我国工读教育未来发展路径选择探究
管奇刚
【内容摘要】
工读教育始创于1955年，是新中国为解决社会上流浪儿、孤儿以及各种轻度违法犯罪的青少年问题，借鉴苏联“工学团”模式建立的，迄今工读教育已走过六十余年。在六十多年的发展中，工读教育在转化问题青少年、预防未成年人犯罪方面等方面发挥着重要作用。然而，在社会转型的当下，工读教育发展仍然面临定位不够清晰、缺乏法律法规保障、工读教育理念较为落后、政府对工读学校的支持力度有限以及“标签化”等诸多难题，导致工读学生数量和专门工读学校呈现逐年减少的趋势。针对以上问题，笔者认为，应结合我国工读教育现存问题，从明确工读教育定位、完善工读教育相关立法变革矫正模式、加大正面引导和宣传等方面探索工读教育健康持续发展的应有路径，最大程度上发挥工读教育在教书育人、预防犯罪、感化挽救问题青年的积极作用。
【关键词】工读教育专门学校未成年人
一、问题的提出
《义务教育法》《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》规定，专门学校是教育转化有严重不良行为的未成年人的特殊学校。就实施违法犯罪行为的未成年人问题，我国坚持“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，工读教育是对存在不良行为的未成年学生进行教育矫治，是预防未成年犯罪的一种特殊途径，也是保护未成年人的措施之一。从1955年工读教育开展以来，60多年时间里，工读教育在预防未成年犯罪问题上发挥着不可小觑的作用。在工读教育改革和发展的新阶段，从中国青少年研究中心汇总的最新调研数据可知，截至2017年底，除港澳台地区外，在中国教育学会工读教育分会注册的专门学校有93所，比2005年（67所）增加26所。主要分布在我国中西部地区，四川省的学校数量增至9所，贵州省的学校数量增至14所。从学校的具体地域分布上来看，此类专门学校目前在25个省市有分布，比2005年增加了3个省市和自治区，具体包括江西和海南以及新疆。但是，截止到目前，我国仍有7个省（自治区）无专门学校。①
工读教育在教书育人、预防犯罪、感化挽救问题青年等发面发挥着不可替代的积极作用。与以往相比，专门学校的数量虽有所增加，师资力量明显增强，教育矫治内容趋于科学化、专业化。然而，在现阶段，工读教育仍然存在着工读教育发展仍然面临缺乏法律法规保障、政府对工读学校的支持力度有限、工读学生数量和专门学校萎缩问题以及“标签化”等诸多难题。2017年11月22日，教育部联合11部门发文《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《治理方案》）界定“学生欺凌”，其中明确指出：如有必要，可将欺凌者转送至工读学校。此外，该方案还指出有关部门应充分发挥自身职能，共同做好教育惩戒工作，针对不同性质的欺凌事件，作出差异化处理。②未成年人行为偏颇不可一概而论，多数情况下由学校负责进行批评教育，但面对情节恶劣，甚至影响到其他学生身心健康的，则还需公安机关协助训诫。在学校教育，公安机关训诫下，依旧屡教不改者，则可根据情况将学生送至专门学校。
《治理方案》中明确划分对学生欺凌综合治理所涉及的各个部门职责，包括教育、综治、人民法院和人民检察院以及公安等11个部门和学校的职责，同时强调建立健全防治学生欺凌工作协调机制的重要性，保障各个部门之间能够实现高效沟通，齐抓共管。该文件是为更好地发挥工读教育作用，矫正具有不良行为未成年人。但由于工读教育历史的独特性、工读生“标签化”、社会偏见、学校模式等问题，均制约了工读教育的发展，面对当前工读教育存在的突出问题，笔者认为，有必要借鉴国外发达国家的经验做法，探索我国工读教育未来发展路径选择。
二、当前工读教育存在的突出问题
当前，工读教育力量的现状与预防青少年违法犯罪的现实需要极不相称。而《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》和《义务教育法》虽然涉及工读教育，但在实践中仍有不足之处。1987年，我国国务院办公厅出台了《关于办好工读学校的几点意见》，但因实际工作情况存在较大的变化，因此亟待修改。尽管2017年出台《加强中小学生欺凌综合治理方案》，但不可避免的是工读教育仍然存在自身定位偏颇、工读教育法律法规保障不足等问题：
（一）工读学校定位尚不明确
目前而言，工读教育定位尚不明确主要体现在专门学校办学性质较为模糊、专门学校“去工读化”存在问题、在专门学校归属定位有待明确等三个方面。
一是工读学校办学性质较为模糊。我国的工读教育是以13周岁至18周岁有违法或轻微犯罪行为，并不适合在一般学校就读，但又未到达刑事处罚的程度，因此工读教育属于预防性教育的一部分，在一定程度上可预防青少年犯罪。但长期以来，人权意识不足的现实状况，使未成年人权利接受工读教育多是强制性，一般由学校教师、家长以及公安机关人员作出决定，在决定之前未充分考虑未成年人当事人意愿，忽视了未成年人的人权和自主意识。此外，工读教育司法化性质使教学模式呈现封闭式特征，虽然在某种程度上该教学模式可有效挽救失足少年，但此类教学模式司法色彩浓重，惩罚与规训的功能较为凸顯，长此以往，全封闭式的生活环境压抑了学生心灵，容易让他们出现逆反心理，很难达到预期目标。
