论比例原则在行政处罚诉讼中的适用

2022.10.12

关键词行政处罚比例原则行政诉讼司法适用

作者简介：张琳林，新疆警察学院，讲师，研究方向：法理学、行政法学、公安行政法学、比较法学。

中图分类号：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.259

通说认为，比例原则首现于德国警察法，由司法判例所确立，为当时的欧洲国家如葡萄牙、西班牙以及我国台湾地区接受，在日本、法国得到进一步发展。[1]合理性原则为六大行政法基本原则之一，比例原则为合理性原则的子原则，包含三个要求：适当、必要和均衡。行政案件如果有违三层涵义，就会引发是否具备合理性的讨论。本文试以某规划局对某公司违章建设的行政处罚案为分析起点，兼论行政法比例原则在行政诉讼中的适用细节和权衡。

行政法学中的比例原则具有实体和程序两个层次。一方面在实体上，是指行政权力的行使，如果为达行政目的之价值实现，却超额伤害了行政相对人的利益，就打破了价值平衡的天平;另一方面在程序上，是指行政主体手段如行政许可、处罚、强制等，要与行政目的间寻求一个适当的比例。实体性合比例须经一定的程序而体现和达到，程序合比例又保障了实体合比例。[2]比例原则之所以重要，是因为它能够体现一种理智的正义。“正义思想所呈现出来的平衡、合法及斟酌的理性，在功能与内涵上无不显示出比例原则的蕴涵，即通过调节目的与手段的关系防止利益与价值的均衡被打破”。[3]一、案件事实

某公司为将其临沿江大道的不动产由二层改建为三层建筑，申请某市规划局向其颁发建设工程规划许可证。其后为公司发展需要，某公司再次申请将该不动产加盖2层，规划局没有允许。该公司1年后在没有取得许可的情况下将该不动产加盖2层，名称为某商厦。规划局得知此建筑行为后，认定某公司该行为为违法建设，作出行政处罚的决定。规划局通过调查认定，某公司超出原批准的二层到三层范围，建成五层的华达商厦，是违法建设;是否批准该建设的考虑是维护历史景区的整体风貌和可观赏性，该不动产所在沿江大道即是此种历史景区，新的建筑要配合旧的建筑以相互映衬和协调，不能有损景区观赏价值。而某公司违法建设的四层和五层影响了沿江大道的某某阁景观，降低了沿江大道整体的观赏价值。依据《城市规划法》第40条之规定，规划局于是对某公司做出了60日内整体拆除该商厦四楼和五楼的行政处罚决定，某公司提出复议申请，认为只是遮挡了一小部分景观，申请减少拆除面积，规划局予以拒绝，华大公司诉至法院。法院经查确认：某商厦四楼和五楼未全部遮蔽某某阁景观，只是小部分遮挡。二、判决结果

法院最终认定规划局的处罚决定不符合比例原则，应当依法予以变更。法院的结论是符合实体和程序公正的，然而结论推理过程略显简略。法院同意，某商厦不经过批准加盖四楼和五楼的行为的确属于违法建设，市规划局按照规定是可以责令其拆除或采取补救措施的，但是要充分考虑案件事实，即市规划局的法律依据和行政初衷是为了不影响武陵阁景观，那么既然某商厦四楼和五楼只是一小部分遮挡了武陵阁，考虑到拆除楼层的较高成本，和相对损害较小的行政手段可能，市规划局要求某公司整体拆除遮挡部分即可，而不用将四楼、五楼全部拆除，这明显超出了必要限度，给某公司造成原本可以避免的损失，违反了比例原则，构成处罚决定明显不当，应当依法予以变更。根据《行政诉讼法》第70条、《城市规划法》第40条的规定，法院作出变更判决，将处罚决定更改为：拆除某商厦4、5层的遮挡景观部分，而对违建的其余部分则处以罚款的行政处罚方式。宣判后，双方均表示服从判决。三、案件中比例原则的适用

（一）本案依据的法条

本案适用的法条之一是《行政诉讼法》第70条，下列情形人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可以判决重作：（一）主要证据不足的; （二）适用法律、法规错误的; （三）违反法定程序的; （四）超越职权的; （五）滥用职权的; （六）明显不当的”。本法条中，没有出现“比例原则”的文字，但是法条中的“明显不当”即是指称合理性原则，也就涉及到比例原则三层涵义的分析和适用。

适用法条之二是《城市规划法》第40条，即规定了建设单位或者个人有在建设施工前向城市规划主管部门或政府确定的部门申请办理许可的义务。本案中的某市规划局同意某公司改建三层楼房，但未批准其增建两层的申请，华达商厦第4-5层确属违法建设。

（二）具体运用比例原则对本案作出分析

该案中涉及到的行政行为是市规划局责令拆除华达商厦第4、第5层建筑的行政处罚;行政所要达到的目的是维护沿江大道某某阁的整体景观;某公司作为行政相对人受到的损害是拆除商厦4、5楼，超过了必要的成本和范围。用比例原则原理细致梳理本案案，得出以下启发：

1.该行政处罚符合适当性要求。市规划局要求华达商厦拆除4、5楼全部的行政决定，确实可以达到武陵阁景观不受到遮挡的行政目的，行政手段有助于实现行政目标，行政行为被认为是适当的。

2.该行政处罚有违必要性要求。根据事实认定，市规划局只需要对某公司作出拆除某商廈4、5楼遮挡某某阁之部分的行政处罚决定，即可满足这里的行政目的，但规划局却要求将第四、五层整体进行拆除。依据必要性要求，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行行政行为，而规划局在有行政手段选择的时候，要择选相对能够给某公司更小损害的行政选项，但这里某规划局很明显有违此必要性要求，因为拆除全部两层的经济、时间等成本是远大于拆除一小部分的。