中等职业教育“双师型”教师准入制度研究
焦后海 刘桂霖 柴然
【摘?要】中等职业教育“双师型”教师准入制度是包括教师资格认定和聘任等制度在内的一套专门准入系统。针对我国中等职业教育“双师型”教师内涵理解分歧，以及准入系统面临法律效力低、制度体系不健全和制度运行监管不到位的窘状，结合“双师型”教师内涵的界定，提出将“双师型”教师准入制度纳入相关法律规范，由教育主管部门牵头制定《职业院校“双师型”教师管理办法》，完善准入制度体系。以建立权利清单、明确利益相关方法律责任、优化监管方式等策略，健全中等职业教育“双师型”教师准入制度。
【关键词】中等职业教育;“双师型”教师;准入制度
【中图分类号】G715
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2020）03-0067-06
【作者简介】焦后海（1990—），男，重庆巫山人，在读硕士研究生，研究方向为教育法学、教育政策;刘桂霖（1994—），女，陕西榆林人，在读硕士研究生，研究方向为教育法学;柴然（1994—），女，内蒙古呼伦贝尔人，在读硕士研究生，研究方向为教育法学。
2017年教育部等四部门联合发布《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》（以下简称《攻坚计划》），就着力推进高中阶段教育的普及工作做出部署，强调中等职业教育在高中阶段教育普及工作中的地位，提高中等职业教育招生比例将成为普及工作中的重点任务。这就意味着中等职业教育不仅要适应社会经济发展、主要矛盾转变以及产业结构转型升级的需要，为社会输送应用型技术人才，还要注重与高等职业教育的紧密衔接，更要保持与普通教育的深入沟通，履行中等职业教育在高中阶段教育普及工作中的职责。因此，新的时代背景下，中等职业学校将承担着与高等职业教育的衔接、对高中普及教育的补充和向社会供给应用型技术人才的三重任务。
“双师型”教师作为具有中国特色的职业教育教师，是职业教育的突出特点。2018年中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），《意见》强调“职业院校要建设一支高素质的双师型教师队伍”，“双师型”教师成为现代职业教育师资队伍的核心力量。中等职业学校“双师型”教师队伍的建设关系到现代职业教育体系的建立，关系到中等职业教育的发展程度，关系到是否能完成时代交给中等职业学校的任务，因此，中等职业学校拥有一支高质量的“双师型”教师队伍具有重要意义，建立一套中等职业教育“双师型”教师准入制度是高质量“双师型”教师队伍建设的内在要求。
一、“双师型”教师内涵的界定
“双师型”教师的内涵界定是“双师型”教师资格认定、聘任制度体系建设的前提条件，是职业院校师资队伍配置的重要前提。学术界当前对“双师型”教师的内涵界定仍就存在分歧，主要有以“双证学说”“双能学说”“双职称学说”和“素质学说”等为代表的观点。
“双证学说”是目前最为常见的一种界定标准，也有学者认为“素质说”是未来职业教育中“双师型”教师内涵界定的方向。
[1]在2013年教育部发布的《中等职业学校教师专业标准（试行）》中要求中职教师既要具备普通教育教师的职业素质，又要具备相应行业人员的职业素质，既能够实施理论教学与技能训练，又能指导实训、实习。教育部部长陈宝生认为“‘双师型教师应该是既懂操作又可教学、既有来源于工厂又有来自于学校的人才”，应兼有双重能力，但在实践认定中又会逐渐趋向于以资格、职称等量化衡量标准来作为普通教师向“双师型”教师转型的标准。
基于主流观点的分析，笔者以为中等职业教育“双师型”教师的内涵界定需要把握以下方面：
第一，预入职是教师进入中等职业学校的预备阶段，必须考取普通教师资格证（第一证书）与相关职业的专业技能证书（第二证书）。第二证书需要区别于“双证论”的界定标准，如持有注会、司法等资格证书人员，其证书多通过笔试考核所得，针对实践操作技能并没有具体要求，这类证书不属于第二证书的界定范畴。师资证书只是作为双资格认定的一种标准，在预备阶段，教师必须完成普通教育教学资格考核，同时经过与预备从事职业相关的专业技能资格认定，即经过“双证书”二合一标准体系的认定，达标后方可视为具备“双师型”教师资格。
