疫情防控中的城市治理

    吴晓林

    疫情是一场大考，2003年的非典疫情截至当年8月份，共造成全国确诊5000多例，死亡3000多例。而新冠肺炎疫情截至2021年1月6日，全国累计报告确诊病例97127例，死亡人数4794例，疫情来得非常急，扩散得也非常快，对整个社会的治理无疑是一次大考。

    城市因普遍具有人口高度密集、高度流动性的特征，所以在面对突发公共卫生事件时是非常脆弱的，可以看到，这次疫情主要是在城市发生扩散的，城市的防治也是首当其冲的。但从另一方面讲，这场疫情亦将是我国城市治理的一个拐点。

    疫情之下我国城市治理是如何应对的，我们可以比较一下。可以看出截至2021年1月6日，美国累计病例是2154多万例，死亡病例已经超过36.5万例，且每天的新增确诊人数仍在20万例左右。

    一直以来美国都以民主国家自诩，却出现了到迄今为止死亡病例超36.5万，每天仍新增20多万确诊病例的现状，而更令人费解的是美国总统特朗普却没有因此受到追责。而回过头来，我们来看自己的答案，截至2021年1月6日，中国包括港澳台地区的确诊病例仅占到全世界的0.11%，而中国人口则占全世界的20%，确诊病例与总人口相比中国是极低的。随着疫情在海外的继续传播以及中国抗疫取得阶段性重大战略成果的情况下，这个占比一定会继续下降。

    从2020年3月12日开始，中国大陆新增病例每日降至5例以下，虽然此后部分地区又出现了一些新增本土或输入病例，但都被一一控制住了。自2020年1月20日国务院召开常务会议，进一步部署新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作以后，到2020年2月18日全国直辖市和省会城市、大中城市，除个别城市的确诊病例还有零星增长外，大多数城市的疫情基本稳定，处于零增长状态。

    再比较一下美国，美国有这么多时间去应对处置疫情，却还出现如此严重的结果。中国在2020年2月18日基本控制住疫情时，美国仅有很少的确诊病例，但却在不到两周的时间内的3月1日出现病例猛增的情况。统计显示，美国2020年3月1日累计确诊74例，本土只有27例，在游轮上有30多例，为什么演变到当下每天增长20多万例？这反映出了美国在疫情防控中暴露的治理缺陷和我国疫情期间城市治理的优势。

    第一是全国上下一盘棋。武汉作为一个拥有1000多万人口的超大型城市，封城也是史无前例的。封城既要有极大的决心，也要付出极大的代价，中央指导工作组在这上面做的工作是非常细致和扎实的。再就是英雄的武汉人民的坚守和支持，在全国民众对湖北、武汉的支援下，武汉终于在封城76天后取得了“武汉保卫战”的重大战略成果，稳定住了国内疫情。

    首先在特殊时期的制度优势方面举一个例子，按照正常程序财政部拨给地方的财政资金一般需要1周的时间才能到位，但2020年1月23日财政部在确定并报国务院财政支持武汉批准后，在10个小时之内10亿元拨款就划拨到位;同时政府又通过九省联保联动的机制，启动了各省市对口支援湖北各地市的模式，重启了汶川地震时期的支援模式;而武汉在市区内建设方舱医院，这是重启2003年非典小汤山模式，行动速度是非常之快的。

    其次是强大的组织动员能力。2020年1月23日有3个省宣布启动一级响应，社区进入封闭状态。到两天后的1月25日全国几乎所有省市都宣布进入一级响应状态，所谓一级响应状态就是停工、停产、停学的状态。为了维护人民的生命安全，我们可以做到经济上、生产上处于暂时停摆的状态，这在其他一些国家却很难做到，即便会面临巨大的代价。1月24日以后，各地省会城市开始陆续推出社区防控的措施。1月30日以后，在半个月内所有大中型城市开始实施社区封闭管理，进出都需要验码，形势严峻的时候，每个家庭每天只能出去一个人购买生活必需品。

    在这场城市治理和疫情防控过程当中，社区基层网格治理发挥了巨大的作用。全国65万多个社区、400多万名社区工作者平均每人管理服务1400人，这个工作量是非常大的。例如，天津是在2020年1月20日启动应急机制的，1月24日启动了一级响应， 2月17日派出13000多名干部下沉到社区。天津在疫情防控期间做的工作很到位、很精细，基层干部群众为此付出了很多，从大年初一开始一直到6月份，下沉的机关干部、公务员一直奋战在社区防控一线。

