《利雅得准则》视角下我国预防未成年人犯罪的立法与实践
钱芳
【内容摘要】
近代以来，国际社会就儿童权利达成普遍共识，联合国通过了一系列有关儿童权利以及预防未成年人犯罪、少年司法的国际公约、宣言和规则，《联合国预防少年犯罪准则》又称《利雅得准则》，是非常重要的联合国规范性文件，对我国预防未成年犯罪具有非常重要的指导和启示作用。作为相关公约的缔约国，为履行国际义务，我国于1999年颁布实施《预防未成年人犯罪法》。在具体制度设计上，该法顺应国际立法趋势，总体上坚持以逐级预防理论为指导，并创造性地提出了“不良行为”专门法律概念等；同时该法也存在立法思路不清晰、重要制度不健全、法律可操作性不强、预防主体职责不明确、法律实施的相关保障不到位等不足之处，迫切需要修改和完善，及时解决法律适用中呈现的突出问题，有效预防未成年人犯罪。
【关键词】利雅得准则预防未成年人犯罪法立法评析法律实施
儿童、青年与犯罪问题作为日益严峻的社会问题引发了世界各国的普遍关注。为保护儿童权利，联合国通过了《儿童权利公约》《联合国预防少年犯罪准则》（《利雅得准则》）等有关儿童权利的国际公约、宣言和规则，在全世界范围内倡导各国加强国内立法与实践。作为相关公约的缔约国，为履行国际义务，我国在1999年颁布了《预防未成年人犯罪法》。
《预防未成年人犯罪法》是我国第一部预防未成年人犯罪的专门立法。近二十年的实践表明，该法对动员全社会预防和减少未成年人犯罪、优化未成年人成长环境提供了有力的法制保障，取得了良好的效果。但是随着我国经济社会的转型发展，价值取向多元化以及许多新不良因素的出现，预防未成年人犯罪工作面临着很多新情况和新问题，法律的滞后性导致该法的相关规定与实际不相符，与预防未成年人犯罪的发展态势也不相符，工作形势愈发严峻。尽管全国人大常委会会议通过了关于修改《预防未成年人犯罪法》的决定，但只是涉及刑事诉讼的内容，没有对预防法所面临的一些重大问题给予回应。①基于此，笔者期望我国尽快启动该法修订工作，并出台相关实施细则，及时解决法律适用中呈现的突出问题，切实保护儿童的合法权益，有效预防未成年人犯罪。
一、儿童利益最大原则与预防未成年人犯罪的国际立法
近代以来，国际社会就儿童权利达成普遍共识，儿童最大利益原则已经成为未成年人法律制度的核心原则，基于此，联合国通过了一系列有关儿童权利以及预防未成年人犯罪、少年司法的国际公约、宣言和规则。
（一）儿童利益最大原则是世界各国保护儿童权利普遍遵循的准则
随着国际社会越来越重视儿童权益问题，联合国大会于1959年11月20日通过了《儿童权利宣言》，明确了各国儿童应当享有的各项基本权利。1989年11月20日，《儿童权利宣言》已经通过了30年，联合国大会又通过了具有普遍性法律效力的《儿童权利公约》，再次明确了儿童的基本权利和救济保护措施。
目前，世界各国普遍都批准了《儿童权利公约》，是世界上最广为接受的公约之一。《儿童权利公约》共有54项条款，规定了世界各地所有儿童应该享有的权利以及基本原则，包括无歧视原则、儿童利益最大原则、生存和发展权以及尊重儿童意愿原则。
参见《儿童权利公约》。《儿童权利公约》还规定，缔约方为保护儿童权利的实现，应尽己所能采取一切适当的立法和行政措施，并有义务在采取行动和制定政策时考虑儿童的最高利益。之后制定的若干国际公约和区域性条约也多次重申了这一原则。目前，世界范围内大多数国家在国内法中也都确立或体现了这一原则，如英国、美国、法国等。世界各国在处理儿童相关事务时都普遍遵循儿童利益最大原则，我国也不例外。
（二）有关预防未成年人犯罪的国际立法
迄今为止，联合国共出台了《联合国预防少年犯罪准则》《联合国保护被剥夺自由少年规则》等关于少年司法的联合国规范性文件。《联合国预防少年犯罪准则》《利雅得准则》在其中非常关键。《利雅得准则》明确提出，“预防少年违法犯罪是社会预防犯罪的一个关键部分；预防少年违法犯罪，需要整个社会进行努力；明确了预防少年犯罪应遵循的原则，对家庭、学校、社区、大众传播媒介等都做了具体规定，要求各会员国制定有关政策和法律”。参见《联合国预防少年犯罪准则》。《利雅得准则》的制定，其重大意义在于：作为一部国际性法律文件， 庄严宣告犯罪是可以预防的，这是具有重要指导意义的。
康树华：《预防未成年人犯罪法若干理论问题研究》，载《政法学刊》2000年第1期。《利雅得准则》规定了处置原则和具体措施与方法，是世界各国预防未成年人犯罪的法律概括和总结，为全世界范围内预防未成年人犯罪，关爱未成年人发展提供了根本遵循，对世界各国起着指导、统一、协调的作用。
该准则于1990年在联合国通过，我国法律界虽然对此进行了积极的引导和介绍，“该准则的精神在我国《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律中均有所体现，但是距离全面实施该准则尚有很大的差距”。
崔海英：《〈利雅得准则〉对我国防控未成年人犯罪的启示》，载《青少年犯罪问题》2014年第2期。因此，该准则对现今我国预防未成年人犯罪、优化未成年人保护机制，完善《预防未成年人犯罪法》都是值得学习和借鉴的。
二、《预防未成年人犯罪法》的立法评析
1999年6月，我国颁布实施《预防未成年人犯罪法》，充分体现了国家对未成年人的关爱和重视，标志着我国预防未成年人违法犯罪工作已全面纳入法制建设轨道。多年法律实践证明，该法对于保障未成年人身心健康、培养未成年人良好品行，培育未成年人發展的社会土壤，预防和减少未成年人实施各种不良行为和违法犯罪行为，都发挥了重要作用。当然，任何立法都会有其局限性和不足之处，该法也不例外，同时在法律实施过程中也凸显了一些问题，今后还需要在总结法律实施经验的基础上继续予以完善。
（一）《预防未成年人犯罪法》的探索与创新
我国《预防未成年人犯罪法》无论是在立法，还是在法律实施过程中都不断进行探索与创新，颇有亮点，体现出一定的立法水平和不俗的实施效果。
1. 注重与国际接轨，顺应预防未成年人犯罪国际立法趋势。
《利雅得准则》规定，预防应遵循以儿童为中心的方针，整个社会都需要进行努力；预防少年违法犯罪是社会预防犯罪的一个关键部分。
参见《联合国预防少年犯罪准则》。因此，我国积极履行国际义务，顺应国际立法趋势，颁布实施了《预防未成年人犯罪法》，“这是对国际人权社会的正面回应，是向国际人权社会上交的一份作业”。
参见孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。
