从县域治理视角看康雍乾永定河水灾治理
金久红 王玉亮
摘 要：? 清代康雍乾时期对永定河进行了较有成效的大规模治理。为保障治理效能，还以制度化的设官营治取代了原先应急式的临危救治，从督抚到厅汛的河务专官，再到州县官员的权责都进行了重新划定，并在实践中根据需要不断地动态调整。其间，基层县域的协同治理被日渐重视并被逐步纳入到治河的制度化保障之中。永定河县域治理职责的层层落实、逐步细化，展示了相关制度在实践摸索中的救弊迁改，这种责权归一、协调行动，在一定程度上克服了河务专官与地方州县权无统属的弊端，提高了永定河的治理效能。但由于沿河州县的佐贰官被委任为专职的河工汛员的同时还兼职州县，也造成在朝廷整体的河流治理中地方上权责过重，从而使得地方官员对本人政绩和本地利益的强烈追求，影响了朝廷整体治河方略在州县的贯彻执行。从县域层面反思这一体制的设立与调整，优点与不足，对后世的灾荒救治有很大的启示作用。
关键词： 县域治理;设官营治;永定河水灾
近年来，受中观史学理论的推动，以府县为视角进行国家与社会互动关系的研究，日益为学界所重。府县作为朝廷与乡里百姓的中间层面，上承政令，下治黎民，其具体的治理情形，可以较为真切地反映朝廷与地方的社会互动。尤其在灾害救治的问题上，可以更具体翔实地展现朝廷救治方略在地方上的落实力度以及地方灾害救治的实际效能。关于康雍乾时期永定河的治理，学者已多有研究，①
但主要是以朝代、帝王、省份等视角进行的宏观探讨，从县域治理的中观层面进行的深入考察还比较欠缺。这就导致对一些永定河治理中与州县密切相关的重大问题，尤其是制度保障问题的研究不够具体，也不够全面。因此，本文试从县域治理的角度考察和梳理清代康雍乾时期永定河管理制度的建立与不断调整，并探究其利弊得失，以期对后世的灾害救治能够提供一定的启示与借鉴。
一、京南诸县的永定河水患
永定河即桑干河的下游，在历史上“以其水浊，故曰‘浑河;以其色黑，故曰‘卢沟河;又迁徙不常，名‘无定河”。【（清）周震荣修，（清）章学诚纂：《（乾隆）永清县志》卷八《水道图第三》，乾隆四十四年刻本，第13页。】因其含沙量大，善淤善徙，所以它既孕育了畿南的冲积平原，又经常为祸于京南诸县（宛平、良乡、固安、涿州、东安、永清、霸州、武清等）的桃、伏、秋三汛之际。“永定河”的名称是康熙帝于1698年所改，以表期盼“永固安澜”之意。永定河上游有两大支流，一为发源于山西省宁武县的桑干河，一为发源于内蒙古兴和县的洋河，两河于河北省怀来县交汇，始称永定河。永定河上游穿行于太行山、阴山、燕山余脉及内蒙古黄土高原之间，沿途接纳了二百余条大小河川。这个地区黄土广布，其主要支流桑干河、洋河和妫水河在地质史上还曾经是湖泊，疏松的黄土和巨厚的湖相沉积物使永定河夹带了大量泥沙。【段天顺、戴鸿钟、张世俊：《略论永定河历史上的水患及其防治》，北京市社会科学研究所《北京史苑》编辑部编：《北京史苑》第一辑，北京出版社1983年版，第246-247页。】但因重峦叠巘，河行其间，别无他道，其上游以至中游始终没有冲决之患。然而，到了临近下游的北京西山一段，在短短幾十公里内就出现了几百米的落差，使得河水变得分外湍急，而过卢沟桥进入平缓低洼的京南诸县后，水势骤缓、流速顿减，从上游夹带下来的泥沙不断沉积，极易淤塞河道，发生水患。
这种特殊的水文及河段特点，使河水进入京南平原后前潮流速顿减，而后潮仍滚滚而来，形成了骇人的永定河潮。这在雨水集中的夏秋时节，更为凶险。明人于奕正在《观浑河一带奇壁歌》中有“噌吰殷殷震山起，山头草木思他徙”之句，描绘了其洪汛来临、潮水滚涌的惊人景象，而“卷土成涛飞赤雪”，则形象地展现了其冲刷河岸之害。【（明）于奕正：《观浑河一带奇壁歌》，（清）唐执玉、（清）李卫等监修，（清）田易等纂：《（雍正）畿辅通志》卷一一七《艺文》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1983年，第506册第773页。】乾隆《东安县志》亦载：“永定河即古桑干河，其源发于云中，自卢沟桥而下，有潮突然而起，奔流二百余里，高可四五尺，沙石争趋，林木响应，每日两潮，第不若浙江潮之有定候耳。”【（清）李光昭修，（清）周琰纂：《（乾隆）东安县志》卷一六《古迹志》，乾隆十四年刻本，第6页。】乾隆时期东安县令李光昭在其《永定潮声》一诗中也有“奔流似浙潮”【（清）李光昭修，（清）周琰纂：《（乾隆）东安县志》卷一八《艺文·诗》，第2页。】之句，直接将永定河潮与钱塘江大潮作比。“永定潮声”甚至成为京南东安县的古八景之一，文人墨客多有歌咏。“排空飞赤雪，触岸卷冰绡。林木皆声应，鱼龙气不骄”，【（清）李光昭修，（清）周琰纂：《（乾隆）东安县志》卷一八《艺文·诗》，第2页。】可见其声势是何等骇人。
