后疫情时代的公共卫生治理现代化
李军鹏
一般来说，现代化是指不断获得“现代性”，向现代社会转型的过程。理性化是现代社会与现代人的最主要特征，现代理性是现代化的核心内容。恩格斯认为：“思维着的悟性成了衡量一切的唯一尺度。”后疫情时代的理性生活、智能时代人类理性的飞跃、现代化的理性内核，都揭示了公共卫生治理的现代化特征：现代治理理性。现代公共卫生的治理理性是价值理性、法理理性、管理理性、工具理性的统一，只有四者相融合，才能真正实现公共卫生治理的现代化。
一、公共卫生治理现代化的价值理性维度
公共卫生治理现代化的价值理性维度，就是要解决为什么治理、什么治理优先的问题。公共卫生治理首先是价值治理和使命治理，是为“大道之治”。
第一，坚持以人民为中心的初心使命。习近平总书记指出：“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心与使命，是激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力。”中华民族复兴具体地说，就是要到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。因而，我们要建设现代化的强国，建设以人为中心的健康中国，推进健康现代化。这就有一个紧迫的任务：研究制定公共卫生到2035年要达到的基本现代化标准、到2050年要达到的现代化强国标准。
第二，坚持社会主义整体价值观。在我国，国家的一切权力属于人民;人民利益和公共利益是我国行政机关一切活动的根本出发点和归宿。社会主义现代国家治理制度的主要特征，就是人民政治权利、经济权利、社会权利、文化权利与生态权利的制度化。《中华人民共和国宪法》规定了国家发展教育事业、自然科学和社会科学事业、医疗卫生事业、体育事业、文化事业、环境保护，建立健全社会保障制度等方面的功能。政府的根本责任是保障公民权利，制定和实施以发展公民普遍权利为导向的社会政策和公共服务政策。因此，我们要建设幸福中国，确保公民宪法权利的平等实现，推进基本公共服务均等化，特别是要推进基本卫生医疗服务均等化。我们要推进基本卫生医疗服务在每个县域均等化，比如每一个县都要有一个公立三甲医院，从而实现优质公共卫生医疗服务体系均等化。又比如可以通过发行特别国债，首先在湖北实现优质公共卫生医疗服务体系均等化。
第三，坚持自然法则。有效应对重大流行病疫情，人类必须确立发展的边界与限度，以自然生态完全修复为标准确立人与自然关系的基本准则，完善为自然立法的各种治理制度，找到人与自然的共生点。为此，要切实采取有力措施，建设生态美丽中国。
二、公共卫生治理现代化的法理理性维度
法理理性要和价值理性维度相互融合，把价值治理和使命治理贯穿到法理治理之中，也就是“法与道合”。
第一，完善公共卫生健康法治体系。认真落实《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，研究制定国家基本公共卫生服务均等化举措。国家要建立健全突发事件卫生应急体系、传染病防控制度、预防接种制度、慢性非传染性疾病防控与管理制度、职业健康保护制度、妇幼健康服务体系、老年人保健体系，残疾预防和残疾人康复及其保障体系、院前急救体系和精神卫生服务体系，等等，为全体国民提供优质可及的公共卫生服务。
第二，完善公共卫生应急法治体系。修改完善《中华人民共和国突发公共事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法规，构建完善应对自然灾害、社会危机与公共安全事件、突发公共卫生事件的应急管理法治体系。要根据党和国家机构改革的新形势特别是应急管理部门统一管理应急管理工作之后的新格局，及时修订突发公共事件应对法和突发公共事件总体应急预案;加强法律法规规章之间的衔接，对法律法条之间存在明显差异与冲突的提出修法建议，防止给法律实施留下漏洞。
第三，完善自然生态法治体系。要从根本上防止人与自然矛盾的长期恶化，要为自然立法、为自然生态环境立法，采取更加严格的自然保护区战略，在生态恶劣地区增大生态保护区范围，切实减少人类生态足迹。修订《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》，全面禁止食用野生动物。立法完善科技伦理管理机制，加强生命科学、基因编辑领域的法制建设。认真落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关应当主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，包括“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。要在总结政务公开经验的基础上，研究出台《中华人民共和国信息公开法》。