我国《预防未成年人犯罪法》中的很多规定都遵循了《利雅得准则》的原则和精神，是我国主动与国际接轨，顺应趋势，加强国内立法的重要体现。这在《预防未成年人犯罪法》中有诸多体现，如确立了预防为主的理念，明确对象为未满18周岁的未成年人；预防未成年人犯罪应实行综合治理；以及第六章对未成年人重新犯罪的预防的相关规定；等等。这些都是《利雅得准则》中有关少年司法工作、社会化过程、社会政策等内容在国内法中的直接体现。
2. 注重理论与实践结合，立法总体上坚持以逐级预防理论为指导。
何为逐级预防理论？有学者认为，“以犯罪预防对象人群的不同而将犯罪预防分为一般预防、临界预防和再犯预防三种类型。其中一般预防针对普通人群，旨在消除可能诱发犯罪的危险因素。临界预防针对已经表现出犯罪危险特征的人，采取专门措施阻止其向犯罪人演变。再犯预防则针对已经实施犯罪行为的人，重点是预防其重新犯罪。此种犯罪预防理论就是逐级预防理论。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。《预防未成年人犯罪法》共有八个章节，在框架上总体还是依据犯罪学逐级预防理论进行组织的。
参见董邦俊、王小鹏：《未成年人临界行为及预防对策研究》，载《政法论丛》2016年第4期。
总而言之，《预防未成年人犯罪法》的立法工作秉持了科学立法的理念，体现了一定的立法水平。“实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发。”
参见田成有：《科学立法的三个维度》，载《人大研究》2018年第7期。在《预防未成年人犯罪法》的立法过程中坚持以犯罪学逐级预防理论为指导，从我国国情和预防未成年人犯罪的实际出发，按照犯罪过程发展变化和预防犯罪的规律，有助于提升针对性和有效性，增强法律实施的效果。
3.创造性地提出了“不良行为”专门法律概念，且对其进行分类规范。
不良行为作为人类行为类型之一，是指违反特定社会规范或道德标准的行为。由于其程度轻微，不属于犯罪行为范畴。促成不良行为的环境因素有：家庭教育不良、学校教育失效和不良的社会风气等。由于不良行为是多种因素综合作用的结果，因此在进行行为矫正时，必须综合采取多种方式或方法，只靠惩戒，难以收到预期效果。一般而言，不良行为都具有潜在危害性和现实危害性，成为了犯罪的先兆和基础。因此，预防和减少未成年人犯罪应重点关注不良行为，实现防微杜渐的效果。
《预防未成年人犯罪法》分别对“不良行为”和“严重不良行为”进行阐释，并赋予其法律含义，并予以列举式规定，这是国内未成年人保护立法上的亮点，极富独创性。“不良行为”是《预防未成年人犯罪法》独有的法律概念，具有借鉴国外专门设定适用于未成年人的法律概念的色彩。
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。此外，《预防未成年人犯罪法》第三章、第四章分别对于列举式的“不良行为”和“严重不良行为”进行分类规范，根据行为性质、危害程度的不同，分别予以相应的干预措施。
（二）《预防未成年人犯罪法》的局限与不足
当前，预防未成年人犯罪工作面临新的形势，出现了不少新情况，无法通过修订一次法律就全部解决，而且法律实施的问题也是非常关键的。当务之急，应当抓住主要矛盾，聚焦突出问题，有针对性地予以解决。立法思路不清晰、重要制度不健全、法律条文原则性强、预防主体职责不明确、法律实施的保障不到位等，都是完善和修改法律应解决的痛点、难点。
1.立法思路不清晰。
立法思路关乎制定法律的方向，立法思路不清晰还将引发连锁反应，如法律的定位、与其他法律的衔接、法律修改形式等问题都无法确定，导致法律修订无从下手。一是《预防未成年人犯罪法》的法律定位不清晰。当前，儿童福利法和少年司法法都是世界各国有关未成年人保护和预防犯罪最基础的法律。“《预防未成年人犯罪法》不具备福利法的性质，也不具有司法法的性质，大体上属于预防未成年人犯罪的指引性社会法的范畴。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。这与当前国际立法趋势不完全相符。二是与其他法律的衔接模糊。目前，《预防未成年人犯罪法》只在第六章“对未成年人重新犯罪的预防”做了相关规定，与《刑法》《刑事诉讼法》有所呼应，但是其与刑事法律和行政法律之间的关系仍然比较模糊，尚未形成相互衔接的机制。三是法律修改形式不明确。一般而言，法律修改形式主要包含修订、修改决定、修正案三种，具体采取何种形式等，都需要厘清立法思路后才能抉择。
2. 重要制度不健全。
《预防未成年人犯罪法》于1999年颁布并实施，2012年的修订基本内容没有大的变化，主要增加了刑事诉讼法的相关内容。经过近二十年的发展，在法律实施的过程中，预防未成年人犯罪领域出现了许多新情况、新问题，一些重要制度不健全的问题日趋严峻，甚至还存在立法上的空白点。纵观国外关于未成年人的立法，有一些制度是普遍存在的，主要有保护制度、福利制度和司法制度，而反思我国《预防未成年人犯罪法》，虽然也体现了联合国有关儿童权利的宣言、公约、规则的相关内容，但是由于立法思路不清晰，法律的定位模糊，立法过程中有关儿童福利法、少年司法法的相關规定不多，有些重要的制度，社会各界强烈关注、急切呼吁，且在法律实施过程中存在问题的，如国家监护制度、未成年受害人救助制度都尚未建立，未充分体现儿童利益最大原则。另外，现行法律虽然对于严重不良行为未成年人的矫治工作有所规定，但是规定不具体、不明确，对矫治内容、矫治机构、矫治措施等都有缺失，仍然需要进一步完善。
3.现行法律条文过于原则性，可操作性不强。
法律的生命在于实施，只有法律规定清晰明了，弹性小、可操作性强，才能更好地指导法律实践，实现立法目的。反之，如果法律条文过于原则性、抽象笼统，法律运用就步步维艰。反观《预防未成年人犯罪法》，原则性规定比较多，而且现实中的应用性也不强。具体体现在以下两个方面。一是一些法律条款偏于原则性的“理念描述”，没有明确的实施方式和责任部门，或缺乏具体的罚则，实施起来弹性很大。如《预防未成年人犯罪法》第3条有关“综合治理”的规定，明确了需要政府、学校、家庭、社区等共同参与、各负其责，但是如何各负其责，则缺乏细化和具体操作性的规定，导致相关部门职责不清、边界模糊、责任稀释。二是一些法律条款属于宣示性、倡导性的“软条款”。如该法第二章“预防未成年人犯罪的教育”中的相关规定，明确要求学校、家庭以及社会等都应当开展预防未成年人犯罪的教育活动。这些条款大体都具有一定宣示性、口号性，并不真正具有强制要求实施的特征，难以作为判案的依据或者执法的援引条文，实施效果也无从评估。基于此，在修订法律的过程中，应尽量减少此类原则性条款和倡导性条款，真正实现“有法可依”。
4.预防主体职责不明确，缺乏有效的追责机制。
