资质量等作出具体的明文规定。有法可依是法治的前提，只有制定了明确的法律，才能谈论守法和秩序。在建立了法律规范之后，还要按照法律规范去实践。这其中涉及法律解释和法律责任。所谓法律解释就是在行为和规范之间通过语言的阐述建立一个桥梁，使法律的语言内在能够反映在人的实践行为。如果行为人不依法办事，则应当承担责任。实践中，针对校外教育中一些比较复杂和开放的问题，都需要运用法律解释去找寻唯一的结论。同时，对于一些不守法的行为，也应当追究当事人相应的责任，从而形成震慑力，使人们能够形成守法动因。搭建了明确的法律框架，推动主体守法，对于校外教育秩序来说具有重要意义。
最后，法律保障路径是一种认知与实践结合的过程。法律保障既体现了主观认知，还反映了客观实践。两者必须紧密的衔接。在校外教育领域，第一，我们应当明确其属于法律调整的社会关系范畴，第二，应当设计具体的法律法规，特别是针对主体资格、具体办学活动、参与主体的权利、义务、校外教育机构的设置、法律责任等都要明确设计制度性方案。第三，以追究法律责任为主线，引导参与各方主体依法参加校外教育，从而让法治思维和法治方式得到有机统一，实现认知与实践的结合，让校外教育的内耗降低，形成更大的整体发展动能。
法律保障路径可以从主观和客观二元维度把握。主观维度的映现集中体现为法治思维，运用独特的思维方式驾驭既有法律资源保障校外教育开展。客观维度的体现是指立法立规，通过制定法律法规界定校外教育活动的权力、权利、义务内涵，在实体和程序两个方面都给予法律进路。依托主客观二元的协同，使校外教育实现立体的法治化，释放法治红利，使校外教育活动有规可循，有据可依，形成秩序稳步发展。以下我们从对校外教育主客观二元的法律保障路径立场予以分别阐述。
（二）路径的主观映现：法治思维与校外教育
法律保障路径的主观映现主要表现为法治思维。法治思维是一种认知模式，是在构想、分析、解释、抉择特定问题时将法律作为必要依据的一种认识对象的过程和方法。法治思维的特点在于逻辑融惯性、规范评价性、体系性等。逻辑融贯性是指法治思维是必须从整体把握一个社会关系，从具体构成社会关系要素入手去审视问题和处理矛盾。要素彼此之间应当是同向同行的。规范评价性是指法治思维语境对任何问题的看法都有一定的规范性依据。这里的规范应当包含前提条件、行为模式和法律后果。体系思维是指法治思维能够调动不同的法律资源解决具体法律问题，各类资源之间的关系都在法治思维的审视之下，并且力争能够统合不同资源解决一个问题。法治思维是建设法治社会重要的主观支撑和思维模式，对于运用法治解决社会矛盾具有至关重要的作用。
在当代中国，法治思维和法治方式是政府依法行政的具体表现，依法办事的内涵就是运用法治思维实施法治方式办事。在校外教育管理方面，主管部门可以说具备一定的法治思维，但这种法治思维首先强调“依法办事”，反映在实践中即是在新《民办教育促进法》出台背景下对民办校外教育机构进行分类管理等。但在法律没有明文规定的前提下，主管部门就很难运用法治思维去管理校外教育活动。在无法可依的情况下，主管部门决策的思维模式可能就会发生变化，有些思维模式可能不科学、不合理，从而使一些管理活动出现问题，引发矛盾和内耗。
当前校外教育领域的法律空白，并不意味着我们不能用法律去解决校外教育的具体问题。法治思维可以帮助我们客服这一困境。法治思维有多重特征，是驾驭法律这一资源去调整社会关系，解决社会问题的思维模式。法治思维的功能通过融惯性、规范性和体系性三个特征凝练的相应功能反映。
第一，法治思维的融惯性功能。法治思维的融惯性特征在于运用法律资源过程中需要保持各类资源的衔接与一致性。运用法治思维的融惯性理念解决问题。应当关注不同类型的社会规范的意义，将各类社会规范视为资源，善于将不同的法律规范整合与接续，形成一个连贯性的法治力量。针对校外教育当前的法制格局，在法律体系内部运用法治思维的过程中，要做好法律与政策的衔接运用。校外教育政策能够理解为国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的校外教育目标所采取的政策行为或规定的行为准则， 包括各种校外教育法律与法规、政策文件、重要的领导报告讲话、条例、规章制度等。罗娟、康丽颖：《中国校外教育政策三十年变迁》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2009年第6期。 目前，校外教育领域的政策是校外教育工作最主要的支持和依据。这些教育政策虽然不是法律，但在处理校外教育领域问题时，却可以作为非正式法律渊源予以应用。要将政策也纳入将法说理的素材之中，以法律原则为基础，充分发挥政策的约束力。目前我国校外教育领域立法相对滞后，但中央和各地却出台了相应的政策调整校外教育工作。使法律和政策衔接，运用法律原则加政策细则共同解决校外教育领域的问题。