二是专门学校“去工读化”存在问题。残酷的现实使经历过司法化阶段的工读学校为改变困境，在政策许可的情况下，纷纷选择转型，但是此类转型并不是直接转化传统的专门学校模式，而是直接将工读学校转化为其他类型学校，这不符合工读学校建立初衷，偏离工读教育最原本的意图和主要价值。
三是在专门学校归属定位有待明确。工读教育界现行的体制有三种：第一种是主要由教育局负责；第二种是在教育局的统一领导下，公安局协助办理；最后一种由司法部门直接负责，此类学校相对较少。一般而言，不同的主管单位对专门学校的未来发展的影响也有所不同。若专门学校由司法局负责，有利于推动专门学校的发展；但是其领导人通常定义此类学生为违法犯罪分子，这间接会造成学生心灵的创伤。教育的主要目的是培养学生，此类问题由教育局负责十分合理，同时这也有利于学生的发展；但对特殊学生而言，则需公安局协助。从实际状况来看，笔者认为“在教育局的统一领导下，公安局发挥协助作用”更加合理。但是公安局的协办往往拘泥于形式，没有深入到具体的教育工作中去，发挥作用有限。因此，只有真正从实践出发，深入到学校工作中，才能发挥作用。
（二）工读教育法律法规保障有所欠缺
上世纪90年代后期以来，专门学校被家长起诉案件不断，但工读学校在我国法律中并无更详尽的操作性规定，学校多以败诉收场。学校既要招收和教育问题未成年人，另一方面又缺乏强有力的法律武器来保障预防青少年犯罪任务的进行，严重制约工读教育发展，究其根本，工读教育缺乏系统的法律制度和国家政策的保障。历史上，国务院办公厅于20世纪80年代后期出台了《关于办好工读学校的几点意见》（国办发[1987]38号文件），该文件对专门学校的各方面进行了规定，其中包括师资力量，管理模式以及教师编制等，但是时隔多年，工读教育发生巨大的变化，因此还需对文件进行修订或补充。目前，工读教育的法律依据主要来自《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》和《义务教育法》对工读学校（专门学校）的相关规定刘燕：《从工读学校教育历史发展探究其时代价值》，载《预防青少年犯罪研究》2018年第3期。，在實践中仍然有许多重难点难以解决。
此外，按照《义务教育法》《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》的规定，专门学校是教育转化有严重不良行为未成年人的特殊学校。而现实情况是：根据实际情况，工读学校不单单招收那些行为不良且导致严重后果的未成年人，同时还招收“双困生”、网瘾少年等，除此之外，一些未成年人存在违法犯罪行为，但由于年龄原因不能承担刑事责任，也处于招收范围内；另外一些被家人抛弃而独自流浪在外的未成年人也是工读学校招收的招收对象。虽然这在一定程度上有积极作用，能够弥补法律不完善所带来的缺憾，但是分类教育没有形成良好的体系，不够完善，尤其是社区教育并不能完全转化过来，因此存在一定的隐患。
（三）政府力度有待加强
专门学校的办学层次相当于九年义务教育阶段的初中教育，属国家全额拨款资助范围。然而，因国内各个不同地区之间的经济发展水平存在较大的差距，在工读教育方面，政府相关部门资金投入的程度各不相同，造成专门学校在物质以及财力等诸多方面的差异较为显著。较为直观地表现在“教学设施简陋”和“经费不足”两个方面，直接造成部分专门学校的办学规模及引进优质师资等多个方面都较为薄弱，在招生的过程中存在困难，缺乏竞争力。另一方面，专门学校绝大多数都是寄宿制学校，学生行为本就偏差，知识及技能的学习能力较为低下，与普通学校教师相比，工读教育教师面临着巨大的工作压力和风险，然而我国在职称评定等政策上并无明显政策倾斜，因此工读教育教师队伍难以吸引高素质人才。政府政策以及专门学校对专业性人才的需要两者之间形成了很大的反差，直接影响工读教育的发展。
此外，部分地方政府不招收外来偏差学生，尤其是外来流浪儿童。究其根本，与地方政府财政分配有关，若招收流浪儿童，则需加大对工读教育的投入。但实际上，社会人口的流动与相互影响无法分割或切片，笔者认为，防控青少年违法犯罪在招生上以本地未成年人为主，则存在很大疏漏，因人口流动性，人员交往的复杂性使得青少年受到交叉感染的可能性变大，所以社区预防的对象应该是社区里的全体青少年。
除此以外，我国大部分国民对于工读教育存在过早“标签化”问题。当提到“专门学校”的时候，人们总是会联想到诸如“不良少年”等名词，“标签化”效应难以剔除。人的社会角色由其行为被分的方式形成的，个体服从社会对他们的期望，被动的去接受和扮演某个角色。大多数的家长往往会害怕自己的孩子在专门学校里“不光彩”的经历会阻碍他们在未来的发展，同时也害怕工读教育氛围让学生交叉感染。所以他们宁可现在放纵孩子，也不愿意让孩子接受工读教育。的确，在现代社会中，一个人一旦被贴上了标签，不管这个标签是罪犯、吸毒者或者是不良行为者，都会在第一时刻成为他们的“最有利的身份”，甚至会马上取代他在社会上扮演的其他的各个角色。在很大的程度上会影响他人对其评价，有时还要因此遭到孤立甚至嘲笑等。而“工读生”这三个字就是一个标签，会一直跟随着他们，迫使他们忍受着各种各样的异样目光。这些青少年过早的背负上“不良行为者”的沉重包袱，使他们在漫漫成长之路上更加的孤独无依，性情也逐渐地变的更为脆弱敏感。在今后遇到的一点点小事就极有可能成为一条致使他们堕落的导火线，各种各样附加在他们瘦弱身躯幼小心灵上的标签，会不断的强化他们脑海中浮现出来的想要消灭的想法，并且把这些想法变成实际的行动，慢慢地走向违反法律法规的深渊。