在预防未成年人犯罪中，家庭、学校、社区作为最主要的预防主体，发挥着不可忽视的作用。如《预防未成年人犯罪法》第2条规定，预防未成年人犯罪，立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治。该法对政府、家庭、学校、社区的职责都做了相关规定，但预防主体职责规定比较简单，不够细化，同时没有明确规定相关预防主体的法律责任，对不履行职责没有制定具体的、可操作性的惩戒条款，导致现实中难以追责，预防工作也没有发挥应有的作用，影响了法律實施的效果。“如《预防未成年人犯罪法》第7条、第8条第2款、第9条分别规定了教育行政部门、学校在开展法制教育方面应尽的各项义务，但没有对失职、渎职行为做出相应的规定，这是导致目前学校预防犯罪教育流于形式、学生法制观念不强的主要症结。”
任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。又比如，预防未成年人犯罪法虽然强调父母的责任，但是在立法中只规定未成年人的父母不履行监护职责的，由公安机关对其予以训诫，并没有其他实质性的强制措施，训诫的效果很不理想，导致一些父母疏于履行自己的法定职责。
5.法律实施的保障不到位。
《预防未成年人犯罪法》实施过程中，时常出现“使不上力”“群管无人管”的情况，其实这都是与法律实施的相关保障不到位有关。一是体制机制保障不到位。《预防未成年人犯罪法》规定预防未成年人犯罪实行综合治理，但是没有明确具体的单位进行统筹负责。综合管理是个系统工程，如何管、建立何种机制管理，目前法律都没有规定，也没有配套的政策和措施。二是政策、措施保障有缺失。法律实施过程中，政府要依据相关规定，制定政策法规，细化配套措施，目前相关政策措施的制定及推进落实还不到位。三是人员保障不到位。目前我国还未建立预防未成年人犯罪的专门机构，当然也谈不上配备专业人员。四是经费保障不到位。目前各级人民政府都有相应的财政经费进行保障，但是对于预防未成年人犯罪这个庞大的系统工程而言，政府也“有心无力”，经费上仍然还存在比较大的缺口。五是法律实施的监督不到位。目前，《预防未成年人犯罪法》关于法律监督无相关规定，法律监督的不足容易导致法律效力的弱化。
三、关于《预防未成年人犯罪法》修订和实施的若干建议
当前青少年成长的社会环境发生了很大变化，比如农村留守儿童、流动青少年、闲散青少年处于缺管少爱状态，青少年违法犯罪呈现出低龄化、暴力化、团伙化等特点，网络的普及对青少年的影响，都对预防工作提出了更为严峻的挑战，亟需聚焦法律适用过程中的突出问题，尽快启动《预防未成年人犯罪法》修订工作。
（一）厘清立法思路，明确修改形式
厘清立法思路，需要进一步明确法律的定位、法律修改形式以及与其他法律的衔接等问题。一是关于法律的定位。有学者提出，“现阶段修订《预防未成年人犯罪法》，应重点完善对未成年人前犯罪行为的干预与防范，而把对犯罪行为的干预留给刑事法，并赋予《预防未成年人犯罪法》司法法的性质。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。 笔者十分赞同赋予《预防未成年人犯罪法》司法法的性质，此外，还建议修订时赋予其具有儿童福利法的性质，这既是对社会强烈呼吁国家履行监护责任，建立国家监护制度的正面回应，也是现阶段比较务实可行的做法。二是关于法律修改形式。根据目前立法实践，修正案形式比较少，主要是用于对宪法和刑事法律的修改，修改决定形式是对法律条文的部分修改，而此次《预防未成年人犯罪法》的修改将涉及法律的全面修改，应采取法律修订的形式。有学者提出，“结合我国的实际情况进行综合分析，制定《少年法》，构建以刑事司法为主、少年基本福利为辅的少年法一体化是我国少年法发展应选择的路径。”
参见肖珊珊：《我国少年法一体化的必然抉择》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第5期。笔者认为，制定专门性的一体化“少年法”是一种理想化的立法思路。虽然理论界一直在做此种呼吁，但是2012年《刑事诉讼法》增设了未成年人专章，立法创新应予以尊重，冒然废除很不合适。虽然制定《少年法》也可算是采取了法律修订的形式，但是现实条件不成熟，专门制定《少年法》也不可取。基于此，采取名称不变化，全面修改条文的法律修订形式是可行且务实的选择。三是关于与其他法律的衔接。《预防未成年人犯罪法》与其他法律衔接的问题从深层次上讲，其实就是如何对未成年人法律体系进行“宏观调控”，如何进行顶层设计。修订后的《预防未成年人犯罪法》需要统筹考虑好与《未成年人保护法》以及刑事法律、行政法律之间的衔接关系，明确相互区别的调整范围，为今后有可能制定的《儿童福利法》《少年司法法》等预留立法空间，最终形成统一、协调的未成年人法律体系。
（二）建立健全重要制度
基于前文所述，在立法设计时赋予《预防未成年人犯罪法》儿童福利法、司法法的性质，因此，从法理上而言，修订法律时建立国家监护制度、未成年受害人救助制度就“顺理成章”。同时建立健全相关制度也是法律实施过程中的一种“救济”，是对社会普遍关切的现实问题的正面回应。一是建立国家监护制度。根据儿童最大利益原则，国家作为社会救济的“兜底”，可以行使未成年人的监护权，当出现特殊情况时有权强制干预，承担其监护和教育责任。根据我国民法总则的相关规定，在没有法定监护人、意定监护人的情况下，应该由公设监护人进行监护。公设监护人包括未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门。考虑到实际情况，要求未成年人父、母所在单位或居民（村民）委员会来承担监护职责显然已经没有现实意义，因此在法律修订时，应明确民政部门作为承担国家监护责任的政府部门，建立专门的监护机构，并落实人财物配套，确保制度落在实处。二是建立未成年被害人救助制度。未成年被害人的救助，秉持了以儿童为中心的理念，也体现了法律的“温暖”。未成年被害人救助主要包括社会救助、司法救助。建议在修订时进一步明确救助条件、救助机构及救助措施等，如未成年被害人需要救助的，又符合条件的，民政部门应当给予多方面救助；司法机关在依法办案时也应该对未成年被害人给予“特别关照”等。三是完善矫治制度。严重不良行为未成年人的矫治工作非常重要，完善现有非刑事处置措施是完善矫治制度、提升矫治效果的重要途径。“一方面完善现有非刑事处置措施，如专门学校教育、治安处罚等，另一方面增补必要的处置措施，如劳动赔偿、训导、参与社会服务、接受心理辅导等。”
参见孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。并且在修订中还需要对非刑事处置措施的实施主体、条件、程序等予以细化规定。