第二，中等职业学校在今后一段时期内主要扮演着普及高中阶段教育的普通教育和承担向部分劳动力市场输送专业应用型人才的职业教育的双重角色，故中等职业学校教师需要具备素质教育和职业教育两方面的能力，既要具备中等普通教育教师教学技能和专业素养，同时又要具备社会行业企业的生产、服务、管理等实践操作专业技能。中等职业学校教师考核评价标准，旨在提升教师的双重能力。因此，“双师型”教师应该是基于预备阶段获取“双师型”教师资格后，在中等职业学校教学过程中通过双重能力的考核评价，最后获得“双师型”教师地位。
本文按照“双师型”教师获取的递进原则，分析我国“双师型”教师准入制度，针对相应问题提出建议，并作为中等职业学校“双师型”教师队伍建设的办法。
二、中等职业教育“双师型”教师准入制度面临的窘状
2010年教育部《中等职业学校设置标准》要求“双师型”教师不低于30%。中等职业学校先后通过学校专任教师转型、聘任社会行业生产一线专业技术人员或高技能人才等为兼职教师的一系列举措，强化 “双师型”教师队伍建设，但结果仍不理想。如表1，我国“双师型”教师比例尽管近几年都成增长趋势，但增幅逐步下滑，所占比例仍不足30%，据2016年全国中等职业学校办学能力评估报告显示，我国有54%的中等职业学校其 “双师型”教师占比不足30%，[2]截止2017年，“双师型”教师比例才勉强达到30%。
《攻坚计划》强调“采取政府购买服務的方式，弥补中等职业学校“双师型”教师不足，同时加强“双师型”教师培养力度”，推动中等职业学校“双师型”教师队伍建设进程。曹晔学者强调“在追求数量的基础上，更要深化“双师型”教师内涵建设”，[3]通过聘任企业兼职教师、校内教师转型、校企合作共建等多举措并举的方式严控教师准入关。完善“双师型”教师准入制度，是中等职业教育“双师型”教师队伍质量的保障。“双师型”教师的准入制度是包括资格、认定、聘任在内的完整制度系统，当前，我国中等职业学校教育“双师型”教师准入制度面临着法律效力层次低、制度体系不健全和监督机制不到位的窘境。
1. “双师型”教师准入制度的法律效力层次低
我国《教育法》明确规定“国家实行教师资格、聘任制度”，《教师法》《教师资格条例》及其实施办法进一步得到确认，促成了我国教师资格标准和聘任制度。中等职业学校中的文化课、专业课以及实习指导课教师都被纳入到了《教师资格条例》的调整范畴之内，目前，教师聘任主要由县（市）及以上政府部门统一安排。
“双师型”教师本身的特殊性要求其资格认定和聘任具有区别于普通教师的专门的办法。专门的资格标准、认定和聘任办法在我国法律、行政法规和部门规章中都很难见到，目前多依赖于国家的政策文件和地方性文件。如2014年教育部等印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》、2016年教育部、财政部印发的《关于实施职业院校教师素质提高计划的意见（2017—2020年）》、2017年人力资源社会保障部印发的《关于深化技工院校教师职称制度改革的指导意见》等对“双师型”教师资格、编制、评定、培养等作了细致的规定，旨在引导、规范今后一段时间内的中等职业教育“双师型”教师队伍的建设，以保证其质量。目前，这些规定，相对法律、行政法规等而言，法律效力層次偏低，缺乏系统性与稳定性，仅限于短时期内对“双师型”教师局部治理起一定的规范作用。法律、行政法规层面缺乏对“双师型”教师的专门规定，造成 “双师型”教师建设法理基础薄弱，在实践中造成教师资格、认定、聘任等标准紊乱的现状。
2. “双师型”教师准入制度体系不健全
我国中等职业教育“双师型”教师的准入制度体系还不健全，除了资格、聘任制度可适用于部分“双师型”教师外，还缺乏专业技术和职业技能等资格考核、“双师型”教师的认定、聘任体制等方面的制度。
首先，准入制度适用范畴不全面。“双师型”教师是职业教育师资队伍中的特殊类型，教师需要通过资格认定、聘任等制度的筛选才能进入。当前学者多将资格标准视为准入制度，[4]或是将准入标准视作一种用人标准、招聘标准，[5]亦或强调职业师范院校建设、师资专业、师资招生制度与师资培养模式等，以此把握“双师型”教师入口关，[6]直接将教师资格标准、聘用制度或师资来源路径等准入制度用于“双师型”教师的准入是不全面的。“双师型”教师准入制度应该是集资格认定和聘任等制度为一体的制度体系，单独的一个制度或几个制度都不能准确地阐述“双师型”教师准入制度。