第二，法治思维的规范性功能。规范性的意义在于对校外教育活动始终秉持行为评价和后果赋予的取向，运用一种确定的评价范式去审视校外教育活动，明辨利弊。这种思维模式是法治思维最主要的特征。校外教育活动种类繁多，涉及不同主体。从举办者、受教育者、相关者等多个类型主体角度去分析其行为的意义，都应当以相应的行为规范为依据。比如，校外教育举办者是否有权收取特定费用，这就需要我们去思考它是否获得了相应的规范性依据授权。校外教育的场所标准是否安全，也需要我们审查是否有相应的规范性依据。通过这种思维方式，举办者、受教育者和相关参与主体都能把握校外教育活动中不同形式行为的正当性，对具有正当性的安排予以认同，对不具备正当性的安排则可以提出否定。这是权利意识的一种体现，也是法治的底色。这里需要说明的是，当前校外教育的法制建设还有一定的空白，如果需要充分发挥法治思维中规范性属性的功能，必须加强校外教育的法制建设，从而让法治思维的运用得到更加充分的支撑。
第三，法治思维的体系性功能。体系性路径依托法律渊源的整体性、开放性。在看待一个具体问题时应当从整个法律渊源体系来审视和理解。在校外教育领域，虽然没有专门法律规定，但是很多问题如果能够科学运用体系思维还是可以找到应用法律化解的路径。像校外教育侵权纠纷的解决，可以在参考民法的同时结合经济法等部门法的责任分配制度予以调整，在考虑过错责任同时也兼顾公平责任，从而提出能够更加有效解决校外教育活动中矛盾与纠纷的方案。再比如对校外教育机构设立的相关问题上，可以参考《行政许可法》《民办教育促进法》等法律关于机构成立的相关要求予以解决。没有专门法律法规也可以通过援引相关法律法规解决具体问题。各类部门法在调整相应社会关系过程中运用的原则和方法不同，但彼此间配合却能够调整复杂关系。在缺少专门校外教育立法的背景下，把视野投向既有的法律资源，立足体系思维，调动整个法律体系的有益要素解决问题，是在现有立法基础上化解矛盾的最有效的方式之一。
（三）路径的客观展现：立法与校外教育
法律保障路径的客观表现主要是专门立法。法律调整复杂社会关系，使社会关系有据可依，从而实现社会秩序。通过法律保障校外教育的重要举措就是加强校外教育立法。发达国家在校外教育领域的先进经验之一就是完善的法律体系，通過法律保障推进校外教育事业发展。第二次世界大战后，日本就逐渐形成并完善了自己独特的校外教育模式，从政策法规到管理实践都建立了一套完整的校外教育体系。王晓燕：《日本校外教育发展的政策与实践》，载《国家行政学院学报》2009年第1期。 我国在教育法制建设领域也取得了明显的成效，但在校外教育方面却仍然存在短板。发达国家的立法经验对于我们有一定的启发作用，我们应当结合当前立法需求与校外教育发展的方向推动校外教育立法工作发展。王晓燕：《日本校外教育发展的政策与实践》，载《国家行政学院学报》2009年第1期。 在校外教育立法方面，需要注意以下四方面内容。
第一，立法明确校外教育的法定地位。目前校外教育的地位并未获得专门的法律确立，仅在一些政策中予以提及。政策的反映虽然也很重要，但政策具有针对性与灵活性特点，法律则相对更加稳定。政策的刚性往往不强，通常不规定责任，法律则具有较强的刚性，规定法律责任，违法者应当承当不利后果。我国教育领域各个环节基本都有专门立法，比如义务教育、职业教育、高等教育，甚至根据属性制定了民办教育专门法律。教育法律体系包含了比较丰富的制度安排。相比较而言，法律在校外教育事业方面始终缺位，这对教育法律体系的完整性也是一种负面影响。因此，建议通过专门立法的方式明确校外教育的法律地位，赋予其应有的法律权威。
第二，立法确认校外教育的基本内容。明确校外教育地位之后，还应当就校外教育的宗旨、原则、属性、目标、举措、保障、奖惩等给予规定，通过法律手段对整个校外教育的体例进行原则性的规定，把校外教育的重要内涵予以法律保障，特别是一些政策中反复强调的内容与制度安排，通过法律予以确认。要通过立法确保校外教育所涉及的基本内容在实施过程中有法可依。借助强制力和奖励引导确保、引导校外教育科学发展，使校外教育的权益、空间切实得到认可与维护。
第三，立法明确校外教育管理体制基本框架。法律的功能在于明确法律关系主体的权利（力）义务关系。在校外教育领域，立法应当明确校外教育的管理主体、责任主体和权利主体，确定各主体享有的权利（力）和承担的义务。校外教育立法应当体现一定的刚性，要建立责任追究机制，使管理主体认真行使职权，义务主体充分履行义务，确保青少年的合法权利得到保障。建议理顺校外教育管理体制，衔接《民办教育促进法》的规定，将校外教育机构分为公办和民办两类，公办校外教育机构统一归教育行政部门管理；民办校外教育机构由工商行政部门、教育行政部门根据相关权限管理。明确管理体制之后，再具体设计管理主体、被管理主体、相关主体的权力、权利和义务，让整个校外教育体制建设有法可依，系统稳固。
