制度信任视角下的农村基层党组织公信力建设途径研究
杨荣华
[摘要]农村基层党组织的公信力建设是党的公信力建设的重要组成部分，是党的执政能力在农村地区的体现和重要任务。制度信任是农村基层党组织的公信力建设的重要维度。从制度信任的视角，要建立保护群众权利的社会制度安全网，保证制度的公正性、稳定性和可预期性，建立权威的信任奖惩机制，使群众了解民主的规则与程序，为群众提供对政策偏好与不满的表达渠道，建设有效的信息传递设施和系统，从而提升农村基层党组织的公信力。
[关键词]制度信任视角;农村基层党组织;公信力;途径
党的公信力是中国共产党执政的基本前提和重要基础。农村基层党组织是党在农村地区的全部工作和战斗力的组织基础，是团结和带领广大农民群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党在农村地区的任务的战斗保垒。①农村基层党组织的公信力建设是党的公信力建设的重要组成部分，是党的执政能力在农村地区的体现和重要任务。只有提升农村基层党组织的公信力，才能更好地落实党在农村地区的建设任务，全面推进农村基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥农村基层党组织在推动农村社会发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐等方面的作用，以农村基层党组织的公信力建设带动党在农村地区的全面工作，建设全面小康的农村社会。
长期以来在中国社会当中，建立在血缘、熟人或是关系基础之上的社会利益关系，在一定范围内成为社会管理的基础。但实践反复证明，没有制度保障的社会利益关系都是不能持久的。社会的和谐稳定自然也不可能得到保障，因为只有制度才具有公开透明和持久稳定的特性。②随着中国法治社会的逐步建立，人们的社会利益关系的基础也逐渐从传统的血缘关系、熟人关系向现代法律和制度转移。制度在本质上是一种社会契约，是社会运行和个体行为规范的重要框架。只有在农村社会建立起公正合理的社会管理制度，才能协调好农民群众之间的社会利益博弈，保证农村社会持续稳定发展。建设法治中国要求农村的信任关系从泛家族信任③向集体的制度信任转变。制度信任作为现代社会最为基本的社会信任，对于农村基层党组织来说非常重要。广大农民群众缺乏对农村基层党组织的制度信任，就丧失了农民群众对农村基层党组织的信任的社会关系基础，农村基层党组织对农民群众的领导和对农村社会的社会管理就无法实现。因此，制度信任是农村基层党组织的公信力建设的重要维度。
一、建立保护群众权利的社会制度安全网
由于受到长期以来中国二元体制结构的影响，农民群众作为社会成员和国家公民应当享有的许多权利难以得到社会制度的充分保障。近年来无论学术界还是党中央都认识到了农民群众的权利缺失的问题，重新确立了农民群众平等的政治主体地位和市场主体地位，在保护农民群众的基本权利方面做出了多方位的努力。从宏观方面来说，农民群众的权利主要包括经济权利和政治权利，而经济权利主要指财权利和市场主体权两个方面④，政治权利则主要指选举权、被选举权、结社权、劳动就业权、迁徙权、受教育权、社会保障权和社会尊重权等。⑤因此，农民群众的权利是多方面的，保护农民群众权利也应需要建立一个全面的、多层次的社会制度安全网。
从农村实际情况和存在的突出问题出发，农民群众的土地权、选举权、平等权和自治权值得引起重视并从制度层面予以保护。农民土地权问题是当前农村较为突出的社会问题，尤其是土地征收中的補偿及补偿标准问题。尽管宪法为农民所拥有的土地权利和附着在土地上的私有房产和作物等农民财产权提供了根本的法律保障，但是目前现有的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》都很难从根本上解决农民土地权利的保护问题。还需要从法律制度建设上，细化和强化农民个体在农村土地集体所有制中的地位，完善土地和私有财产征收的补偿制度。在农民选举权方面，宪法保障农民享有平等的选举权，然而由于多方面的原因，农民选举权一直难以真正实现。如何从地方选举的制度建设出发，真正让农民群众有机会并且有兴趣积极地参与到选举工作中来，是值得农村基层党组织思考的课题。农民群众的平等权包括很多方面的平等，然而值得强调的就是社会保障和社会救助权利的平等。农村地区的经济相对落后，仍有一部分农民处于贫困状态。完善的农村社会保障和社会救助制度的建立，将有助于农村的弱势群体尽快地脱离贫困实现小康生活。另一方面，农民的自治权问题也较突出。农村基层群众性自治是宪法规定了的基本制度，但是在实践中仍然存在一些问题。必须要通过法律及地方制度对村民自治进行有效的规范，才能将农民的自治权落到实处，才能充分保障农民自治权和附加在这之上的其他相关权益。
二、保证制度的公正性、稳定性和可预期性