（三）细化法律规定，增强可操作性
《利雅得准则》规定简洁明了，对于“是什么”“怎么办”都有明确的规定，指导性很强，值得学习和借鉴。如《利雅得准则》第24条规定“教育系统应对面临社会风险的青少年给予特别的关怀和注意。应编制专门的预防方案、教材、课程、方法和工具，并予以充分利用”，对于“怎么办”就有明确规定。“而《预防未成年人犯罪法》及其他有关未成年人的法律、法规和司法解释中有许多条款属于原则性的法条，只有大概的内容和行为方向，没有明确具体的規定和要求。”
罗佳：《我国〈预防未成年人犯罪法〉评析》，载《当代青年研究》2012年第6期。法律规定不明确，可操作性肯定较弱，会直接影响到法律的适用以及法律实施的效果。针对前文所述问题，建议分类进行修订：一是原条文本来就是规定指导性原则的，则无需细化；二是原条文属于原则性的“理念描述”但需实施的，则要求细化法律的规定，明确实施方式、责任部门或具体的罚则，使法条更加清晰，内容更加具体化，但也要避免立法过于“微观”。对于微观层面上的办事流程等，可以通过制定配套的细则等修订办法来实现；三是原条文属于宣示性、倡导性的“软条款”的，则尽量将此类条文整合凝练，尽量减少此类条文的数量。法律修订过程中采取上述三种方法，进一步明确具体的规定和要求，增强法律的可操作性，真正实现“有法必依、执法必严、违法必究”。
（四）明确预防主体职责，建立追责机制
《利雅得准则》在第四章“社会化过程”中分别对家庭、学校、社区的职责做了简要的规定，这些都是值得借鉴的，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，分别对家庭、学校、社区的具体作用、职责要求以及不履行职责的法律责任等都作出明确的规定。一是家庭预防。未成年人违法犯罪与其所处的家庭环境、所接受的家庭教育密切相关，因此，应进一步发挥家庭教育在预防犯罪中的作用。建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，可以从提升家庭教育质量着手，对家庭教育主体客体、实施内容、方式方法以及政府保障等都细化规定，同时增加对家庭教育进行干预的内容，根据不同程度采取不同层次的惩戒措施，如强制性教育、罚款等，充分发挥家庭在预防未成年人犯罪过程中的主渠道作用。二是学校预防。学校承担着培育社会主义建设者和接班人的重任，是育人的主阵地，学校应着重于加强预防未成年人犯罪的教育，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，补充教师报告机制，当教师在工作中发现监护人不认真履职，任由未成年人实施不良行为或严重不良行为，可以第一时间向学校、教育行政部门、社区报告，情况严重者，还可以向公安机关、社会福利机构等报告；另外在法制教育过程中，教育行政部门、学校出现失职渎职行为，依照相关法律规定，对相应负责人给予行政处分。三是社区预防。社区处于预防工作的第一线，城乡社区（居民委员会、村民委员会）可以在预防工作中大有作为。针对社区当前普遍存在的体制机制、人员经费等问题，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，明确规定社区及其人员的工作职责，促使社区及其人员实实在在履职，保障社区预防工作落在实处。基于社区的“天然”优势，社区工作可以在信息统计、报告反馈、追踪调查、主动干预等方面有所作为。
（五）完善法律实施的保障
法律实施的相关保障是多方面的，包括体制机制保障、政策措施保障、人员保障、经费保障、法律实施的监督等。一是完善体制机制保障。目前，我国将预防青少年违法犯罪工作归属于社会治安综合治理，由各级综治委专门设立预防青少年违法犯罪工作领导小组，具体负责领导工作。有学者提出，“由综治委牵头，成立预防未成年人犯罪委员会，与未成年人保护委员会实行两块牌子、一套班子，具体负责组织领导中央和地方的预防未成年人犯罪工作”。任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。笔者也赞同此种方式，符合当下实际，也便于操作，但是必须建立联席会议、信息报送、工作研讨、专项保障等工作机制，确保机构运转有序，发挥合力。二是完善政策措施保障。政府要依据预防未成年人犯罪法的相关规定，制定一揽子的政策法规和实施措施，包含宣传教育、社会保障、社会管理、社会环境整治等，打出预防未成年人犯罪的“组合拳”。三是完善人员保障。在政府人员精简的大背景下，行政部门人手都十分紧张，日常行政工作就占用了大量的时间、精力，预防工作效果难以得到保证，因此特别要加强专门社会工作队伍建设，通过建立组织招募、培训培养、考核激励等一揽子保障制度，引导、激励社区工作者们“沉下心来”“埋头苦干”。另外，还可以向民间组织借力。通过政府购买服务的方式，加入一批自愿提供帮扶服务、受过专业训练、专业性强的民间组织社工，形成行政部门力量的有效补充。四是完善资金保障。预防未成年人犯罪是个系统工作，工作经费支出巨大，政府财政拨款总归有限，除了“节流”之外，还是需要“开源”。在这方面，政府可以通过建立一定的激励机制，调动基金会参与，为地方政府提供财政支持。五是加强法律监督。法律能否得到有效实施，与外部的监督密切相关。通过完善相关制度，加强行政机关、审判机关和检察机关之间的相互监督，以及媒体监督、社会监督等手段，促进各级执法机关严格适用《预防未成年人犯罪法》。
参考文献
[1]康树华：《预防未成年人犯罪法若干理论问题研究》，载《政法学刊》2000年第1期。
[2]牛凯、姚建龙：《关于〈预防未成年人犯罪法〉修订的几个问题》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。
[3]罗佳：《我国〈预防未成年人犯罪法〉评析》，载《当代青年研究》2012年第6期。
[4]孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。
[5]姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。
[6]董邦俊、王小鹏：《未成年人临界行为及预防对策研究》，载《政法论丛》2016年第4期。
[7]田成有：《科学立法的三个维度》，载《人大研究》2018年第7期。
[8]任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。