三、公共卫生治理现代化的管理理性维度
管理理性必须和价值理性、法理理性相互融合，防止管理“病症”、克服管理“悖论”（例如有的单位内部管理规定不符合法律法规，甚至个別单位用内部程序屏蔽法律法规实施等）。
第一，推进公共卫生应急的大部门管理。可在2018年党政机构改革的基础上，推进应急管理领域的综合管理，把卫生部门的应急管理机构整建制地并入应急管理部门，由应急管理部门统一管理自然灾害、生产安全、社会危机和重大疫情防控职责。应急管理部门内设分管自然灾害、生产安全、社会危机和公共卫生事件应急管理四个机构。其中，自然灾害、生产安全、社会危机管理机构以“内局”方式设立，公共卫生事件应急管理机构以“外局”方式设立，作为独立管理局存在，拥有更大的管理和处置权限。
第二，实施公共卫生应急管理和公共卫生疾病控制垂直管理。应急管理部门下设的公共卫生应急管理机构可实行省以下垂直管理，重大流行病信息报送预警系统由垂直管理的公共卫生应急管理局负责，同时把公共卫生应急管理方面的全部责任授权给属地的公共卫生应急机构管理，由属地公共卫生应急管理局负责属地响应、第一响应。重大流行病疫情防控机构也应实行省以下垂直管理机制;可将各级疾病预防控制机构整体划归应急管理部门的公共卫生应急管理局管理，同样实行垂直管理体制。
第三，实施公共卫生执行的专责化管理。建议深刻改革公共卫生领域的决策与执行体制，应急管理部门承担决策者的角色，公共卫生应急管理机构承担执行局的角色，专责公共卫生事件应急响应的执行事务，并以绩效合同的方式来运行。
第四，完善公共卫生应急管理流程。一是坚决完善信息公开及时准确发布制度。坚持信息公开原则，有多少确切信息就公开多少信息，建设开放式和公开化的社会信息沟通交流平台;要坚持情报交换原则，政府上下级之间、部门之间、政府与社会之间要保持良好的信息沟通和政策沟通。二是坚决完善科学民主的应急决策机制。明确由疾病预防控制机构提出预防控制对策、卫生应急管理机构提出决策预案、突发公共卫生事件专家咨询委员会讨论优化决策预案、应急指挥部进行最终决断的应急决策机制。三是坚决完善防治结合、综专一体的应急处置机制。健全专业公共卫生机构、综合医院和专科医院、基层医疗卫生机构防治结合的疾病预防控制机制。
四、公共卫生治理现代化的工具理性维度
工具理性必须和价值理性和法理理性相融合，从而更好地“活化”管理与提高管理效能，克服管理“盲区”、避免执行“冲突”。
第一，完善公共卫生权力清单制度。全流程梳理公共卫生事件应急管理决策权、执行权和监督权，对相应权力主体进行准确划分。在信息发布方面，明确属地管理责任，县级以上政府及其卫生行政部门要第一时间公开发布客观信息，并随着应急处置的进展随时公开相关信息。详细绘制公共卫生治理权力流程图，明确权力运行的岗位和具体负责人、启动要件、程序和时限等要求，并且把权力运行流程纳入电子监察系统和大数据系统，列出权力清单并全部向社会公开，随时接受社会与公众监督。
第二，实施公共卫生责任清单。通过梳理相应的法律法规，明确权力的行使主体，明确责任事项、责任主体和追责情形，可以减少甚至消除行政过程中的相互推诿扯皮、责任不清、难以问责等问题，从而落实相应的法律与制度。将权力、责任与部门、岗位直接联系起来，循权责人、权责岗相配，可以最大限度减少侥幸心理，激发广大干部应对突发事件、维护人民健康安全的积极性。严格法律执行，提高法律执行力，完善法律执行监督机制，对不严格按照突发公共事件应对法和应急预案办事的部门与干部应追究法律责任。
第三，完善公共卫生权责岗位清单和任职资格清单。编制公共卫生权责清单，还应该进一步把该项权力和具体岗位对应起来，明确行使这一权力的具体岗位以及该职位的具体任职资格和素质要求，推出权责岗位清单与任职资格清单。从国际惯例来看，對公共卫生管理官员，特别是重大疫情防控组织的官员应该明确专业技术要求，比如至少在传染病防治一线工作20年以上、已是国内或国际公认的传染病防治专家、具有丰富而成功的公共卫生临床管理经验的科学家型专业技术骨干。参考公务员岗位“凡进必考”，一些专家型的岗位准入建议引进相应的“凡上必考”制度，重点考核主管领域的法律法规的法理和前沿知识。
（作者系中共中央党校公共管理教研部公共行政教研室主任、教授，博士生导师）
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