制度作为体现并维护公平、公正的价值选择，是民主社会的表现，农村社会制度首先就要保证其公正性。在农村社会制度的制定过程中，需要充分保证农民群体的主体地位，否则就会不可避免地导致制度向某些强势利益集团倾斜，制度的公正性就会受到农民群众的质疑，降低制度的公信力。因此要保证农村社会制度的公正性必须避免农民群体的“社会权利的贫困”现象，也即是农民群众参与影响他们权益的决策机会的严重匮缺、利益诉求渠道不畅等现象。因此坚持民主原则让农民群众充分参与到农村社会制度决策中来，才能保证制度的公正性。制度是社会秩序的基础本质，决定制度应具有稳定性和可预期性，它将有利于社会秩序的建立和维持。因此，农村社会制度应要具有一定的稳定性，农村基层党组织在制定地方制度时要充分考察，全盘计划，不能对农村社会制度随心所欲，朝令夕改、变幻莫测，否则将使得农民群众难以预测制度的方向以及其行为的结果，从而无所适从，对制度产生不满而不再信任这些制度，将严重影响农村社会制度公信力。
三、建立权威的信任奖惩机制
党组织及其政府的公共权力信任，其中包括农村基层党组织的公信力以及组织信任、人际信任、媒体信任等，都需有一个保护信任的机制，而这个机制必须要通过权威的制度层面来解决⑥。和谐社会的构建必须从普遍的社会信任关系的建构开始，因此要从这样的高度来认识农村基层党组织的公信力建设的重要性。在农村社会中，基层党组织的公共权力的垂直信任的重建，比其他人际信任等水平信任的重建更为关键，它将直接影响到水平信任的建立。人际信任的缺失增加的只是人际交往的成本，而农村基层党组织公信力的缺失则不仅仅是成本的增加，更意味着农村社会普遍规则和制度的失灵，社会交换等活动无法有序进行，党的政权将受到威胁。公共权力信任是社会信任机制的核心，普遍的社会信任关系能否重建关键在于农村基层党组织公信力的建设。
沙拉利和蒂罗尔在研究信任博弈时，为了规避机会主义倾向引入了各种正式的和非正式的奖惩机制，在契约双方中，使得他们感觉且事实上也是尊重契约比选择机会主义或者投机行为能够获得更大更多的收益。⑦农村基层党组织公信力建设需要建立权威的信任奖惩机制，鼓励守信行为，打击背信、失信的组织行为和个人行为，让不诚信的组织和个人付出高昂代价。确立农村基层党组织公信力在社会、经济活动中的中立、公正地位，形成信任良性运行机制，提高组织和个人信誉的回报率，使社会信任回归良性运行。权威的信任奖惩机制关键在于制度建设。信任奖惩制度的建立不仅要体现在制度安排的合理性上，更要体现为对守信任者的保护和对失信者的相应惩治，这种惩治即通过强制手段使其经济受损甚至剥夺其在社会活动中的行动自由、政治权利等。对于失信者这就是一种制度风险。在西方发达国家，不仅有周密而详尽的信任制度体系，而且惩罚力度强大，触及利益神经，使失信者和违法者具有高风险性和高成本性，迫使社会成员在利害权衡中守信遵法。一般來说，在法治社会的理想状态下，人们的失信行为必然会受到应有的惩罚，人们为所欲为的冲动会在制度和法律的严惩的威慑下得到收敛和抑制。洪名勇在研究农村土地流转中指出，信任对农村土地租赁的契约选择和价格变动以及农村土地租赁制度的实施都产生了较大的影响。⑧在调查中了解到部分农村居民对于农业产业化的阻碍等行为常常使得农村基层党组织及政府无计于施。这些都在一定程度上说明了农村信任奖惩制度的缺失对农村基层党组织公信力所产生的影响。当然，农村社会信任奖惩机制的建立还应从市场奖励与惩罚和道德激励与约束方面予以加强。完善的市场体系具有对失信的过滤与淘汰的功能，同样具有完整道德体系的社会也会使失信者逐渐边缘化。
四、使群众了解民主的规则与程序
村民自治是中国现阶段农民直接行使民主权利，依法自我管理的民主形式，是农民民主权利的核心。⑨自1978年改革以来，随着人民公社的解体和家庭承包责任制的推行，村民委员会应运而生，村民自治也逐步得以实行。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1998年，全国人大常委会修订并正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民自治的民主规则和程序规定得更为具体和明确。然而，虽然农村的民主规则和程序在宪法等法律层面以及地方制度都有文字性的规定和表述，但是在实际运行当中往往并不完全遵守纪律执行。在很长一段时期内，村党支部及党支部书记的产生大都是封闭式的，村党支部书记是由上级组织任命或者上级组织划定候选人员，再让党内直接选举产生。村里的工作大多也是封闭式的，遇到重大决策往往是村支部和村委会开会讨论决定，有的甚至是村支部书记一人说了算。这种封闭式的操作方式，在实际上阻碍了农民群众对民主规则与程序的认知，使得农民群众的民主权利无法实现，降低了农民群众对农村基层党组织的信任。