[9]肖珊珊：《我国少年法一体化的必然抉择》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第5期。
（责任编辑陈振华）
【内容摘要】
近代以来，国际社会就儿童权利达成普遍共识，联合国通过了一系列有关儿童权利以及预防未成年人犯罪、少年司法的国际公约、宣言和规则，《联合国预防少年犯罪准则》又称《利雅得准则》，是非常重要的联合国规范性文件，对我国预防未成年犯罪具有非常重要的指导和启示作用。作为相关公约的缔约国，为履行国际义务，我国于1999年颁布实施《预防未成年人犯罪法》。在具体制度设计上，该法顺应国际立法趋势，总体上坚持以逐级预防理论为指导，并创造性地提出了“不良行为”专门法律概念等；同时该法也存在立法思路不清晰、重要制度不健全、法律可操作性不强、预防主体职责不明确、法律实施的相关保障不到位等不足之处，迫切需要修改和完善，及时解决法律适用中呈现的突出问题，有效预防未成年人犯罪。
【关键词】利雅得准则预防未成年人犯罪法立法评析法律实施
儿童、青年与犯罪问题作为日益严峻的社会问题引发了世界各国的普遍关注。为保护儿童权利，联合国通过了《儿童权利公约》《联合国预防少年犯罪准则》（《利雅得准则》）等有关儿童权利的国际公约、宣言和规则，在全世界范围内倡导各国加强国内立法与实践。作为相关公约的缔约国，为履行国际义务，我国在1999年颁布了《预防未成年人犯罪法》。
《预防未成年人犯罪法》是我国第一部预防未成年人犯罪的专门立法。近二十年的实践表明，该法对动员全社会预防和减少未成年人犯罪、优化未成年人成长环境提供了有力的法制保障，取得了良好的效果。但是随着我国经济社会的转型发展，价值取向多元化以及许多新不良因素的出现，预防未成年人犯罪工作面临着很多新情况和新问题，法律的滞后性导致该法的相关规定与实际不相符，与预防未成年人犯罪的发展态势也不相符，工作形势愈发严峻。尽管全国人大常委会会议通过了关于修改《预防未成年人犯罪法》的决定，但只是涉及刑事诉讼的内容，没有对预防法所面临的一些重大问题给予回应。①基于此，笔者期望我国尽快启动该法修订工作，并出台相关实施细则，及时解决法律适用中呈现的突出问题，切实保护儿童的合法权益，有效预防未成年人犯罪。
一、儿童利益最大原则与预防未成年人犯罪的国际立法
近代以来，国际社会就儿童权利达成普遍共识，儿童最大利益原则已经成为未成年人法律制度的核心原则，基于此，联合国通过了一系列有关儿童权利以及预防未成年人犯罪、少年司法的国际公约、宣言和规则。
（一）儿童利益最大原则是世界各国保护儿童权利普遍遵循的准则
随着国际社会越来越重视儿童权益问题，联合国大会于1959年11月20日通过了《儿童权利宣言》，明确了各国儿童应当享有的各项基本权利。1989年11月20日，《儿童权利宣言》已经通过了30年，联合国大会又通过了具有普遍性法律效力的《儿童权利公约》，再次明确了儿童的基本权利和救济保护措施。
目前，世界各国普遍都批准了《儿童权利公约》，是世界上最广为接受的公约之一。《儿童权利公约》共有54项条款，规定了世界各地所有儿童应该享有的权利以及基本原则，包括无歧视原则、儿童利益最大原则、生存和发展权以及尊重儿童意愿原则。
参见《儿童权利公约》。《儿童权利公约》还规定，缔约方为保护儿童权利的实现，应尽己所能采取一切适当的立法和行政措施，并有义务在采取行动和制定政策时考虑儿童的最高利益。之后制定的若干国际公约和区域性条约也多次重申了这一原则。目前，世界范围内大多数国家在国内法中也都确立或体现了这一原则，如英国、美国、法国等。世界各国在处理儿童相关事务时都普遍遵循儿童利益最大原则，我国也不例外。
（二）有关预防未成年人犯罪的国际立法
迄今为止，联合国共出台了《联合国预防少年犯罪准则》《联合国保护被剥夺自由少年规则》等关于少年司法的联合国规范性文件。《联合国预防少年犯罪准则》《利雅得准则》在其中非常关键。《利雅得准则》明确提出，“预防少年违法犯罪是社会预防犯罪的一个关键部分；预防少年违法犯罪，需要整个社会进行努力；明确了预防少年犯罪应遵循的原则，对家庭、学校、社区、大众传播媒介等都做了具体规定，要求各会员国制定有关政策和法律”。参见《联合国预防少年犯罪准则》。《利雅得准则》的制定，其重大意义在于：作为一部国际性法律文件， 庄严宣告犯罪是可以预防的，这是具有重要指导意义的。
康树华：《预防未成年人犯罪法若干理论问题研究》，载《政法学刊》2000年第1期。《利雅得准则》规定了处置原则和具体措施与方法，是世界各国预防未成年人犯罪的法律概括和总结，为全世界范围内预防未成年人犯罪，关爱未成年人发展提供了根本遵循，对世界各国起着指导、统一、协调的作用。
该准则于1990年在联合国通过，我国法律界虽然对此进行了积极的引导和介绍，“该准则的精神在我国《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律中均有所体现，但是距离全面实施该准则尚有很大的差距”。
崔海英：《〈利雅得准则〉对我国防控未成年人犯罪的启示》，载《青少年犯罪问题》2014年第2期。因此，该准则对现今我国预防未成年人犯罪、优化未成年人保护机制，完善《预防未成年人犯罪法》都是值得学习和借鉴的。
二、《预防未成年人犯罪法》的立法评析
1999年6月，我国颁布实施《预防未成年人犯罪法》，充分体现了国家对未成年人的关爱和重视，标志着我国预防未成年人违法犯罪工作已全面纳入法制建设轨道。多年法律实践证明，该法对于保障未成年人身心健康、培养未成年人良好品行，培育未成年人發展的社会土壤，预防和减少未成年人实施各种不良行为和违法犯罪行为，都发挥了重要作用。当然，任何立法都会有其局限性和不足之处，该法也不例外，同时在法律实施过程中也凸显了一些问题，今后还需要在总结法律实施经验的基础上继续予以完善。
（一）《预防未成年人犯罪法》的探索与创新
我国《预防未成年人犯罪法》无论是在立法，还是在法律实施过程中都不断进行探索与创新，颇有亮点，体现出一定的立法水平和不俗的实施效果。
1. 注重与国际接轨，顺应预防未成年人犯罪国际立法趋势。
《利雅得准则》规定，预防应遵循以儿童为中心的方针，整个社会都需要进行努力；预防少年违法犯罪是社会预防犯罪的一个关键部分。
参见《联合国预防少年犯罪准则》。因此，我国积极履行国际义务，顺应国际立法趋势，颁布实施了《预防未成年人犯罪法》，“这是对国际人权社会的正面回应，是向国际人权社会上交的一份作业”。
参见孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。