三、我国工读教育发展路径选择
对于工读教育，尽管社会上存在着不同的声音，但笔者认为，办好工读学校，是预防未成年人犯罪行之有效的方式。未成年人随着年龄的增长，在青少年时期虽然在身体和生理机能上得到充分发展，且心理、生理上亦会产生某些与成年人相同的欲望和冲动。但从社会化进程角度来看，青少年时期人格体系尚未最终定型，其认知成分和行为成分等不同于成年人，因此应给予特殊教育和保护。专门学校属于特殊教育机构，存在一些无法忽视的短板。但是从有心理问题以及无法适应普通学校教学情况的学生角度上来看，专门学校又是非常重要的。如前文所述，目前工读教育存在的突出问题主要为自身的定位问题、法律法规保障不足、政府对专门学校的支持力度问题及工读学生数量和专门学校萎缩问题、过早“标签化”导致的社会问题，针对这些问题，借鉴国外发达国家矫治“问题青少年”模式经验，笔者认为应从以下几个方面展开，以期促进我国工读教育未来发展。
（一）准确定位、明确理念：立足未成年人本位办“无墙学校”
在任何一个国家，接受工读教育的学生最害怕的不是和其他问题未成年人的接触，也不是艰难的学习环境，而是害怕被社会放弃。因此，我国工读教育司法化固然不好，但也不能完全“去工读化”。专门学校建立之初确实是半工半读的教育模式，但是因为当下工读学校所接收的学生大部分都是义务教育阶段的学生，所以“工”不复存在，“工读”也开始脱离实际。因此，在工读教育实际办学中，一是可借鉴日本办学理念，并借鉴德国巴伐利亚州促进学校实现开放式办学，建立“无墙学校”，加强学校与社会之间的联系。
以日本为例，日本矫治问题未成年人在多年的沉淀中，已形成具有鲜明本土特色的矫治模式——“自立支援”模式，日本儿童自立支援设施分为公立和民办两种，分布广泛。在办学理念上，日本强调“共同—共生”的理念，即日常生活中，与儿童共同生活、学习、劳动及成长，重视集体教育。石军：《日本儿童自立支援设施对我国工读教育的启示》，载《当代青年研究》2016年第6期。 并要求教员与学生广泛接触，给予孩子家庭式的温暖氛围，从而形成信赖关系和强烈的依恋关系，目的是让问题未成年人在矫治过程中学会尊重他人，在共同成长的环境中获得共生。自理支援设施的建立不是为了“惩戒”行为偏颇的未成年人，而是认为问题未成年人应是教育和被引导的对象，让问题未成年人真正获得符合其发展需求的教育，同时附加职业教育、家庭教育和基督教教育的教育方针。”让问题青少年由内而外的接受了解社会规范，树立规范意识，通过系统的教育、支援和治療走上独立自主的道理，得到他们所需要的爱和安全感。从办学模式上来看，自立支援设施共有两种办学模式，一是采用“夫妇小舍制”，即工作职员夫妇和问题青少年共同生活，通过弥补家庭功能的模式来矫治问题青少年。二是采用“倒班制”的办学模式，所谓“倒班制”，即教职员轮班上岗，分时分段工作，根据办学规模不同，又可分为大、中、小舍三个档次。倒班制不同于第一种模式，可弥补“夫妇小舍制”的不足，工作效率更高，在教育矫治问题青少年中可集思广益。
为解决问题青少年后续安置问题，日本自立支援设施积极与相关机构交流合作，含人事交流和联合研修，强调儿童自立支援设施与家庭裁判所和警察的合作，交流和互换信息，加强各个机构的相互理解和共同认识，从而实现对问题未成年人的“共育”，为整个社会的青少年健康成长提供支援和援助。以期整合社会资源，提升专门学校的办学质量，丰富专门学校和社会的互动以及联系，让学生拥有更多可了解社会的渠道和途径，从而帮助学生在毕业后快速的融入到社会中去，树立良好的自信心。大力支持学生在自由中发展，在发展中得到信心，在自信中融入社会。
此外，工读教育既是“教育”，就应当将学校归属于教育局管辖之下，由其他部门协助，从教育未成年人的方位出发，才能在实践中实现“育人”。
（二）系统立法：给予工读教育充分的社会保障
一是构建未成年人法律保障机制，健全以《未成年人保护法》为中心，含保护和矫治法律在内，独立于成年人法律体系之外的的未成年人法律体系。行为矫治类法律立法的核心即通过法律的方式来干预未成年人的行为。利用法律给予那些实施严重不良行为或犯罪行为的未成年人适当的惩处，让未成年人有所警戒，切忌一错再错，避免其行为进一步恶化。对一些尚未达到刑事责任年龄未成年人的违法行为要进行及时合理的干预，保证未成年人能够警戒自身行为。工读教育作为一种重要的教育矫治途径，必须要拥有充分的法律保障，确保后续工作的有效推进。利用法律政策来明确工读教育的特殊职能，明确未成年人何时应该强制接受教育，何时可以自主选择是否转至工读学校进行学习等问题。在条件允许的情况下，修订健全《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中有关于工读教育的规定条款，确保工读教育的相关法律规定能够拥有良好的实用性和可操作性。而且，制定《未成年人危害行为矫正法》等法律也应该提上日程，最重要的是尽快出台《关于进一步加强专门学校（工读）教育的若干规定》，指导和规范工读学校的教育工作。出于为工读学校摘下“不良行为者”的标签，可允许工读学校挂普通学校的校牌，或让工读学校和普通学校联合办学，若学生的矫治情况良好，则可让学生回到普通学校回归正常的学习和升学。以上海为例，上海市教委和上海市公安局联合出台《上海市工读教育暂行规程》，是我国首部有关于工读教育的地方行政规章。在此规程中明确指出，工读学校可以挂普通学校校牌，这份规程的出台意味着我国工读教育进入法制化和规范化的阶段，可更好地维护未成年人的合法权益，这可以说是工读教育的一个历史性发展。