第四，立法对校外教育机构的管理体现学校教育与校外教育的衔接。通过教育行政部门的依法引导，推动学校教育资源与校外教育资源的协同，使资源利用率最大化，为青少年提供更多成长和发展机会。学校教育和校外教育在相当长的一个时期某种意义上处于对立状态。在应试教育影响下，学校教育无疑挤占了校外教育的时间。曾几何时，三点一刻放学以后，留在学校的同学并不是学习兴趣爱好，而是继续学习文化课知识。随着教育理念的发展更新，现在学校和家长均更加深刻的认识到人的全面发展的意义。校外教育也越来越获得重视。从本质上说，学校教育和校外教育都是青少年学习知识的方式，并不应当做十分明显的属性区分。通过立法将学校教育和校外教育衔接起来，是充分发挥教育资源功能的一种制度设计，也是使青少年德智体全面发展的一种战略。
参考文献
[1] 康丽颖：《中国校外教育发展的困惑与挑战——关于中国校外教育发展的三重思考》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。
[2] 康丽颖：《校外教育的概念和理念》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2002年第3期。
[3] 上海市校外教育协会编著：《青少年校外教育基础理论与实践创新研究》，上海教育出版社2017年版。
[4] 蔡颖：《对校外教育机构再发展的若干思考》，载《北京教育（普教版）》2014年第2期。
（责任编辑 陈振华）
【内容摘要】 未成年人校外教育是基础教育的重要组成部分，具有独特的属性、功能和意义。目前，我国未成年人校外教育在法制建设上存在一定空白，缺少法律保障，容易产生主体权利义务紧张关系，引发纠纷与社会资源内耗以及校外教育整体事业发展受阻等风险。应对风险应当运用法律保障的方式，通过形成法治思维和实施校外教育立法等主客观路径予以化解。
【关键词】 未成年人校外教育 法制不足困境 法治思维 校外教育立法
一、未成年人校外教育的内涵
教育具有广义与狭义之分，狭义的教育一般是指学校教育，广义的教育则包含了家庭教育与学校教育、社会教育等多个范畴。对于未成年人来说，学校教育是其获取系统知识的重要来源，但如果要未成年人养成健全人格和较高的综合素质，家庭教育与学校外教育则至关重要，对青少年性格、品质、心态等多方面具有重要影响。其中，校外教育具有独特内容体系，倾向于注重人的品格培养与心态塑造，是促进青少年成才的重要方面。目前，校外教育在世界范围内发展迅速，各国尤其是发达国家对校外教育的投入巨大，力推其发展，以培养具备优秀素质的本国国民。我国校外教育自新中国成立后开始逐步系统发展，改革开放后，更是获得了发展的重要机遇。目前，我国青少年校外教育已经成为推动基础教育发展的重要力量，对青少年身心全面发展和健全人格的形成具有非常重要的作用。经过多年来的建设，各地校外教育事业都取得了显著成效，有力地推动了我国基础教育事业，使越来越多的青少年更好的成长与进步。青少年校外教育内涵也在不断扩大与丰富。
（一）青少年校外教育的概念
校外教育是一种有目、有计划、有组织的教育 ，不是一种泛化的教育影响。①关于校外教育的定义，国内外学界有诸多研究观点。一般认为，校外教育是在学校教育之外，由专门的校外教育机构对儿童实施的教育活动②。还有一些观点认为校外教育是社会教育、校园外教育等。总体来说，校外教育具备专业性、社会性、独立性等属性。结合学界的研究，我国校外教育概念可以从形式入手予以分析。根据我国教育形式的分类，教育分为学历教育与非学历教育，学历教育是指根据国家教育行政部门根据招生安排招录学生，按教育行政部门批准的教学计划实施教学，学生完成学业后，由学校颁发国家统一印制的毕业证书和学位证书。与之相对的“非学历教育”是指社会教育，主要指各种短期的培训，完成学习后，由培训机构颁发相应的证书，证明本人参与过相应的专门教育活动。前者一般具有较强的形式意义，后者则具有较强的实质意义。从这个分类上讲，一般意义上的青少年的学校教育为学历教育，又称基础教育。中小学生的校外教育则为非学历教育，属于社会教育，但也是基础教育的组成部分。