其次，资格认定、聘任制度缺乏针对性。在《教育法》的基础上，《教师法》《职业教育法》《教师资格条例》与相关规章一起形成了中等职业学校普通教师的资格标准、聘任制度，因“双师型”教师自身的特殊性导致其很难在该制度内找准自己的发展路径。“双师型”教师在获取普通资格的基础上是否需要职业技能、专业技术等资格和相关实践能力考核，同时学校是否需要形成内部的聘任体制，形成“双师型”教师资格认定、聘任渠道，这都是我们必须要考虑的问题。
最后，“双师型”教师认定制度尚未形成。目前我国以政策主导方式实行中等职业学校“双师型”教师认定制度，并未形成国家层面的认定标准、认定体制，还依赖于地方政策或学校自主规定进行中等职业教育“双师型”教师认定工作。以地方认定为准绳，各地在“双师型”教师内涵理解、认定级别、认定程序和对象与范围的选择上容易形成差异。[7]我国地域发展不均衡不充分的特点容易导致各地“双师型”教师队伍质量难以保证，离国家建立优质的“双师型”教师队伍的目标相距甚远，更难以满足中等职业教育的时代需求，故探索“双师型”教师认定制度是建立中等职业教育高质量“双师型”队伍的必由之路，是完善“双师型”教师准入制度体系的必然选择。
3. “双师型”教师准入制度运行监管不到位
我国中等职业学校“双师型”教师的资格认定和聘任多依赖于现有普通教师准入制度，并没有专门的准入系统，实践过程中往往得不到有针对性的监管。
首先，政府主管部门的监督不到位。我国“双师型”教师准入实行地方自主认定的形式，当各地在内涵理解、标准、原则等方面产生分歧时，政府主管部门未明确监督权力，缺乏实际的督导路径。必须清楚界定政府主管部门在中等职业教育“双师型”教师准入制度中处于怎样的地位、扮演怎样的角色，否则，极有可能发生具备双师条件的教师没有进入“双师型”师资队伍，而进入队伍的教师达不到双师素质的情况。
其次，利益相关方的法律责任不明确。在梳理我国职业教育“双师型”教师法律体系时发现，法律效力层次较高的法律与行政法规并未对“双师型”教师有明确的规定，包括政府主管部门、中等职业学校、社会行业、“双师型”教师在内的各利益相关方法律责任不明确。“双师型”教师在资格认定和聘任过程中，容易随着“双师型”教师内涵理解的差异形成不同的资格条件、认定标准、聘任要求等，准入程序具有随意性，准入过程缺乏系统性。
最后，学校内部管理体制存在问题。中等职业学校管理区别于校、院、系的分级管理，往往是分部门进行的，学校内部缺乏“双师型”准入管理体制，资格认定、聘任一体化管理，缺乏科学性。因此，推动“双师型”教师准入制度体系的形成与运行，必须从政府主管部门、各利益相关方到学校内部建立监督、管理渠道，形成中等职业教育“双师型”教师准入制度体系运行的专门监管机制。
三、健全中等职业教育“双师型”教师准入制度的对策
1. “双师型”教师准入制度需纳入相关法律规范
尽管长期以来，法治并非我国教育治理的主要手段，而主要是依靠会议、政策，[8]但是，2016年《依法治教实施纲要（2016—2020年）》（教政法[2016]1号）发布以来，我国教育治理方式逐步转向依法治教。“双师型”教师的准入作为教育治理内容，纳入相关法律规范是依法治教的应有之义，此处法律规范包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，按照《立法法》对于法律效力位阶之规定，单就教育法律体系而言，由全国人大及其常委会制定的法律效力层次较高，其次是国务院制定的行政法规。将中等职业教育“双师型”教师准入制度纳入较高层次的法律规范，有利于践行依法治教的理念，进一步明确“双师型”教师法律身份、权利和义务，增强 “双师型”教师规范力度，保证中等职业教育师资质量。
我国以《教育法》为教育法律体系中的基本法，先后通过《教师法》《职业教育法》《教师资格条例》等法律规范形成我国中等职业教育教师准入制度，法律规范中尚未就“双师型”教师准入制度作明确规定，故可将中等职业教育“双师型”教师准入制度按照资格标准、认定与聘任等方面纳入相关法律规范，旨在确立中等职业教育“双师型”教师准入制度，明确各利益相关方的权利、责任，形成完善的“双师型”教师准入体制。