二是完善立法保障工读教育功能发挥，在《关于办好工读学校的几点意见》的基础上，继续修缮或补充。工读教育其本身的特殊性，并不被家长和学生接纳，因此只有在相关法律法规上对其进行保障，才能发挥其作用，教育矫治问题青少年，预防青少年违法犯罪的再发生。
（三）加大投入：从政策层面支持工读教育发展
工读教育发展离不开经费的支持，经费紧张是制约工读教育发展的核心因素，工读教育要发展，需要全额保障经费足够。在国家和政府层面应加大对工读教育投入的基础上，还需引入社会力量参与，社会力量的加入可在一定程度上缓解教育资源不足问题。因此，应鼓励社会组织、团体或者个人帮助工读教育的发展。毕竟“挽救一个孩子，拯救一个家庭，挽救一批孩子，稳定一个地区”已是社会共识，所以如何办好工读学校也成为了社会关注的焦点问题。工读教育事关国家、社区、家庭和未成年人，因此，需借助社会各界力量共同参与进来，方可实现多方共赢。在此情况下，政府还要从政策上扩大纳生范围，在充分的投入保障下，地方政府应将外来流浪儿童纳入招收范围。
此外，工读教育离不开优良师资，工读学校教师所面对的工作对象和工作强度都远超于普通学校的教师。工读教育的教师，尤其是班级负责人，除长期陪伴和教育学生之外，一旦学生出现逃学的情况，教师还需要寻回学生，如果学生出现问题，教师还需要背负一定的责任，工作压力巨大。在此情况下，工读学校的教师还要和普通学校的教师一起竞争职称评定名额，极大地打击工读学校教师的工作热情和工作积极性。笔者认为，工读学校的教师工作情况特殊，可将其的职称评定标准进行适当调整，在名额数量上给予政策倾斜。相关机构应加强工读教育教师的培训工作，提升工读学校教师队伍的专业能力。工读学校想要留住优秀的教师人才，高薪酬无疑是最好的人才引入方式，工读学校的特殊职称评定标准和高薪酬也稳定工读学校教师队伍的一个有效方式，工读学校教师队伍的稳定，是工读教育教学质量的保障。
（四）自我完善：工读教育矫治模式应“主动革新”
长期以来，我国工读教育呈现外部“政策性依赖”和内部的“路径依赖”，为改变现状，由于教育对象的特殊性，工读教育在实践中多停留在“看看管管”的经验管理层面上，缺乏改革创新意识，导致工读学校在多年的发展中并未有较大的突破。1992年后，工读领域开始大刀阔斧式的改革，学校面貌焕然一新，部分学校脱颖而出，成为工读教育典范。因此笔者认为，在工读教育矫治模式上，需“主动革新”，参照发达国家或地区，或借鉴国内优秀典范，实现“综合多元”的教育矫治。特别是要改变招生困境，学校可借鉴日本、德国，真正认识何为“无墙学校”，学生要与外界接触，还需要学校引导，充分考虑问题未成年人在教育矫治后的后续安置问题，从而给家长和学生信心。特别是给家长信心，一方面要保护好未成年人，另一方面还要实现教育矫治的教学目标，如教学内容和师资队伍上加强，并连接社会企业，从而争取家长支持，提高招生率。
（五）多措并举：淡化工读教育“标签化”效应
社会偏见是工读教育发展的障碍之一，也是问题青少年家长敬而远之的因素。在淡化工读教育“标签化”效应方面，还需多方支持。如前文所述，问题青少年入学可改名换姓，矫治后不宜留档，从而保障其融入社会后，抹去“不光彩”的历史。其次，加强问题青少年的心理辅导，建立良好的心态，从未成年本位出发，让他们内心真正去掉“不良行为者”标签，拥有健康、健全的人格和积极向上的心态。三是要加大宣传，让社会重新认识这一族群的特殊性，人非圣贤孰能无过，从社会层面基于问题少年包容，给予问题少年家庭的包容，让父母对自己的孩子重新认识，给予孩子更适合的教育方式。
结论
与普通学校不同，工读教育在教育定位、功能和对象上，都具有特殊性，且教学内容、教学方式和教学管理均有别于普通院校。专门学校的特色是教育与矫治交相辉映，文化教育与劳动教育相得益彰，着力点是矫正未成年人的严重不良行为，目标是预防未成年人犯罪、促进未成年人健康成长。在未成年人违法犯罪趋势上升的当前，工读教育任重而道远。因此我们要清晰地认识到，当前工读教育存在的突出问题，为促进工读教育未来发展，需拓宽眼界，无论是德国巴伐利亚州促进学校的办学模式，或是日本教育治理问题青少年的矫治模式的自立支援模式等，都有借鉴可取之处，应取其精华，加快步伐改变工读教育困境。基于此，笔者认为，我国工读教育一是应准确定位，立足未成年人本位办“无墙学校”，在“司法化”和“去工读化”中摸索一条适宜未成年人成长的办学模式；二是系统立法，完善法律法规，给予未成年人保护和工读教育发展充分的社会保障；三是加大投入，从政策层面支持工读教育发展，扩大纳生范围，完善学校设施，加强教师队伍建设，缓解教师压力；四是自我完善，工读教育矫治模式应“主动革新”，借鉴国内外办学经验，争取家长的认可，脱离招生难困境；最后应多措并举，淡化工读教育“标签化”效应，从未成年人未来发展考虑和进行社会宣传。
参考文献
[1]鞠青：《中国工读教育研究报告》，中国人民公安大学出版社2007年版。
[2]苏晨钊：《国际视野下我国工读学校相关法规比较》，载《四川教育学院学报》2011年第8期。
[3]吴海航：《街头辅导与少年商谈——日本不良少年矫正教育的启示》，载《中国青年研究》2010年第4期。
[4]王波、包锋：《美国替代性学校对中国工读教育的启示》，载《中国青年研究》2011年第1期。