校外教育可以理解为在学校学历教育之外开展的，借助各类资源针对青少年在德育、智育、体育、文艺等多方面进行的，与学校教育有衔接和配合的一种非学历教育形式。③这一定义基本反映了校外教育的独特属性，区分了校外教育与学校教育、家庭教育等教育方式。空间上，是校园之外的教育；时间上，是课余时间开展的教育活动；学制上，不隶属于国家学制系统；教学上，独立于学校教学大纲。赵倩：《浅析民办校外教育培训机构》，载《教育观察》2012年第6期。在教育体系内，青少年校外教育是一种补充性的教育形式，主要是为了补充学校教育、家庭教育中不能提供的相关知识。学校教育传授青少年系统的科学知识，家庭教育则对青少年人格和素质的养成具有重要作用。但是，学校和家庭的教育并不能全面覆盖青少年成长所需要的知识。在学校以外，未成年人也要进行学习，特别是文化课以外的专门知识，这对于未成年人的身心健康都具有十分重要的意义参见康丽颖：《校外教育的概念和理念》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2002年第3期。 。像科学技术、文体艺术、劳动生产等技能，既是培养未成年人综合素质的依托，又是健全其人格的保障，意义重大。这一点已经在世界范围内获得了比较广泛的共识。人的发展应当是各个方面兼具的，不能仅仅局限在特定的文化课方面。合格的社会主义建设者和可靠接班人首先必须是身心健康的。通过接受校外教育使未成年人完善自身知识储备，从而形成健全人格和心理，为今后发展奠定比较好的知识基础。
（二）未成年人校外教育的特点
从我国校外教育发展的路径来看，其主要具备三方面特点。
第一，校外教育的教育对象和主要实施主体是特定的。校外教育主要的针对对象是未成年人。这一群体的特点是认知能力和实践经验不够完善，但对知识的学习能力很强，并且对世界充满了兴趣。同时，这一阶段学习的知识对于其自身的成长具有极其重要的意义，应当对知识的内容做一定的指引。校外教育主体即对中小学生施以校外影响的政府、团体和私人 （主要是通过其主管的少年宫、活动场馆、培訓机构和服务机构等来进行）。随着投资渠道的拓宽，校外教育主体已成为包括政府、教育行政部门、文化部门、共青团、科协和企事业单位等多元的系统组织。侯怀银、雷月荣：《“校外教育”解析》，载《教育科学研究》2017年第5期。 当前我国校外教育主体以公办主体为主，通常由教育行政部门以及部分群团组织管理。但随着经济社会发展，民办校外教育主体范围也将不断扩容，未来校外教育的主体格局将会容纳多元主体，具有更丰富的内涵，这对于校外教育来说是一种利好，但对于监管来说则有更高要求。
第二，校外教育的内容具有适龄性。校外教育只能针对特定年龄段的青少年。幼儿、成年人可以结合自身情况参加相应的社会教育。虽然我国目前没有出台关于校外教育参与人年龄的具体规定，但实践中通常是中小学生去参加各类校外教育活动。幼儿、大学生一般列入本文所讨论校外教育参与者范围。通过参加校外教育，青少年可以获得这个阶段成长所必需的一些文艺、科技、道德知识，促进自身成长，提高素质，健全人格，均衡发展。
第三，校外教育与学校教育具有衔接的特点。校外教育与中小学学校教育在培养目标和课程内容两个方面都具有衔接性。中小学学校教育的目标是培养合格的社会主义接班人。其培养内容涉及德智体美劳五个方面。经培养合格，学校颁发相应证明。校外教育教授的内容，要不会超越德智体美劳五个方面的知识，只在侧重上有所不同。培养目标与培养方式的高度一致性，决定了两类教育具有衔接性和协同性。从根本来说，校外教育的出现时因为中小学学校教育（学历教育）的教学课时和教学资源有限，学校无法传授学生全部的知识和技能。同时，一些学生的兴趣爱好也要专门的训练和课程才能支持。事实上，我国在科技、体育等领域的优秀苗子的选拔，与校外教育的支持密不可分。通过校外教育发现未成年人的潜能，从而使孩子找到更加适合自己的独特的发展模式，实现自我卓越发展。更广泛意义上，校外教育的意义在于培养全面的人。康丽颖：《中国校外教育发展的困惑与挑战——关于中国校外教育发展的三重思考》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。为了使学生能够掌握更多的知识和经验，陶冶情操，培养健全人格，在学校外系统或间断的开展校外教育是十分必要的。
（三）未成年人校外教育的功能
校外教育功能是多样化的，既能提高青少年实践能力，又能提升未成年人思维能力，还能陶冶青少年情操，提高其素养。具体来说，功能表现为三个方面。
第一，校外教育具有提高未成年人实践能力的功能。未成年人在学校教育中能够系统学习文化课知识，形成关于人文社会科学、自然科学的知识储备。但是这些知识储备主要是理论积累，实践层面因素相对比较少。通过校外教育培养，青少年可以在技术操作方面获得提高，完善动手能力。比如一些科技类校外教育机构提供的模型教学、实验教学、绘画、歌舞等颇具特色，让未成年人在实践中不断学习和锻炼，推动理论和实践相贯通，提高应用和动手能力。这对未成年人成长是十分重要的。
第二，校外教育具有改善未成年人思维能力的功能。学校教育和校外教育传授知识谱系不同，因而也将对未成年人思维产生相应的影响。校外教育一般集中在科学、艺术类知识的专门传授，对未成年人形成科学思维和文艺思维具有促进作用。比如，在学校内学习的通常是理论物理学，但是在校外教育中学习的可能是应用物理学。两者不单是理论与实践的差异，更大的区别在于思维的差异上。理论和实践是不同的思维模式，只有同时兼具两类思维才能够更好地认识和改造世界。因此，在校外教育的学习中，能够有效完善未成年人在这一阶段的思维格局，从而提升未成年人综合思维的能力，帮助他们开发潜能，培养他们形成发展为优秀专业人才的基础。