一方面，“双师型”教师应在《教师法》中明确法律身份，并通过《教师资格条例》明确中等职业教育“双师型”教师资格制度，包括资格条件、考核类型、考评标准、获取路径与主体责任。政府及其相关教育职能部门依“双师型”教师资格制度探索符合地方特色和中等职业教育发展的“双师型”资格标准。我国当前中等职业教育“双师型”教师的认定程序缺乏规范性，存在认定标准参差不齐等现状，亟须将“双师型”教师认定制度化。因此，“双师型”资格的认证应在《职业教育法》中明确，尤其是在资格条件、程序与要求方面需要教育主管部门制定相关管理办法。此外，《职业教育法》应对中职教育“双师型”教师认定体制进行必要规定，形成国家层面的宏观认定渠道，结合地方需求由当地教育主管部门结合实际情况具体落实认定制度。
另一方面，“双师型”教师聘任制度应通过《教育法》和《职业教育法》进行专项规定，《教育法》作为教育法律体系中的基本法不可能面面俱到，但需明确规定职业院校应根据其特点聘任相应类型教师，旨在改变当前职业教育师资队伍结构，提升师资质量。《职业教育法》要明确规定职业院校招聘“双师型”教师应实行符合各类职业教育特色的聘任制度，明确聘任中各主体责任，打通普通高中师资与中等职业教育师资流通渠道。要使中等职业教育“双师型”教师聘任制度与保障条件、法律权责等有效衔接，需要从法律层面入手将我国职业教育“双师型”教师准入制度体系化，提升“双师型”教师身份与法律地位，制定能够吸引教师流入中等职业学校的有效机制。
2. 制定《职业学校“双师型”教师管理办法》，完善准入制度体系
法律与行政法规层面的制度设计具有权威性和宏观性，法律制度实践必须依赖于政府及其主管部门，并结合实际需要制定部门规章或地方性规章，完善相关制度。将中等职业教育“双师型”教师准入制度的建立与实施纳入相关法律规范，形成法律制度以后，建立一套具备职业教育特点的具体的“双师型”教师标准系统来保障“双师型”教师队伍的建设、开发与管理非常重要。鉴于地方性法规或规章具有一定的地域局限性，并非当前“双师型”教师准入制度“落地”之必需，笔者以为，由教育主管部门牵头联合多部门制定《职业院校“双师型”教师管理办法》，并将准入制度中的认证体系、资格考评和聘任程序纳入其中，从而形成较为完善的“双师型”教师准入制度体系是可行之策。
第一，认定体系标准化。认证标准是教师是否满足进入“双师型”教师队伍行列的参照体系，是“双师型”教师准入法律制度的重要组成部分。当下我国大部分中等职业学校教师并非直接以“双师型”教师身份作为中职教师的职业起点成长起来的，而是以职教师资转型、培训晋升、人才引进等途径进入中等职业教育“双师型”教师队伍而形成的，故作为一种参考标准既要具备普遍性，同时也要关注其特殊性，方可形成具有参考价值又有可操作性的认定体系。我国地方认定标准与院校个别认定标准是我国中等职业学校“双师型”教师认定标准的主要依据，国家层面具有职业教育特点的“双师型”教师认定标准尚未形成。如2015年安徽省教育厅印发的《关于做好中等职业学校“双师型”教师认定工作》的通知、2016年成都市颁布的《成都市2016年中等职业学校“双师型”教师认定工作细则》、2017年福建省教育厅印发的《福建省职业院校“双师型”教师认定指导性标准（试行）》等，各地对“双师型”教师的认定标准差异明显，经济、文化、中等职业教育发展程度和地方法治理念等因素造成“双师型”教师队伍发展良莠不齐的现状。因此，《职业院校“双师型”教师管理办法》的制定要在政府统筹下进行，包括统一认定原则、基本条件、认定程序、认定主体及职责等，地方可结合地域性特点和该认证标准具体制定必要的特殊细则，形成政府及主管部门统筹规划的、地方具体负责定细调微的、符合中等职业教育特点的“双师型”教师认定标准体系。
第二，资格考评标准化。2013年教育部印发《中小学教师资格考试暂行办法》（教师[2013]9号）以来，我国中小学普通教师资格认定逐步形成国家统一考试模式，于2015年以后全面实行，这一考试制度改革推动了我国普通教师资格考试的标准化的进程。随着我国《教育法》《教师法》《教师资格条例》和相应配套的系列部门规章的出台与修订，我国中等职业教育普通教师资格制度趋于完善。