    其他城市表现也可圈可点，杭州市的网格员累计排查走访770万户次，成都第一时间动员50万干部到社区防疫，天津市动员20多万志愿者负责社区防控，广东省派出工作人员到社区参加防控工作等。

    第三是国人对城市防疫工作的配合与支持。在疫情发生初期，笔者所在的南开大学中国政府发展联合研究中心在全国发放并收回了7000多份网络问卷（疫情期间不可能做线下问卷）。通过问卷显示99.5%的社区居民对于社区防控的措施是支持的，这种高比例在西方是根本无法达到，这也是由东西方文化差异决定的。

    另外还有一个比较：在疫情之前我们在全国做过一次有关社区问题的调查问卷，也是7000多份，与疫情期间的调查问卷数量接近。这其中包含一个共同的问题：你认为你所居住的社区是一个什么样的状态。疫情之前，认为邻里之间是一个共同体的只有18%，大部分人认为社区就是睡觉的地方。疫情期间调查表明，认为社区是一个共同体的比例比原有的比例增长了30多个百分点，达到53.74%，这说明疫情防控促进了居民的共同体意识和社区的归属感，也说明大多数居民对于社区防控是支持的。

    与此同时，通过研究西方一些国家应对疫情的举措可以发现，西方人的普遍观念，特别是西方发达国家民众的观念是推崇极度的个人自由，有的甚至是“不自由，勿宁死”。在美国等一些西方国家虽然也都发布了禁足令，但响应者寥寥。相比来看，中国的“禁足令”有一套完善的治理网络能够执行这个命令，而尽管欧美等国也发布了类似命令，但仍然有很大一部分人到沙灘、酒吧等场所聚会，更有甚者成千上万人聚集在一起，政府都无计可施。

    可以看出，我国的城市治理网络是非常高效的，我国从先秦时期就在基层形成了编组网络。到现在，在党中央的领导下我们不断完善城市组织网络，从居委会到楼长到网格员，在较小的编组单位里，邻里之间彼此相熟，我们的居民又会形成“暂时牺牲一定的自由权来保障大家的生命权”的一种共同认知。因而，城市基层组织网络在疫情防控过程中发挥了巨大作用。

    归根结底，是党的坚强领导和人民的万众一心才取得现在这样的胜利。但是还不能说疫情治理就是十全十美的了，我们仍然需要借助疫情来发现城市治理存在的短板和建议。

    简单来说，我们疫情期间暴露出来以下一些城市治理问题：

    一是非常態治理准备不足。应急预案管理几乎是缺失的社区，据调查显示在社区里有应急管理预案的占比57%，没有的占42%。另外，即使有这样管理预案的社区，居民们也几乎没有机会参加定期和不定期的演练。还有就是应急人员的素质不高，比如这场疫情来得非常快，让物业人员、居委会人员参与一线防控，很多时候是不专业的，不知道如何使用体温计、如何消毒，有的时候甚至没有专业防护设施。有数据表明，80%的受访对象，包括居民和物业人员认为自己平常没有参加过，或者说也不知道什么叫做应急预案演练。

    二是系统思维缺乏，存在担险思维。疫情期间有2亿多农民工返乡过春节。在疫情防控取得阶段性重大成果后，城市有复工复产的要求了，但是当地又把这批农民工控制在村里不让外出，这一方面导致城市用工缺乏，复工复产难以推进;另一方面在农村里长时间聚集了较多暂时失业的村民，很容易发生聚众赌博、打架斗殴事件。大家在家里无所事事，也不利于经济和社会的发展。另外还有多头管理的问题，一些地方的居委会每天上报的表格超过3个以上，也不甚合理。

    三是社会参与暴露短板。整个疫情防控中，居民社区参与率只有3%左右，居民到底应当承担什么样的责任没有很好地体现出来。社区治理过程中原本存在的一些问题，在新冠疫情期间表现得更加突出和集中。比如平常社区治理中存在的干部干、群众看的现象，在这次疫情期间更加集中地暴露了出来。

    对于未来应当如何完善城市治理，笔者认为要做好五个方面工作：一是强调科学统筹常态化的重要性。二是健全城市应急管理体系，构建简约高效的权责体系。三是特别重视任何时期都要保障生命线的安全，生命线的安全要放在非常高的位置，应当与经济社会发展同样重要。四是培育社会组织。五是推动全环节的智能社会治理体系建设。

    （作者系南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师）

    [责任编辑：汪智力]