徐勇认为，村民自治的制度安排对于民主化具有重要的价值⑩，同时民主化需要经济社会发展等外在条件，同时更需要民主规则、民主程序和大众的民主素质等这些内在条件，而这些内在条件只有经过长期的民主运作实践才能获得。?正是从这个意义上来说，农民群众对民主规则和民主程序的了解要通过村民自治的实践活动来实现。只要国家继续推行村民自治和乡村民主，在以后每隔三年举行一次的村委会换届选举中，力量的天平无疑还会不断朝村民一边倾斜?。只有在农村基层党组织的领导下，广泛开展村民自治实践，依法实行“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，依法直接选举村党支部书记及成员，依法直接选举村委会干部，切实执行村务公开，依法监督干部甚至罢免撤换村党委会、村委会干部等民主活动，就会使农民群众更加了解民主规则和民主程序，增强农民群众的民主与法制观念，从而提升农村基层党组织的公信力。
五、为群众提供对政策偏好与不满的表达渠道
社会利益表达渠道不畅、沟通失灵会导致民意堵塞，并会积累、发展，引起社会冲突，从而影响对农村基层党组织的领导的信任度。有研究指出，群众组织疏通不同群体的利益表达渠道，党组织的群众支持率有很大的提高。相反，社会利益表达渠道不畅，就会在改革过程中忽视社会公平，使贫富差距不断扩大，社会矛盾加剧，党组织的群众支持率就会持续下降。?农民群众对政策的偏好与不满除了其利益表达的内容外，还必须借助某种具体的形式或某种结构样式的载体来完成，这些由具体的农村基层组织、机构、社会团体等所构成的载体就是所谓的表达渠道。?阿尔蒙德认为，“政府行政机构和政党中的各类机构性集团可能在上面确定的广大范围内向上司提出改变政策的建议。较开放的体系，为利益表达提供了种类繁多的渠道。”?国内学者胡伟从制度性渠道、强制性利益表达、作为利益表达与综合途径的选举等方面较为全面地考察了中国利益表达的渠道和方式。在当前农村地区，为农民群众提供对政策偏好与不满的表达渠道，要在建立正式沟通渠道上下功夫，要通过农村选举代表传达民意，要建立党群协商制度，要运用村民自治选举选出农民群众利益的代言人，要充分利用党政宣传工具、大众传播媒介、官方网络微博等载体。要让农民群众把正式表达渠道作为充分表达利益诉求和对政策的不满情绪的主要渠道，让农民群众把运用正式表达渠道成为一种理所当然和习惯。
六、有效的信息传递设施和系统
提升农村基层党组织的公信力，需要加强基层党组织及基层政府与农民群众的沟通和提供充分的公共服务。在当前信息化时代，为党群沟通和公共服务提供了信息化手段的便利。农村地区的信息化程度相对来说还较低，主要存在基础设施落后、信息服务体系不健全、信息资源开发程度低等问题。?党中央提出了要全面推进农村信息化建设的方略，为农村地区信息化提供了重要的政策保证。根据当前农村地区信息化建设推进的具体情况来看，建立有效的信息传递设施和系统是当务之急。建立有效的信息传递设施和系统，要紧紧围绕经营和土地管理、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会一体化、农村民主管理等制度的改革创新，使信息化可以在制度管理、执行和监督等方面发挥强有力的支撑作用。一方面是基础设施建设，要加快当前“村村通”工程，把通信线路铺设到每家每户，让每个行政村都具有计算机联网的能力。要加快建成相对完整的农业信息网络体系，信息网络软硬件设施健全，研制与开发各种农村适用数据库、专家系统、决策支持系统。围绕建立新型农业社会化服务体系，运用信息手段提升社会服务的组织化程度和服务效果，支持农村连锁经营、物流配送、电子商务、订单农业，促进农村现代流通方式和新型流通业务发展。?要建设农村党务管理系和农村政务管理系统，打通政策信息、党群沟通、信息反馈在农村地区的“最后一公里”。同时要整合信息资源，培训农村信息人才，让信息化真正在农村地区实现。只有这样，才能让农民群众在实际生活和工作中感受党组织的信息化政策带来的好处，从而提升农村基层党组织的公信力。
[注释]
①周文夫，刘月主编，宋屹副主编.科学发展观词语解.人民日报出版社，2013年4月：第147页.
②贺永顺著.社会管理探讨.南京大学出版社，2013年6月：第94页.
③姚清铁著.家族企业代际传承的信任研究.浙江工商大学出版社，2013年6月：第89页.
④张屹册，齐红倩.“三农”问题与农民权利研究.学习与探索，2005（2）：第202-205页.
⑤卢兵，华志等著.民族地区农村体育制度研究.世界图书广东出版公司，2012年6月：第86頁.
⑥王俊秀，杨宜音主编.中国社会心态研究报告（2012-2013）.社会科学文献出版社，2013年1月：第22页.
⑦洪名勇.贵州农村土地承包经营权流转研究.中国经济出版社，2013年3月：第137页.
⑧洪名勇.贵州农村土地承包经营权流转研究.中国经济出版社，2013年3月：第135页.
⑨李小云，齐顾波.徐秀丽编著.普通发展学（第2版）.社会科学文献出版社，2012年4月：第463页.
⑩徐勇.中国民主之路：从形式到实体——对村民自治价值的再发掘.开放时代，2000年第11期;以及《草根民主的崛起——价值与限度》.见张明亮主编：《村民自治论丛》（第一辑）.北京：中国社会出版社，2001年版.
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