[5]姚建龙：《矫正学导论：监狱学的发展与矫正制度的重构》，北京大学出版社2016年版。
[6]张振锋：《对中国工读学校法律定位——以美国替代学校为参照》，载《中国青年研究》2017年第2期。
[7]张鸿巍：《儿童福利法论》，中国民主法制出版社2012年版。
[8]周颖：《我国青少年工读教育制度的滥觞与嬗变》，载《青年探索》2015年第2期。
（責任编辑陈振华）
【内容摘要】
工读教育始创于1955年，是新中国为解决社会上流浪儿、孤儿以及各种轻度违法犯罪的青少年问题，借鉴苏联“工学团”模式建立的，迄今工读教育已走过六十余年。在六十多年的发展中，工读教育在转化问题青少年、预防未成年人犯罪方面等方面发挥着重要作用。然而，在社会转型的当下，工读教育发展仍然面临定位不够清晰、缺乏法律法规保障、工读教育理念较为落后、政府对工读学校的支持力度有限以及“标签化”等诸多难题，导致工读学生数量和专门工读学校呈现逐年减少的趋势。针对以上问题，笔者认为，应结合我国工读教育现存问题，从明确工读教育定位、完善工读教育相关立法变革矫正模式、加大正面引导和宣传等方面探索工读教育健康持续发展的应有路径，最大程度上发挥工读教育在教书育人、预防犯罪、感化挽救问题青年的积极作用。
【关键词】工读教育专门学校未成年人
一、问题的提出
《义务教育法》《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》规定，专门学校是教育转化有严重不良行为的未成年人的特殊学校。就实施违法犯罪行为的未成年人问题，我国坚持“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，工读教育是对存在不良行为的未成年学生进行教育矫治，是预防未成年犯罪的一种特殊途径，也是保护未成年人的措施之一。从1955年工读教育开展以来，60多年时间里，工读教育在预防未成年犯罪问题上发挥着不可小觑的作用。在工读教育改革和发展的新阶段，从中国青少年研究中心汇总的最新调研数据可知，截至2017年底，除港澳台地区外，在中国教育学会工读教育分会注册的专门学校有93所，比2005年（67所）增加26所。主要分布在我国中西部地区，四川省的学校数量增至9所，贵州省的学校数量增至14所。从学校的具体地域分布上来看，此类专门学校目前在25个省市有分布，比2005年增加了3个省市和自治区，具体包括江西和海南以及新疆。但是，截止到目前，我国仍有7个省（自治区）无专门学校。①
工读教育在教书育人、预防犯罪、感化挽救问题青年等发面发挥着不可替代的积极作用。与以往相比，专门学校的数量虽有所增加，师资力量明显增强，教育矫治内容趋于科学化、专业化。然而，在现阶段，工读教育仍然存在着工读教育发展仍然面临缺乏法律法规保障、政府对工读学校的支持力度有限、工读学生数量和专门学校萎缩问题以及“标签化”等诸多难题。2017年11月22日，教育部联合11部门发文《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《治理方案》）界定“学生欺凌”，其中明确指出：如有必要，可将欺凌者转送至工读学校。此外，该方案还指出有关部门应充分发挥自身职能，共同做好教育惩戒工作，针对不同性质的欺凌事件，作出差异化处理。②未成年人行为偏颇不可一概而论，多数情况下由学校负责进行批评教育，但面对情节恶劣，甚至影响到其他学生身心健康的，则还需公安机关协助训诫。在学校教育，公安机关训诫下，依旧屡教不改者，则可根据情况将学生送至专门学校。
《治理方案》中明确划分对学生欺凌综合治理所涉及的各个部门职责，包括教育、综治、人民法院和人民检察院以及公安等11个部门和学校的职责，同时强调建立健全防治学生欺凌工作协调机制的重要性，保障各个部门之间能够实现高效沟通，齐抓共管。该文件是为更好地发挥工读教育作用，矫正具有不良行为未成年人。但由于工读教育历史的独特性、工读生“标签化”、社会偏见、学校模式等问题，均制约了工读教育的发展，面对当前工读教育存在的突出问题，笔者认为，有必要借鉴国外发达国家的经验做法，探索我国工读教育未来发展路径选择。
二、当前工读教育存在的突出问题
当前，工读教育力量的现状与预防青少年违法犯罪的现实需要极不相称。而《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》和《义务教育法》虽然涉及工读教育，但在实践中仍有不足之处。1987年，我国国务院办公厅出台了《关于办好工读学校的几点意见》，但因实际工作情况存在较大的变化，因此亟待修改。尽管2017年出台《加强中小学生欺凌综合治理方案》，但不可避免的是工读教育仍然存在自身定位偏颇、工读教育法律法规保障不足等问题：
（一）工读学校定位尚不明确
目前而言，工读教育定位尚不明确主要体现在专门学校办学性质较为模糊、专门学校“去工读化”存在问题、在专门学校归属定位有待明确等三个方面。
一是工读学校办学性质较为模糊。我国的工读教育是以13周岁至18周岁有违法或轻微犯罪行为，并不适合在一般学校就读，但又未到达刑事处罚的程度，因此工读教育属于预防性教育的一部分，在一定程度上可预防青少年犯罪。但长期以来，人权意识不足的现实状况，使未成年人权利接受工读教育多是强制性，一般由学校教师、家长以及公安机关人员作出决定，在决定之前未充分考虑未成年人当事人意愿，忽视了未成年人的人权和自主意识。此外，工读教育司法化性质使教学模式呈现封闭式特征，虽然在某种程度上该教学模式可有效挽救失足少年，但此类教学模式司法色彩浓重，惩罚与规训的功能较为凸顯，长此以往，全封闭式的生活环境压抑了学生心灵，容易让他们出现逆反心理，很难达到预期目标。