第三，校外教育具有提升未成年人素养情操的功能。校外教育重视对人综合素质的培养，因此校外教育课程的重要内容是人文艺术知识，通过传授这些知识帮助未成年人形成正确的人生观、价值观，塑造其审美判断，让未成年人更加优雅聪慧。这些素质的培养，在学校教育中也同样开展，但受制于课程时间等因素影响，往往不能充分的实施，效果相对比较有限。在校外教育中补充对未成年人素质、理念、审美等内涵因素的培养，可以帮助未成年人形成更加健全的人格，未成年人在掌握文化课知识之外，成长为一个身心健康的人。这对于未成年人同样是至关重要的。
二、法制不足引起的未成年人校外教育之困境
（一）法制不足将引发主体权利义务紧张关系
未成年人校外教育的参与主体分为教育者和受教育者两类。其中，教育者主要包括校外教育机构和校外教育教师。校外教育机构享有发展权、财产权、办学自主权等权利，教师享有发展权、薪酬权、安全工作保障权、社会地位保障权、休息权、人格尊严权利等各类权利，校外教育机构和教师同时承担教育、培养、保护、服务受教育者的相关义务。受教育者主要是指参与校外教育的学生，广义上包含家长，其享有的权利包括受教育权、安全权、财产权、人格尊严权利等，同时承担支付费用等义务。目前，由于校外教育领域缺少明确的法律、法规对权利义务作出规定，因此在校外教育活动开展过程中各方主体时有权利得不到保障，不履行相关义务的情况出现。一旦权利得不到实现，义务得不到履行，纠纷就产生了。这对于校外教育参与者来说是不利的，也极大影响了校外教育事业的发展。
对于校外教育的教育者来说，其从事专业教育工作，但享受的薪酬、发展等权利却和学校教育的教育者有差距。据一些地区反映的情况，由于少科站、少年宫以及其他校外教育机构分属不同上级管理部门，因此其薪酬待遇和上升空间差距很大。长此以往，一些地区招不到专业教师，其教学水平也得不到提高，校外教育机构办学事业可能难以为继。同时，一些地区的校外教育机构不具备合格教育资质，但却长期从事校外教育活动，提供的教育资源质量堪忧，少数校外教育机构收费昂贵，在教学方面难以提供匹配的服务，甚至存在诈骗现象，严重侵害了受教育者的权利。由于缺乏专门立法，一些问题只能通过诸如民法、行政法等予以解决问题，但由于校外教育具有专业性，一些特殊问题通过民法、行政法等基本法律难以找到精准匹配的条文和理论。用民法、行政法解决纠纷的效果不尽如人意。从目前法律体系来看，有些问题甚至不属于法律调整范畴，法律对相关权力、权利和义务均无明文规定。不同主体虽然理论上享有权利或者應当履行义务，但由于法律没有规定，因此难以在实践中得到保障。所以，法律在调整校外教育参与者权利义务关系方面发挥的作用存在不到位的窘境，校外教育主体权利义务紧张的问题需要通过法律规制予以化解。
（二）法制不足容易引发纠纷与社会资源内耗
目前，我国未成年人校外教育领域尚没有独立的系统立法，针对本领域的规范性法律文件数量也比较有限且均为20世纪出台，已和当前新的形势有所差距。在既有法律、法规方面，关于校外教育的规定比较零散，且基本是原则性规定，属于倡导性或定义性规范，刚性影响不充分。最需要我们关注的是，法治的力量在于责任，但目前关于校外教育的法治设计却明显没有在法律责任方面做比较好的安排。法制的不健全对于调整校外教育社会关系是十分不利的。
校外教育内容规模庞大，堪比学校教育。问题的复杂性、独特性都很明显。一旦出现纠纷，如果没有相应法律予以调整，将会引发许多纠纷。举例来说，我国法律没有对校外教育强制保险制度予以明确，未成年人在参与校外教育期间受到损伤责任一般由校外教育机构承担。校外教育和学校教育不同，其主要培养科学知识以外的能力，特别是文艺和体育技能。调研发现，目前学校通常不组织学生参加有风险的活动，甚至远游都不能组织，更不用谈一些对抗性强、能够提高学生能力的训练。因为一旦出现问题，学校必须承担责任。但是，校外教育自身具有组织学生参观、学习特定场所的内容，所以在出行方面出现的问题和风险可能都会聚焦在校外教育机构。如果没有合理的法律制度调整损害责任分配，校外教育机构自身也难以在这样一种重压之下长期开展相关工作。最后的结果可能就是学生丧失了认识社会的机会。如果法律能够在责任分配上专门做制度安排，使责任分担明确公平，确保教育者与被教育者的权利能够得到实现，则相关问题可能就得到解决。这对于校外教育机构开展教学活动是具有十分关键的作用。
（三）法制不足影响校外教育事业发展