我国《预防未成年人犯罪法》中的很多规定都遵循了《利雅得准则》的原则和精神，是我国主动与国际接轨，顺应趋势，加强国内立法的重要体现。这在《预防未成年人犯罪法》中有诸多体现，如确立了预防为主的理念，明确对象为未满18周岁的未成年人；预防未成年人犯罪应实行综合治理；以及第六章对未成年人重新犯罪的预防的相关规定；等等。这些都是《利雅得准则》中有关少年司法工作、社会化过程、社会政策等内容在国内法中的直接体现。
2. 注重理论与实践结合，立法总体上坚持以逐级预防理论为指导。
何为逐级预防理论？有学者认为，“以犯罪预防对象人群的不同而将犯罪预防分为一般预防、临界预防和再犯预防三种类型。其中一般预防针对普通人群，旨在消除可能诱发犯罪的危险因素。临界预防针对已经表现出犯罪危险特征的人，采取专门措施阻止其向犯罪人演变。再犯预防则针对已经实施犯罪行为的人，重点是预防其重新犯罪。此种犯罪预防理论就是逐级预防理论。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。《预防未成年人犯罪法》共有八个章节，在框架上总体还是依据犯罪学逐级预防理论进行组织的。
参见董邦俊、王小鹏：《未成年人临界行为及预防对策研究》，载《政法论丛》2016年第4期。
总而言之，《预防未成年人犯罪法》的立法工作秉持了科学立法的理念，体现了一定的立法水平。“实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发。”
参见田成有：《科学立法的三个维度》，载《人大研究》2018年第7期。在《预防未成年人犯罪法》的立法过程中坚持以犯罪学逐级预防理论为指导，从我国国情和预防未成年人犯罪的实际出发，按照犯罪过程发展变化和预防犯罪的规律，有助于提升针对性和有效性，增强法律实施的效果。
3.创造性地提出了“不良行为”专门法律概念，且对其进行分类规范。
不良行为作为人类行为类型之一，是指违反特定社会规范或道德标准的行为。由于其程度轻微，不属于犯罪行为范畴。促成不良行为的环境因素有：家庭教育不良、学校教育失效和不良的社会风气等。由于不良行为是多种因素综合作用的结果，因此在进行行为矫正时，必须综合采取多种方式或方法，只靠惩戒，难以收到预期效果。一般而言，不良行为都具有潜在危害性和现实危害性，成为了犯罪的先兆和基础。因此，预防和减少未成年人犯罪应重点关注不良行为，实现防微杜渐的效果。
《预防未成年人犯罪法》分别对“不良行为”和“严重不良行为”进行阐释，并赋予其法律含义，并予以列举式规定，这是国内未成年人保护立法上的亮点，极富独创性。“不良行为”是《预防未成年人犯罪法》独有的法律概念，具有借鉴国外专门设定适用于未成年人的法律概念的色彩。
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。此外，《预防未成年人犯罪法》第三章、第四章分别对于列举式的“不良行为”和“严重不良行为”进行分类规范，根据行为性质、危害程度的不同，分别予以相应的干预措施。
（二）《预防未成年人犯罪法》的局限与不足
当前，预防未成年人犯罪工作面临新的形势，出现了不少新情况，无法通过修订一次法律就全部解决，而且法律实施的问题也是非常关键的。当务之急，应当抓住主要矛盾，聚焦突出问题，有针对性地予以解决。立法思路不清晰、重要制度不健全、法律条文原则性强、预防主体职责不明确、法律实施的保障不到位等，都是完善和修改法律应解决的痛点、难点。
1.立法思路不清晰。
立法思路关乎制定法律的方向，立法思路不清晰还将引发连锁反应，如法律的定位、与其他法律的衔接、法律修改形式等问题都无法确定，导致法律修订无从下手。一是《预防未成年人犯罪法》的法律定位不清晰。当前，儿童福利法和少年司法法都是世界各国有关未成年人保护和预防犯罪最基础的法律。“《预防未成年人犯罪法》不具备福利法的性质，也不具有司法法的性质，大体上属于预防未成年人犯罪的指引性社会法的范畴。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。这与当前国际立法趋势不完全相符。二是与其他法律的衔接模糊。目前，《预防未成年人犯罪法》只在第六章“对未成年人重新犯罪的预防”做了相关规定，与《刑法》《刑事诉讼法》有所呼应，但是其与刑事法律和行政法律之间的关系仍然比较模糊，尚未形成相互衔接的机制。三是法律修改形式不明确。一般而言，法律修改形式主要包含修订、修改决定、修正案三种，具体采取何种形式等，都需要厘清立法思路后才能抉择。
2. 重要制度不健全。
《预防未成年人犯罪法》于1999年颁布并实施，2012年的修订基本内容没有大的变化，主要增加了刑事诉讼法的相关内容。经过近二十年的发展，在法律实施的过程中，预防未成年人犯罪领域出现了许多新情况、新问题，一些重要制度不健全的问题日趋严峻，甚至还存在立法上的空白点。纵观国外关于未成年人的立法，有一些制度是普遍存在的，主要有保护制度、福利制度和司法制度，而反思我国《预防未成年人犯罪法》，虽然也体现了联合国有关儿童权利的宣言、公约、规则的相关内容，但是由于立法思路不清晰，法律的定位模糊，立法过程中有关儿童福利法、少年司法法的相關规定不多，有些重要的制度，社会各界强烈关注、急切呼吁，且在法律实施过程中存在问题的，如国家监护制度、未成年受害人救助制度都尚未建立，未充分体现儿童利益最大原则。另外，现行法律虽然对于严重不良行为未成年人的矫治工作有所规定，但是规定不具体、不明确，对矫治内容、矫治机构、矫治措施等都有缺失，仍然需要进一步完善。
3.现行法律条文过于原则性，可操作性不强。
法律的生命在于实施，只有法律规定清晰明了，弹性小、可操作性强，才能更好地指导法律实践，实现立法目的。反之，如果法律条文过于原则性、抽象笼统，法律运用就步步维艰。反观《预防未成年人犯罪法》，原则性规定比较多，而且现实中的应用性也不强。具体体现在以下两个方面。一是一些法律条款偏于原则性的“理念描述”，没有明确的实施方式和责任部门，或缺乏具体的罚则，实施起来弹性很大。如《预防未成年人犯罪法》第3条有关“综合治理”的规定，明确了需要政府、学校、家庭、社区等共同参与、各负其责，但是如何各负其责，则缺乏细化和具体操作性的规定，导致相关部门职责不清、边界模糊、责任稀释。二是一些法律条款属于宣示性、倡导性的“软条款”。如该法第二章“预防未成年人犯罪的教育”中的相关规定，明确要求学校、家庭以及社会等都应当开展预防未成年人犯罪的教育活动。这些条款大体都具有一定宣示性、口号性，并不真正具有强制要求实施的特征，难以作为判案的依据或者执法的援引条文，实施效果也无从评估。基于此，在修订法律的过程中，应尽量减少此类原则性条款和倡导性条款，真正实现“有法可依”。