“双师型”教师在中等职业学校中区别于普通教师群体，其特殊的身份决定了其考核标准必须具有针对性。除了需要在国家统一考试中合格并获取普通教师资格以外，还需要具备职业技能、专业技术等资格考评，此类考评机制应该纳入《职业学校“双师型”教师管理办法》的考核与评价部分，包括参评条件、考评程序、考评主体等，尤其是考评主体责任和考评标准必须符合中等职业学校教师实践特点，形成“双师型”教师资格考评“普考”与“特考”并举。“普考”标准主要是指普通教师资格证统一考试的具体标准，“特考”标准主要是指专门职业需要的技术、技能资格的标准，注重实践操作能力。参照《职业学校“双师型”教师管理办法》实行考核制，通过“普考”与“特考”后方可认定具备中等职业教育“双师型”教师资格。
第三，聘用程序标准化。中等职业学校有很大一部分教师并非自愿進入中职教师队伍行列，比如部分是由初中想晋升为普通高中任教的教师，他们需要以中等职业教育为跳板，进而进入普通高中，该类教师绝大多数不具备“双师型”教师转型条件，但实践中依然有大批中等职业学校存在此类型教师;有部分教师本身不具备普通教师资格条件，因具备一定的职业技能被聘用为中职教师，他们因有一定技术、技能，教授课程涉及理论化程度不高，认为不需要进行自我培养转型为“双师型”教师，而本身就具备双师能力;再者，虽然我国《教师资格条例》明确规定我国中等职业教育教师资格与普通高中教师资格互通，但现实中基本呈现出由职业教育向普通教育单向流通的现状。因此，《职业院校“双师型”教师管理办法》应明确规定中等职业学校专职、兼职教师比例，畅通“双师型”教师发展渠道，强化“校本”培养模式的主导作用。[9]建立学校管理组织和专门委员会，学校统筹规划各类岗位需求，管理组织负责组织招聘，受聘人员按照岗位类型提出申请，管理组织依法依规进行资格审查和组织考评，具体考评工作由专门委员会负责，确定名单，供校长参考。审考分离与负责分层相结合，规范聘任程序，受聘者可由校内不同渠道向“双师型”教师转型。
3. 构建中等职业教育“双师型”教师准入制度监管机制
监管是相关制度运行的重要保障，维护一套完善的制度体系运行离不开相应的监管举措。“双师型”教师比例是职教师资质量的重要衡量标准，管控师资来源质量是师资队伍建设的有效路径，[10]在完善“双师型”教师准入制度的基础上，构建中等职业教育“双师型”教师准入制度监管机制，是确保中等职业学校师资队伍建设的有效路径。
第一，以完善权利清单制度明确政府主管部门的职能。党的十八届三中全会提出建立政府权力清单制度，强化政府服务职能。与高校相比，中等职业学校对政府及相关职能部门的依赖程度更高，除了配置完善的“双师型”教师准入制度外，相关教育部门也需要承担督导、管理的职能，调控中等职业学校、社会行业等在“双师型”教师资格认定、聘任制度实践过程中的职责，县（市）及以上地方政府主管部门作为中等职业学校的直接监管主体，建立符合区域内中等职业学校发展的责任清单，形成对接的权责清单，形成监管有依据、执行有力度、过失有问责的监管主体，在各监管主体之间设置透明、公开的权责清单，围绕具体的权利、责任实行准确有效的监管，保证中等职业教育“双师型”教师准入制度有效运行。
第二，以健全法律制度规范利益相关方的法律责任。中等职业教育“双师型”教师管理的利益相关方主要包括政府主管部门、中等职业学校、教师或社会行业等，趋利导向易在实践中造成各方的权利失衡，通过《教育法》《职业教育法》《教师法》等法律与《教师资格条例》行政法规，明确中等职业教育“双师型”教师准入制度中各利益相关方的法律责任，是有效监管各利益相关方的法治手段。因1993年颁布的《教师法》（2009年仅作细微修订）、1995年出台的《教师资格条例》以及1996年颁布的《职业教育法》时间相对较早，当时职业教育师资诉求主要不在“双师型”教师队伍建设方面，很难从法律条文中探寻到相关法律责任之规定。此外，《职业教育法》制定中并没有呈现专门法律责任的内容，致使职业教育领域多方面责任主体不清。可利用这几部法律完善“双师型”教师准入法律制度利益相关方的法律责任，凭借法治工具引导各主体践行制度，能有效提升监管效度，维系“双师型”教师准入制度稳定运行。