未成年人校外教育自身发展历程与学校教育不同。最初的校外教育是作为学校教育的补充而出现的，这一地位持续了相当长的时间。从当前的立法来看，《义务教育法》等法律明确了学校教育的法律地位，但校外教育却没有获得法律层面的体现。客观来说，相当长的一个时期，受应试教育和教育实用主义影响，我国校外教育的地位是相对比较低的。在经济发达地区，教育部门比较重视校外教育，在一些地区，受到诸多因素影响，校外教育的时间和空间都得不到保障，老师、家长甚至青少年都并没有意识到校外教育的重要性。
近年来，随着国家整个基础教育体制的深化改革，学校教育与校外教育的融合衔接不断提升。素质教育的要求与家长对孩子成长更加科学、成熟的期望提高了校外教育在整个基础教育中的地位。但是，由于在法律上校外教育的地位还未得到明确，其在和学校教育竞争中还是处于明显弱势地位。只有通过法律规定赋予校外教育法律上正当性，才能保障其应有的空间，让校外教育发展获得更强的正当性与权威性。推动制度实践上升为法律规定，就等于将制度实践固定了下来，从而使实践成为一种范式和评价体制，引导社会取向。将校外教育纳入法律规定，赋予其法律地位和法律意义，不仅关系到青少年的成长，更关系到国家和民族的未来。
三、未成年人校外教育的法律保障路径阐释
我国校外教育事业发展到今天，已经具备相当大的规模和影响，社会关系复杂，客观上需要法制对其予以规制，通过法律调整各类关系定纷止争，形成稳定和谐的校外教育秩序。在应对法制不足困境时，不能仅仅从法制角度思考对策，而应当将视野拓展到整个法律领域，用立体的法律资源去调整青少年校外教育活动。以法律为解决问题的钥匙，既要运用主观的法治思维，也要运用客观的法律制度。运用法律调整青少年校外教育，必须立足特定路径。只有找准路径才能使法律在调整校外教育关系过程中发挥更大的功效。要把握路径，必须从内涵与实践两个维度去理解，彰显方向与进路的作用。
（一）法律保障路径的内涵
法律保障是指运用法律调整的社会关系，维护主体权利，这是法律的基本功能。法律只调整特定的社会关系，其他社会关系交由相应的社会规范予以调整。做这一安排的理由在于：首先，法律保障需要消耗法治资源。其次，法律保障的刚性对于特定社会关系容易产生消极影响，反而引起更大的社会内耗。因此，法律保障并不能解决所有问题，而是一种具有独特属性、功能和目标的社会关系调节器（工具），运用这一工具必须掌握特定的方法。法律保障路径内涵主要反映在三个方面。
首先，法律保障路径以主观认知为基础。主观认知是一切活动的基础，也是制度设计和制度实施的方向与框架。法律保障的路径立足主观认知，既把握社会关系是否是法律关系，分析其权利、义务构成，把握其责任追究机制。这些认知的方式都是法律保障的主观路径。这种方法论集中体现为法治思维。在把握法治思维（主观路径）分析校外教育过程中，我们往往要分析法律依据、权力、权利和义务，法律责任等关键词。从这些关键要素入手去把握特定校外教育关系，从而运用法律资源解决校外教育领域的问题。这种解构主义的思維模式，正是法律保障路径的基本特征。
其次，法律保障以客观实践为载体。法律保障不能仅仅停留在观念中，必须外化为具体的制度和实施。其中，制度就是具体立法，比如针对校外教育的规划、场馆建设标准、强制保险、课程设计、收费制度、师资质量等作出具体的明文规定。有法可依是法治的前提，只有制定了明确的法律，才能谈论守法和秩序。在建立了法律规范之后，还要按照法律规范去实践。这其中涉及法律解释和法律责任。所谓法律解释就是在行为和规范之间通过语言的阐述建立一个桥梁，使法律的语言内在能够反映在人的实践行为。如果行为人不依法办事，则应当承担责任。实践中，针对校外教育中一些比较复杂和开放的问题，都需要运用法律解释去找寻唯一的结论。同时，对于一些不守法的行为，也应当追究当事人相应的责任，从而形成震慑力，使人们能够形成守法动因。搭建了明确的法律框架，推动主体守法，对于校外教育秩序来说具有重要意义。
最后，法律保障路径是一种认知与实践结合的过程。法律保障既体现了主观认知，还反映了客观实践。两者必须紧密的衔接。在校外教育领域，第一，我们应当明确其属于法律调整的社会关系范畴，第二，应当设计具体的法律法规，特别是针对主体资格、具体办学活动、参与主体的权利、义务、校外教育机构的设置、法律责任等都要明确设计制度性方案。第三，以追究法律责任为主线，引导参与各方主体依法参加校外教育，从而让法治思维和法治方式得到有机统一，实现认知与实践的结合，让校外教育的内耗降低，形成更大的整体发展动能。
法律保障路径可以从主观和客观二元维度把握。主观维度的映现集中体现为法治思维，运用独特的思维方式驾驭既有法律资源保障校外教育开展。客观维度的体现是指立法立规，通过制定法律法规界定校外教育活动的权力、权利、义务内涵，在实体和程序两个方面都给予法律进路。依托主客观二元的协同，使校外教育实现立体的法治化，释放法治红利，使校外教育活动有规可循，有据可依，形成秩序稳步发展。以下我们从对校外教育主客观二元的法律保障路径立场予以分别阐述。