二是专门学校“去工读化”存在问题。残酷的现实使经历过司法化阶段的工读学校为改变困境，在政策许可的情况下，纷纷选择转型，但是此类转型并不是直接转化传统的专门学校模式，而是直接将工读学校转化为其他类型学校，这不符合工读学校建立初衷，偏离工读教育最原本的意图和主要价值。
三是在专门学校归属定位有待明确。工读教育界现行的体制有三种：第一种是主要由教育局负责；第二种是在教育局的统一领导下，公安局协助办理；最后一种由司法部门直接负责，此类学校相对较少。一般而言，不同的主管单位对专门学校的未来发展的影响也有所不同。若专门学校由司法局负责，有利于推动专门学校的发展；但是其领导人通常定义此类学生为违法犯罪分子，这间接会造成学生心灵的创伤。教育的主要目的是培养学生，此类问题由教育局负责十分合理，同时这也有利于学生的发展；但对特殊学生而言，则需公安局协助。从实际状况来看，笔者认为“在教育局的统一领导下，公安局发挥协助作用”更加合理。但是公安局的协办往往拘泥于形式，没有深入到具体的教育工作中去，发挥作用有限。因此，只有真正从实践出发，深入到学校工作中，才能发挥作用。
（二）工读教育法律法规保障有所欠缺
上世纪90年代后期以来，专门学校被家长起诉案件不断，但工读学校在我国法律中并无更详尽的操作性规定，学校多以败诉收场。学校既要招收和教育问题未成年人，另一方面又缺乏强有力的法律武器来保障预防青少年犯罪任务的进行，严重制约工读教育发展，究其根本，工读教育缺乏系统的法律制度和国家政策的保障。历史上，国务院办公厅于20世纪80年代后期出台了《关于办好工读学校的几点意见》（国办发[1987]38号文件），该文件对专门学校的各方面进行了规定，其中包括师资力量，管理模式以及教师编制等，但是时隔多年，工读教育发生巨大的变化，因此还需对文件进行修订或补充。目前，工读教育的法律依据主要来自《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》和《义务教育法》对工读学校（专门学校）的相关规定刘燕：《从工读学校教育历史发展探究其时代价值》，载《预防青少年犯罪研究》2018年第3期。，在實践中仍然有许多重难点难以解决。
此外，按照《义务教育法》《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》的规定，专门学校是教育转化有严重不良行为未成年人的特殊学校。而现实情况是：根据实际情况，工读学校不单单招收那些行为不良且导致严重后果的未成年人，同时还招收“双困生”、网瘾少年等，除此之外，一些未成年人存在违法犯罪行为，但由于年龄原因不能承担刑事责任，也处于招收范围内；另外一些被家人抛弃而独自流浪在外的未成年人也是工读学校招收的招收对象。虽然这在一定程度上有积极作用，能够弥补法律不完善所带来的缺憾，但是分类教育没有形成良好的体系，不够完善，尤其是社区教育并不能完全转化过来，因此存在一定的隐患。
（三）政府力度有待加强
专门学校的办学层次相当于九年义务教育阶段的初中教育，属国家全额拨款资助范围。然而，因国内各个不同地区之间的经济发展水平存在较大的差距，在工读教育方面，政府相关部门资金投入的程度各不相同，造成专门学校在物质以及财力等诸多方面的差异较为显著。较为直观地表现在“教学设施简陋”和“经费不足”两个方面，直接造成部分专门学校的办学规模及引进优质师资等多个方面都较为薄弱，在招生的过程中存在困难，缺乏竞争力。另一方面，专门学校绝大多数都是寄宿制学校，学生行为本就偏差，知识及技能的学习能力较为低下，与普通学校教师相比，工读教育教师面临着巨大的工作压力和风险，然而我国在职称评定等政策上并无明显政策倾斜，因此工读教育教师队伍难以吸引高素质人才。政府政策以及专门学校对专业性人才的需要两者之间形成了很大的反差，直接影响工读教育的发展。
此外，部分地方政府不招收外来偏差学生，尤其是外来流浪儿童。究其根本，与地方政府财政分配有关，若招收流浪儿童，则需加大对工读教育的投入。但实际上，社会人口的流动与相互影响无法分割或切片，笔者认为，防控青少年违法犯罪在招生上以本地未成年人为主，则存在很大疏漏，因人口流动性，人员交往的复杂性使得青少年受到交叉感染的可能性变大，所以社区预防的对象应该是社区里的全体青少年。
除此以外，我国大部分国民对于工读教育存在过早“标签化”问题。当提到“专门学校”的时候，人们总是会联想到诸如“不良少年”等名词，“标签化”效应难以剔除。人的社会角色由其行为被分的方式形成的，个体服从社会对他们的期望，被动的去接受和扮演某个角色。大多数的家长往往会害怕自己的孩子在专门学校里“不光彩”的经历会阻碍他们在未来的发展，同时也害怕工读教育氛围让学生交叉感染。所以他们宁可现在放纵孩子，也不愿意让孩子接受工读教育。的确，在现代社会中，一个人一旦被贴上了标签，不管这个标签是罪犯、吸毒者或者是不良行为者，都会在第一时刻成为他们的“最有利的身份”，甚至会马上取代他在社会上扮演的其他的各个角色。在很大的程度上会影响他人对其评价，有时还要因此遭到孤立甚至嘲笑等。而“工读生”这三个字就是一个标签，会一直跟随着他们，迫使他们忍受着各种各样的异样目光。这些青少年过早的背负上“不良行为者”的沉重包袱，使他们在漫漫成长之路上更加的孤独无依，性情也逐渐地变的更为脆弱敏感。在今后遇到的一点点小事就极有可能成为一条致使他们堕落的导火线，各种各样附加在他们瘦弱身躯幼小心灵上的标签，会不断的强化他们脑海中浮现出来的想要消灭的想法，并且把这些想法变成实际的行动，慢慢地走向违反法律法规的深渊。