第三，以优化监管程序推动治理效能。优化监管程序是教育治理活动中的有效措施。十九大报告强调要“深化简政放权和创新监管方式”，在此服务型政府建设背景下，学校有了更多的自主权、自治权，充分提高了教育治理效率，但同时必须注重监管方式的创新，缺少优质的监管方式难免会造成学校权力泛滥，故探索有效的监管方式便成为监管机制的重要内容。面对学校治理中依然存在的程序繁琐、程序紊乱、监管错位、漏监散管等乱象，亟须优化政府主管部门、社会，以及学校内部的监管模式，推动学校内部分层管理体制，政府、社会与学校分类督导体系建设。在中等职业教育“双师型”教师准入法律制度实践过程中，应建立由政府主管部门、社会组织和相关学校代表组成的督导委员会，学校内部设置教师准入管理部门，负责日常“双师型”教师队伍建设管理工作，对学校负责，受学校监督，学校对督导委员会负责，受督导委员会监督，采取点点对接、线性管理模式，必要时实行交叉监管举措。制定资格认证与聘任单项监管程序，仅作为内部特殊安排，仍在管理部门和督导委员会的管理和督导下运行。强化监管依据，创新监管机制，保障中等职业教育“双师型”教师准入制度实践的有效推进，推动中等职业学校“双师型”教师队伍建设，优化师资质量，使其扮演好与高等职业教育衔接、高中阶段普及教育补充、向社会输送部分应用型技术人才的多重角色。
【注释】
①数据来源于教育部官网（http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/）的中国教育概况统计。
【参考文献】
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【Abstract】The access system of “double-qualified” teachers in secondary vocational education is a set of special access system including the system of teacher qualification and appointment. In view of the divergent understanding of the connotation of “double-qualified” teachers in secondary vocational education in China， the access system of “double-qualified” teachers in secondary vocational education is facing the dilemma of low legal effect， imperfect institutional system and inadequate supervision of institutional operation. Combining with the definition of the connotation of “double-qualified” teachers， this paper puts forward that the access system of “double-qualified” teachers in secondary vocational education should be incorporated into relevant legal norms， and the administrative department of education should take the lead in formulating the Management Measures of “Double-qualified” Teachers in Vocational Colleges to further improve the access system. It is necessary to establish a list of rights， clarify the legal responsibilities of interested parties and optimize the supervision methods， in order to improve the access system of “double-qualified” teachers in secondary vocational education.
【Key words】secondary vocational education; “double-qualified” teachers; access system
（編辑/樊霄鹏）