4.预防主体职责不明确，缺乏有效的追责机制。
在预防未成年人犯罪中，家庭、学校、社区作为最主要的预防主体，发挥着不可忽视的作用。如《预防未成年人犯罪法》第2条规定，预防未成年人犯罪，立足于教育和保护，从小抓起，对未成年人的不良行为及时进行预防和矫治。该法对政府、家庭、学校、社区的职责都做了相关规定，但预防主体职责规定比较简单，不够细化，同时没有明确规定相关预防主体的法律责任，对不履行职责没有制定具体的、可操作性的惩戒条款，导致现实中难以追责，预防工作也没有发挥应有的作用，影响了法律實施的效果。“如《预防未成年人犯罪法》第7条、第8条第2款、第9条分别规定了教育行政部门、学校在开展法制教育方面应尽的各项义务，但没有对失职、渎职行为做出相应的规定，这是导致目前学校预防犯罪教育流于形式、学生法制观念不强的主要症结。”
任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。又比如，预防未成年人犯罪法虽然强调父母的责任，但是在立法中只规定未成年人的父母不履行监护职责的，由公安机关对其予以训诫，并没有其他实质性的强制措施，训诫的效果很不理想，导致一些父母疏于履行自己的法定职责。
5.法律实施的保障不到位。
《预防未成年人犯罪法》实施过程中，时常出现“使不上力”“群管无人管”的情况，其实这都是与法律实施的相关保障不到位有关。一是体制机制保障不到位。《预防未成年人犯罪法》规定预防未成年人犯罪实行综合治理，但是没有明确具体的单位进行统筹负责。综合管理是个系统工程，如何管、建立何种机制管理，目前法律都没有规定，也没有配套的政策和措施。二是政策、措施保障有缺失。法律实施过程中，政府要依据相关规定，制定政策法规，细化配套措施，目前相关政策措施的制定及推进落实还不到位。三是人员保障不到位。目前我国还未建立预防未成年人犯罪的专门机构，当然也谈不上配备专业人员。四是经费保障不到位。目前各级人民政府都有相应的财政经费进行保障，但是对于预防未成年人犯罪这个庞大的系统工程而言，政府也“有心无力”，经费上仍然还存在比较大的缺口。五是法律实施的监督不到位。目前，《预防未成年人犯罪法》关于法律监督无相关规定，法律监督的不足容易导致法律效力的弱化。
三、关于《预防未成年人犯罪法》修订和实施的若干建议
当前青少年成长的社会环境发生了很大变化，比如农村留守儿童、流动青少年、闲散青少年处于缺管少爱状态，青少年违法犯罪呈现出低龄化、暴力化、团伙化等特点，网络的普及对青少年的影响，都对预防工作提出了更为严峻的挑战，亟需聚焦法律适用过程中的突出问题，尽快启动《预防未成年人犯罪法》修订工作。
（一）厘清立法思路，明确修改形式
厘清立法思路，需要进一步明确法律的定位、法律修改形式以及与其他法律的衔接等问题。一是关于法律的定位。有学者提出，“现阶段修订《预防未成年人犯罪法》，应重点完善对未成年人前犯罪行为的干预与防范，而把对犯罪行为的干预留给刑事法，并赋予《预防未成年人犯罪法》司法法的性质。”
参见姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。 笔者十分赞同赋予《预防未成年人犯罪法》司法法的性质，此外，还建议修订时赋予其具有儿童福利法的性质，这既是对社会强烈呼吁国家履行监护责任，建立国家监护制度的正面回应，也是现阶段比较务实可行的做法。二是关于法律修改形式。根据目前立法实践，修正案形式比较少，主要是用于对宪法和刑事法律的修改，修改决定形式是对法律条文的部分修改，而此次《预防未成年人犯罪法》的修改将涉及法律的全面修改，应采取法律修订的形式。有学者提出，“结合我国的实际情况进行综合分析，制定《少年法》，构建以刑事司法为主、少年基本福利为辅的少年法一体化是我国少年法发展应选择的路径。”
参见肖珊珊：《我国少年法一体化的必然抉择》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第5期。笔者认为，制定专门性的一体化“少年法”是一种理想化的立法思路。虽然理论界一直在做此种呼吁，但是2012年《刑事诉讼法》增设了未成年人专章，立法创新应予以尊重，冒然废除很不合适。虽然制定《少年法》也可算是采取了法律修订的形式，但是现实条件不成熟，专门制定《少年法》也不可取。基于此，采取名称不变化，全面修改条文的法律修订形式是可行且务实的选择。三是关于与其他法律的衔接。《预防未成年人犯罪法》与其他法律衔接的问题从深层次上讲，其实就是如何对未成年人法律体系进行“宏观调控”，如何进行顶层设计。修订后的《预防未成年人犯罪法》需要统筹考虑好与《未成年人保护法》以及刑事法律、行政法律之间的衔接关系，明确相互区别的调整范围，为今后有可能制定的《儿童福利法》《少年司法法》等预留立法空间，最终形成统一、协调的未成年人法律体系。
（二）建立健全重要制度
基于前文所述，在立法设计时赋予《预防未成年人犯罪法》儿童福利法、司法法的性质，因此，从法理上而言，修订法律时建立国家监护制度、未成年受害人救助制度就“顺理成章”。同时建立健全相关制度也是法律实施过程中的一种“救济”，是对社会普遍关切的现实问题的正面回应。一是建立国家监护制度。根据儿童最大利益原则，国家作为社会救济的“兜底”，可以行使未成年人的监护权，当出现特殊情况时有权强制干预，承担其监护和教育责任。根据我国民法总则的相关规定，在没有法定监护人、意定监护人的情况下，应该由公设监护人进行监护。公设监护人包括未成年人的父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门。考虑到实际情况，要求未成年人父、母所在单位或居民（村民）委员会来承担监护职责显然已经没有现实意义，因此在法律修订时，应明确民政部门作为承担国家监护责任的政府部门，建立专门的监护机构，并落实人财物配套，确保制度落在实处。二是建立未成年被害人救助制度。未成年被害人的救助，秉持了以儿童为中心的理念，也体现了法律的“温暖”。未成年被害人救助主要包括社会救助、司法救助。建议在修订时进一步明确救助条件、救助机构及救助措施等，如未成年被害人需要救助的，又符合条件的，民政部门应当给予多方面救助；司法机关在依法办案时也应该对未成年被害人给予“特别关照”等。三是完善矫治制度。严重不良行为未成年人的矫治工作非常重要，完善现有非刑事处置措施是完善矫治制度、提升矫治效果的重要途径。“一方面完善现有非刑事处置措施，如专门学校教育、治安处罚等，另一方面增补必要的处置措施，如劳动赔偿、训导、参与社会服务、接受心理辅导等。”