三、我国工读教育发展路径选择
对于工读教育，尽管社会上存在着不同的声音，但笔者认为，办好工读学校，是预防未成年人犯罪行之有效的方式。未成年人随着年龄的增长，在青少年时期虽然在身体和生理机能上得到充分发展，且心理、生理上亦会产生某些与成年人相同的欲望和冲动。但从社会化进程角度来看，青少年时期人格体系尚未最终定型，其认知成分和行为成分等不同于成年人，因此应给予特殊教育和保护。专门学校属于特殊教育机构，存在一些无法忽视的短板。但是从有心理问题以及无法适应普通学校教学情况的学生角度上来看，专门学校又是非常重要的。如前文所述，目前工读教育存在的突出问题主要为自身的定位问题、法律法规保障不足、政府对专门学校的支持力度问题及工读学生数量和专门学校萎缩问题、过早“标签化”导致的社会问题，针对这些问题，借鉴国外发达国家矫治“问题青少年”模式经验，笔者认为应从以下几个方面展开，以期促进我国工读教育未来发展。
（一）准确定位、明确理念：立足未成年人本位办“无墙学校”
在任何一个国家，接受工读教育的学生最害怕的不是和其他问题未成年人的接触，也不是艰难的学习环境，而是害怕被社会放弃。因此，我国工读教育司法化固然不好，但也不能完全“去工读化”。专门学校建立之初确实是半工半读的教育模式，但是因为当下工读学校所接收的学生大部分都是义务教育阶段的学生，所以“工”不复存在，“工读”也开始脱离实际。因此，在工读教育实际办学中，一是可借鉴日本办学理念，并借鉴德国巴伐利亚州促进学校实现开放式办学，建立“无墙学校”，加强学校与社会之间的联系。
以日本为例，日本矫治问题未成年人在多年的沉淀中，已形成具有鲜明本土特色的矫治模式——“自立支援”模式，日本儿童自立支援设施分为公立和民办两种，分布广泛。在办学理念上，日本强调“共同—共生”的理念，即日常生活中，与儿童共同生活、学习、劳动及成长，重视集体教育。石军：《日本儿童自立支援设施对我国工读教育的启示》，载《当代青年研究》2016年第6期。 并要求教员与学生广泛接触，给予孩子家庭式的温暖氛围，从而形成信赖关系和强烈的依恋关系，目的是让问题未成年人在矫治过程中学会尊重他人，在共同成长的环境中获得共生。自理支援设施的建立不是为了“惩戒”行为偏颇的未成年人，而是认为问题未成年人应是教育和被引导的对象，让问题未成年人真正获得符合其发展需求的教育，同时附加职业教育、家庭教育和基督教教育的教育方针。”让问题青少年由内而外的接受了解社会规范，树立规范意识，通过系统的教育、支援和治療走上独立自主的道理，得到他们所需要的爱和安全感。从办学模式上来看，自立支援设施共有两种办学模式，一是采用“夫妇小舍制”，即工作职员夫妇和问题青少年共同生活，通过弥补家庭功能的模式来矫治问题青少年。二是采用“倒班制”的办学模式，所谓“倒班制”，即教职员轮班上岗，分时分段工作，根据办学规模不同，又可分为大、中、小舍三个档次。倒班制不同于第一种模式，可弥补“夫妇小舍制”的不足，工作效率更高，在教育矫治问题青少年中可集思广益。
为解决问题青少年后续安置问题，日本自立支援设施积极与相关机构交流合作，含人事交流和联合研修，强调儿童自立支援设施与家庭裁判所和警察的合作，交流和互换信息，加强各个机构的相互理解和共同认识，从而实现对问题未成年人的“共育”，为整个社会的青少年健康成长提供支援和援助。以期整合社会资源，提升专门学校的办学质量，丰富专门学校和社会的互动以及联系，让学生拥有更多可了解社会的渠道和途径，从而帮助学生在毕业后快速的融入到社会中去，树立良好的自信心。大力支持学生在自由中发展，在发展中得到信心，在自信中融入社会。
此外，工读教育既是“教育”，就应当将学校归属于教育局管辖之下，由其他部门协助，从教育未成年人的方位出发，才能在实践中实现“育人”。
（二）系统立法：给予工读教育充分的社会保障
一是构建未成年人法律保障机制，健全以《未成年人保护法》为中心，含保护和矫治法律在内，独立于成年人法律体系之外的的未成年人法律体系。行为矫治类法律立法的核心即通过法律的方式来干预未成年人的行为。利用法律给予那些实施严重不良行为或犯罪行为的未成年人适当的惩处，让未成年人有所警戒，切忌一错再错，避免其行为进一步恶化。对一些尚未达到刑事责任年龄未成年人的违法行为要进行及时合理的干预，保证未成年人能够警戒自身行为。工读教育作为一种重要的教育矫治途径，必须要拥有充分的法律保障，确保后续工作的有效推进。利用法律政策来明确工读教育的特殊职能，明确未成年人何时应该强制接受教育，何时可以自主选择是否转至工读学校进行学习等问题。在条件允许的情况下，修订健全《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中有关于工读教育的规定条款，确保工读教育的相关法律规定能够拥有良好的实用性和可操作性。而且，制定《未成年人危害行为矫正法》等法律也应该提上日程，最重要的是尽快出台《关于进一步加强专门学校（工读）教育的若干规定》，指导和规范工读学校的教育工作。出于为工读学校摘下“不良行为者”的标签，可允许工读学校挂普通学校的校牌，或让工读学校和普通学校联合办学，若学生的矫治情况良好，则可让学生回到普通学校回归正常的学习和升学。以上海为例，上海市教委和上海市公安局联合出台《上海市工读教育暂行规程》，是我国首部有关于工读教育的地方行政规章。在此规程中明确指出，工读学校可以挂普通学校校牌，这份规程的出台意味着我国工读教育进入法制化和规范化的阶段，可更好地维护未成年人的合法权益，这可以说是工读教育的一个历史性发展。