（二）路径的主观映现：法治思维与校外教育
法律保障路径的主观映现主要表现为法治思维。法治思维是一种认知模式，是在构想、分析、解释、抉择特定问题时将法律作为必要依据的一种认识对象的过程和方法。法治思维的特点在于逻辑融惯性、规范评价性、体系性等。逻辑融贯性是指法治思维是必须从整体把握一个社会关系，从具体构成社会关系要素入手去审视问题和处理矛盾。要素彼此之间应当是同向同行的。规范评价性是指法治思维语境对任何问题的看法都有一定的规范性依据。这里的规范应当包含前提条件、行为模式和法律后果。体系思维是指法治思维能够调动不同的法律资源解决具体法律问题，各类资源之间的关系都在法治思维的审视之下，并且力争能够统合不同资源解决一个问题。法治思维是建设法治社会重要的主观支撑和思维模式，对于运用法治解决社会矛盾具有至关重要的作用。
在当代中国，法治思维和法治方式是政府依法行政的具体表现，依法办事的内涵就是运用法治思维实施法治方式办事。在校外教育管理方面，主管部门可以说具备一定的法治思维，但这种法治思维首先强调“依法办事”，反映在实践中即是在新《民办教育促进法》出台背景下对民办校外教育机构进行分类管理等。但在法律没有明文规定的前提下，主管部门就很难运用法治思维去管理校外教育活动。在无法可依的情况下，主管部门决策的思维模式可能就会发生变化，有些思维模式可能不科学、不合理，从而使一些管理活动出现问题，引发矛盾和内耗。
当前校外教育领域的法律空白，并不意味着我们不能用法律去解决校外教育的具体问题。法治思维可以帮助我们客服这一困境。法治思维有多重特征，是驾驭法律这一资源去调整社会关系，解决社会问题的思维模式。法治思维的功能通过融惯性、规范性和体系性三个特征凝练的相应功能反映。
第一，法治思维的融惯性功能。法治思维的融惯性特征在于运用法律资源过程中需要保持各类资源的衔接与一致性。运用法治思维的融惯性理念解决问题。应当关注不同类型的社会规范的意义，将各类社会规范视为资源，善于将不同的法律规范整合与接续，形成一个连贯性的法治力量。针对校外教育当前的法制格局，在法律体系内部运用法治思维的过程中，要做好法律与政策的衔接运用。校外教育政策能够理解为国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的校外教育目标所采取的政策行为或规定的行为准则， 包括各种校外教育法律与法规、政策文件、重要的领导报告讲话、条例、规章制度等。罗娟、康丽颖：《中国校外教育政策三十年变迁》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2009年第6期。 目前，校外教育领域的政策是校外教育工作最主要的支持和依据。这些教育政策虽然不是法律，但在处理校外教育领域问题时，却可以作为非正式法律渊源予以应用。要将政策也纳入将法说理的素材之中，以法律原则为基础，充分发挥政策的约束力。目前我国校外教育领域立法相对滞后，但中央和各地却出台了相应的政策调整校外教育工作。使法律和政策衔接，运用法律原则加政策细则共同解决校外教育领域的问题。
第二，法治思维的规范性功能。规范性的意义在于对校外教育活动始终秉持行为评价和后果赋予的取向，运用一种确定的评价范式去审视校外教育活动，明辨利弊。这种思维模式是法治思维最主要的特征。校外教育活动种类繁多，涉及不同主体。从举办者、受教育者、相关者等多个类型主体角度去分析其行为的意义，都应当以相应的行为规范为依据。比如，校外教育举办者是否有权收取特定费用，这就需要我们去思考它是否获得了相应的规范性依据授权。校外教育的场所标准是否安全，也需要我们审查是否有相应的规范性依据。通过这种思维方式，举办者、受教育者和相关参与主体都能把握校外教育活动中不同形式行为的正当性，对具有正当性的安排予以认同，对不具备正当性的安排则可以提出否定。这是权利意识的一种体现，也是法治的底色。这里需要说明的是，当前校外教育的法制建设还有一定的空白，如果需要充分发挥法治思维中规范性属性的功能，必须加强校外教育的法制建设，从而让法治思维的运用得到更加充分的支撑。
第三，法治思维的体系性功能。体系性路径依托法律渊源的整体性、开放性。在看待一个具体问题时应当从整个法律渊源体系来审视和理解。在校外教育领域，虽然没有专门法律规定，但是很多问题如果能够科学运用体系思维还是可以找到应用法律化解的路径。像校外教育侵权纠纷的解决，可以在参考民法的同时结合经济法等部门法的责任分配制度予以调整，在考虑过错责任同时也兼顾公平责任，从而提出能够更加有效解决校外教育活动中矛盾与纠纷的方案。再比如对校外教育机构设立的相关问题上，可以参考《行政许可法》《民办教育促进法》等法律关于机构成立的相关要求予以解决。没有专门法律法规也可以通过援引相关法律法规解决具体问题。各类部门法在调整相应社会关系过程中运用的原则和方法不同，但彼此间配合却能够调整复杂关系。在缺少专门校外教育立法的背景下，把视野投向既有的法律资源，立足体系思维，调动整个法律体系的有益要素解决问题，是在现有立法基础上化解矛盾的最有效的方式之一。