参见孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。并且在修订中还需要对非刑事处置措施的实施主体、条件、程序等予以细化规定。
（三）细化法律规定，增强可操作性
《利雅得准则》规定简洁明了，对于“是什么”“怎么办”都有明确的规定，指导性很强，值得学习和借鉴。如《利雅得准则》第24条规定“教育系统应对面临社会风险的青少年给予特别的关怀和注意。应编制专门的预防方案、教材、课程、方法和工具，并予以充分利用”，对于“怎么办”就有明确规定。“而《预防未成年人犯罪法》及其他有关未成年人的法律、法规和司法解释中有许多条款属于原则性的法条，只有大概的内容和行为方向，没有明确具体的規定和要求。”
罗佳：《我国〈预防未成年人犯罪法〉评析》，载《当代青年研究》2012年第6期。法律规定不明确，可操作性肯定较弱，会直接影响到法律的适用以及法律实施的效果。针对前文所述问题，建议分类进行修订：一是原条文本来就是规定指导性原则的，则无需细化；二是原条文属于原则性的“理念描述”但需实施的，则要求细化法律的规定，明确实施方式、责任部门或具体的罚则，使法条更加清晰，内容更加具体化，但也要避免立法过于“微观”。对于微观层面上的办事流程等，可以通过制定配套的细则等修订办法来实现；三是原条文属于宣示性、倡导性的“软条款”的，则尽量将此类条文整合凝练，尽量减少此类条文的数量。法律修订过程中采取上述三种方法，进一步明确具体的规定和要求，增强法律的可操作性，真正实现“有法必依、执法必严、违法必究”。
（四）明确预防主体职责，建立追责机制
《利雅得准则》在第四章“社会化过程”中分别对家庭、学校、社区的职责做了简要的规定，这些都是值得借鉴的，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，分别对家庭、学校、社区的具体作用、职责要求以及不履行职责的法律责任等都作出明确的规定。一是家庭预防。未成年人违法犯罪与其所处的家庭环境、所接受的家庭教育密切相关，因此，应进一步发挥家庭教育在预防犯罪中的作用。建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，可以从提升家庭教育质量着手，对家庭教育主体客体、实施内容、方式方法以及政府保障等都细化规定，同时增加对家庭教育进行干预的内容，根据不同程度采取不同层次的惩戒措施，如强制性教育、罚款等，充分发挥家庭在预防未成年人犯罪过程中的主渠道作用。二是学校预防。学校承担着培育社会主义建设者和接班人的重任，是育人的主阵地，学校应着重于加强预防未成年人犯罪的教育，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，补充教师报告机制，当教师在工作中发现监护人不认真履职，任由未成年人实施不良行为或严重不良行为，可以第一时间向学校、教育行政部门、社区报告，情况严重者，还可以向公安机关、社会福利机构等报告；另外在法制教育过程中，教育行政部门、学校出现失职渎职行为，依照相关法律规定，对相应负责人给予行政处分。三是社区预防。社区处于预防工作的第一线，城乡社区（居民委员会、村民委员会）可以在预防工作中大有作为。针对社区当前普遍存在的体制机制、人员经费等问题，建议在修订《预防未成年人犯罪法》时，明确规定社区及其人员的工作职责，促使社区及其人员实实在在履职，保障社区预防工作落在实处。基于社区的“天然”优势，社区工作可以在信息统计、报告反馈、追踪调查、主动干预等方面有所作为。
（五）完善法律实施的保障
法律实施的相关保障是多方面的，包括体制机制保障、政策措施保障、人员保障、经费保障、法律实施的监督等。一是完善体制机制保障。目前，我国将预防青少年违法犯罪工作归属于社会治安综合治理，由各级综治委专门设立预防青少年违法犯罪工作领导小组，具体负责领导工作。有学者提出，“由综治委牵头，成立预防未成年人犯罪委员会，与未成年人保护委员会实行两块牌子、一套班子，具体负责组织领导中央和地方的预防未成年人犯罪工作”。任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。笔者也赞同此种方式，符合当下实际，也便于操作，但是必须建立联席会议、信息报送、工作研讨、专项保障等工作机制，确保机构运转有序，发挥合力。二是完善政策措施保障。政府要依据预防未成年人犯罪法的相关规定，制定一揽子的政策法规和实施措施，包含宣传教育、社会保障、社会管理、社会环境整治等，打出预防未成年人犯罪的“组合拳”。三是完善人员保障。在政府人员精简的大背景下，行政部门人手都十分紧张，日常行政工作就占用了大量的时间、精力，预防工作效果难以得到保证，因此特别要加强专门社会工作队伍建设，通过建立组织招募、培训培养、考核激励等一揽子保障制度，引导、激励社区工作者们“沉下心来”“埋头苦干”。另外，还可以向民间组织借力。通过政府购买服务的方式，加入一批自愿提供帮扶服务、受过专业训练、专业性强的民间组织社工，形成行政部门力量的有效补充。四是完善资金保障。预防未成年人犯罪是个系统工作，工作经费支出巨大，政府财政拨款总归有限，除了“节流”之外，还是需要“开源”。在这方面，政府可以通过建立一定的激励机制，调动基金会参与，为地方政府提供财政支持。五是加强法律监督。法律能否得到有效实施，与外部的监督密切相关。通过完善相关制度，加强行政机关、审判机关和检察机关之间的相互监督，以及媒体监督、社会监督等手段，促进各级执法机关严格适用《预防未成年人犯罪法》。
参考文献
[1]康树华：《预防未成年人犯罪法若干理论问题研究》，载《政法学刊》2000年第1期。
[2]牛凯、姚建龙：《关于〈预防未成年人犯罪法〉修订的几个问题》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。
[3]罗佳：《我国〈预防未成年人犯罪法〉评析》，载《当代青年研究》2012年第6期。
[4]孔维钊：《我国〈预防未成年人犯罪法〉的缺陷》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。
[5]姚建龙：《论〈预防未成年人犯罪法〉的修订》，载《法学评论》2014年第5期。
[6]董邦俊、王小鹏：《未成年人临界行为及预防对策研究》，载《政法论丛》2016年第4期。
[7]田成有：《科学立法的三个维度》，载《人大研究》2018年第7期。
[8]任海涛等：《对〈预防未成年人犯罪法〉的修改建议》，载《预防青少年犯罪研究》2013年第6期。
[9]肖珊珊：《我国少年法一体化的必然抉择》，载《预防青少年犯罪研究》2017年第5期。
（责任编辑陈振华）