二是完善立法保障工读教育功能发挥，在《关于办好工读学校的几点意见》的基础上，继续修缮或补充。工读教育其本身的特殊性，并不被家长和学生接纳，因此只有在相关法律法规上对其进行保障，才能发挥其作用，教育矫治问题青少年，预防青少年违法犯罪的再发生。
（三）加大投入：从政策层面支持工读教育发展
工读教育发展离不开经费的支持，经费紧张是制约工读教育发展的核心因素，工读教育要发展，需要全额保障经费足够。在国家和政府层面应加大对工读教育投入的基础上，还需引入社会力量参与，社会力量的加入可在一定程度上缓解教育资源不足问题。因此，应鼓励社会组织、团体或者个人帮助工读教育的发展。毕竟“挽救一个孩子，拯救一个家庭，挽救一批孩子，稳定一个地区”已是社会共识，所以如何办好工读学校也成为了社会关注的焦点问题。工读教育事关国家、社区、家庭和未成年人，因此，需借助社会各界力量共同参与进来，方可实现多方共赢。在此情况下，政府还要从政策上扩大纳生范围，在充分的投入保障下，地方政府应将外来流浪儿童纳入招收范围。
此外，工读教育离不开优良师资，工读学校教师所面对的工作对象和工作强度都远超于普通学校的教师。工读教育的教师，尤其是班级负责人，除长期陪伴和教育学生之外，一旦学生出现逃学的情况，教师还需要寻回学生，如果学生出现问题，教师还需要背负一定的责任，工作压力巨大。在此情况下，工读学校的教师还要和普通学校的教师一起竞争职称评定名额，极大地打击工读学校教师的工作热情和工作积极性。笔者认为，工读学校的教师工作情况特殊，可将其的职称评定标准进行适当调整，在名额数量上给予政策倾斜。相关机构应加强工读教育教师的培训工作，提升工读学校教师队伍的专业能力。工读学校想要留住优秀的教师人才，高薪酬无疑是最好的人才引入方式，工读学校的特殊职称评定标准和高薪酬也稳定工读学校教师队伍的一个有效方式，工读学校教师队伍的稳定，是工读教育教学质量的保障。
（四）自我完善：工读教育矫治模式应“主动革新”
长期以来，我国工读教育呈现外部“政策性依赖”和内部的“路径依赖”，为改变现状，由于教育对象的特殊性，工读教育在实践中多停留在“看看管管”的经验管理层面上，缺乏改革创新意识，导致工读学校在多年的发展中并未有较大的突破。1992年后，工读领域开始大刀阔斧式的改革，学校面貌焕然一新，部分学校脱颖而出，成为工读教育典范。因此笔者认为，在工读教育矫治模式上，需“主动革新”，参照发达国家或地区，或借鉴国内优秀典范，实现“综合多元”的教育矫治。特别是要改变招生困境，学校可借鉴日本、德国，真正认识何为“无墙学校”，学生要与外界接触，还需要学校引导，充分考虑问题未成年人在教育矫治后的后续安置问题，从而给家长和学生信心。特别是给家长信心，一方面要保护好未成年人，另一方面还要实现教育矫治的教学目标，如教学内容和师资队伍上加强，并连接社会企业，从而争取家长支持，提高招生率。
（五）多措并举：淡化工读教育“标签化”效应
社会偏见是工读教育发展的障碍之一，也是问题青少年家长敬而远之的因素。在淡化工读教育“标签化”效应方面，还需多方支持。如前文所述，问题青少年入学可改名换姓，矫治后不宜留档，从而保障其融入社会后，抹去“不光彩”的历史。其次，加强问题青少年的心理辅导，建立良好的心态，从未成年本位出发，让他们内心真正去掉“不良行为者”标签，拥有健康、健全的人格和积极向上的心态。三是要加大宣传，让社会重新认识这一族群的特殊性，人非圣贤孰能无过，从社会层面基于问题少年包容，给予问题少年家庭的包容，让父母对自己的孩子重新认识，给予孩子更适合的教育方式。
结论
与普通学校不同，工读教育在教育定位、功能和对象上，都具有特殊性，且教学内容、教学方式和教学管理均有别于普通院校。专门学校的特色是教育与矫治交相辉映，文化教育与劳动教育相得益彰，着力点是矫正未成年人的严重不良行为，目标是预防未成年人犯罪、促进未成年人健康成长。在未成年人违法犯罪趋势上升的当前，工读教育任重而道远。因此我们要清晰地认识到，当前工读教育存在的突出问题，为促进工读教育未来发展，需拓宽眼界，无论是德国巴伐利亚州促进学校的办学模式，或是日本教育治理问题青少年的矫治模式的自立支援模式等，都有借鉴可取之处，应取其精华，加快步伐改变工读教育困境。基于此，笔者认为，我国工读教育一是应准确定位，立足未成年人本位办“无墙学校”，在“司法化”和“去工读化”中摸索一条适宜未成年人成长的办学模式；二是系统立法，完善法律法规，给予未成年人保护和工读教育发展充分的社会保障；三是加大投入，从政策层面支持工读教育发展，扩大纳生范围，完善学校设施，加强教师队伍建设，缓解教师压力；四是自我完善，工读教育矫治模式应“主动革新”，借鉴国内外办学经验，争取家长的认可，脱离招生难困境；最后应多措并举，淡化工读教育“标签化”效应，从未成年人未来发展考虑和进行社会宣传。
参考文献
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（責任编辑陈振华）