（三）路径的客观展现：立法与校外教育
法律保障路径的客观表现主要是专门立法。法律调整复杂社会关系，使社会关系有据可依，从而实现社会秩序。通过法律保障校外教育的重要举措就是加强校外教育立法。发达国家在校外教育领域的先进经验之一就是完善的法律体系，通過法律保障推进校外教育事业发展。第二次世界大战后，日本就逐渐形成并完善了自己独特的校外教育模式，从政策法规到管理实践都建立了一套完整的校外教育体系。王晓燕：《日本校外教育发展的政策与实践》，载《国家行政学院学报》2009年第1期。 我国在教育法制建设领域也取得了明显的成效，但在校外教育方面却仍然存在短板。发达国家的立法经验对于我们有一定的启发作用，我们应当结合当前立法需求与校外教育发展的方向推动校外教育立法工作发展。王晓燕：《日本校外教育发展的政策与实践》，载《国家行政学院学报》2009年第1期。 在校外教育立法方面，需要注意以下四方面内容。
第一，立法明确校外教育的法定地位。目前校外教育的地位并未获得专门的法律确立，仅在一些政策中予以提及。政策的反映虽然也很重要，但政策具有针对性与灵活性特点，法律则相对更加稳定。政策的刚性往往不强，通常不规定责任，法律则具有较强的刚性，规定法律责任，违法者应当承当不利后果。我国教育领域各个环节基本都有专门立法，比如义务教育、职业教育、高等教育，甚至根据属性制定了民办教育专门法律。教育法律体系包含了比较丰富的制度安排。相比较而言，法律在校外教育事业方面始终缺位，这对教育法律体系的完整性也是一种负面影响。因此，建议通过专门立法的方式明确校外教育的法律地位，赋予其应有的法律权威。
第二，立法确认校外教育的基本内容。明确校外教育地位之后，还应当就校外教育的宗旨、原则、属性、目标、举措、保障、奖惩等给予规定，通过法律手段对整个校外教育的体例进行原则性的规定，把校外教育的重要内涵予以法律保障，特别是一些政策中反复强调的内容与制度安排，通过法律予以确认。要通过立法确保校外教育所涉及的基本内容在实施过程中有法可依。借助强制力和奖励引导确保、引导校外教育科学发展，使校外教育的权益、空间切实得到认可与维护。
第三，立法明确校外教育管理体制基本框架。法律的功能在于明确法律关系主体的权利（力）义务关系。在校外教育领域，立法应当明确校外教育的管理主体、责任主体和权利主体，确定各主体享有的权利（力）和承担的义务。校外教育立法应当体现一定的刚性，要建立责任追究机制，使管理主体认真行使职权，义务主体充分履行义务，确保青少年的合法权利得到保障。建议理顺校外教育管理体制，衔接《民办教育促进法》的规定，将校外教育机构分为公办和民办两类，公办校外教育机构统一归教育行政部门管理；民办校外教育机构由工商行政部门、教育行政部门根据相关权限管理。明确管理体制之后，再具体设计管理主体、被管理主体、相关主体的权力、权利和义务，让整个校外教育体制建设有法可依，系统稳固。
第四，立法对校外教育机构的管理体现学校教育与校外教育的衔接。通过教育行政部门的依法引导，推动学校教育资源与校外教育资源的协同，使资源利用率最大化，为青少年提供更多成长和发展机会。学校教育和校外教育在相当长的一个时期某种意义上处于对立状态。在应试教育影响下，学校教育无疑挤占了校外教育的时间。曾几何时，三点一刻放学以后，留在学校的同学并不是学习兴趣爱好，而是继续学习文化课知识。随着教育理念的发展更新，现在学校和家长均更加深刻的认识到人的全面发展的意义。校外教育也越来越获得重视。从本质上说，学校教育和校外教育都是青少年学习知识的方式，并不应当做十分明显的属性区分。通过立法将学校教育和校外教育衔接起来，是充分发挥教育资源功能的一种制度设计，也是使青少年德智体全面发展的一种战略。
参考文献
[1] 康丽颖：《中国校外教育发展的困惑与挑战——关于中国校外教育发展的三重思考》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。
[2] 康丽颖：《校外教育的概念和理念》，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2002年第3期。
[3] 上海市校外教育协会编著：《青少年校外教育基础理论与实践创新研究》，上海教育出版社2017年版。
[4] 蔡颖：《对校外教育机构再发展的若干思考》，载《北京教育（普教版）》2014年第2期。
（责任编辑 陈振华）