清代史学大家章学诚在编纂《永清县志》时曾深入考证并指出，当时永清县城头上的大钟就是永定河从上游冲刷裹挟而来的。【（清）周震荣修，（清）章学诚纂：《（乾隆）永清县志》卷九《永清文征二·自来钟楼记》，第50页。】另据光绪《顺天府志》记载，位于永定河畔的固安县石佛寺中的九座石佛也都是由永定河冲刷下来的。【（清）周家湄、缪基孙等编纂：《（光绪）顺天府志》卷二五《地理志七·寺观》，北京古籍出版社1987年版，第799页。】仅此两例，足见永定河洪水威力之大。拥有如此巨大力量的洪水很容易冲毁堤岸，一旦泛滥，京南平旷的村庄乡野，甚至有深沟高垒卫护的县城也屡遭破坏。明万历四十三年（1615）《固安县创修重堤暨龙王庙碑记》记载：固安城在洪水袭来时，“怒涛奔浪，吼雷战马，城几沼，而民几鱼矣”。【《固安县创修重堤暨龙王庙碑记》，（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一九《附录·碑记》，学苑出版社2013年版，第586 页。】永清县城也受灾严重，据《永清县志》载，万历三十五年（1607），“城垣堤岸俱崩，永清人昼夜鹄立水中，几至不能存活”。【（清）周震荣修，（清）章学诚纂：《（乾隆）永清县志》卷八《水道图第三》，第14页。】“永清滨邻永定河，县治地尤洼下，形如釜底……每逢河决，水势直逼城根，城内几成泽国。”【（清）李秉钧、（清）吴钦修，（清）魏邦翰纂：《（光绪）永清县志》卷三《建置图》，清光绪元年刻本，第4页。】不得已，只能用高大的护城堤将县城团团围住，但随着堤外土地由于河床的泥沙沉积而逐渐淤高、抬升，形如瓮底的县城反而处在了更危险的境地。而与固安、永清相比，东安县城受永定河冲决影响更大，其县治历史上曾因水患被迫5次迁移。【王玉亮、金久红：《安次县治未迁崧州城考》，《中国地方志》，2019年第2期，第108页。】
由于易淤易徙的河流特征，永定河下游河道不断摆动，这使京南诸县不堪其苦。但因为永定河下游河况复杂，治理难度极大，“上自石景山，下至凤河，入大清河，曲折二百余里。俯瞰永定河，卢沟桥为永定河的咽喉地带，两岸如同胸膈，下口犹如肠腹，汇入清河则为尾闾，牵一发而动全身”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷五《工程考》，第241页。】所以自金元至清初，历代虽有临灾救治，常常是不久辄毁，枉费工物。如金大定二十五年（1185），朝廷曾诏发中都三百里内民夫堵塞决口，不久就再次决堤。【《金史》卷二七《河渠志》，中华书局1975年版，第686页。】明代也尝试过治理，但从历史记载的灾情上看，也是收效甚微。
清朝初年，百废待兴，根本无力顾及河道治理。永定河泛滥严重，河道基本呈漫流状态，北京南、霸州北、涿州东、武清西皆其故道，数百里内任其游荡，民苦水患。顺治十一年（1653），“浑河决白家庄。由涿州入新城，又屡决于固安之叵罗垡。由城西北东入清河后，更决于新城之九华台南里诸口。霸州西南成巨浸矣”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷三《古河考》，第219页。】严重的水患甚至威胁到京城的安全。康熙七年（1668），“浑河水决，直入正阳、崇文、宣武、齐化诸门，午门浸崩一角。五城以水灾压死人数上闻，北隅已报死亡一百四十余人”。【（清）彭孙贻：《客舍偶闻》，燕山出版社2013年版，第22页。】这给了康熙帝极大的震动。后来，他多次亲自视察河情，研究治理方案。康熙中期以后，随着平定三藩、收复台湾、驱逐沙俄的一系列战役的胜利结束，朝廷也逐渐有精力、有财力专注于河务，于是全面系统地治理畿南的这一心腹之患开始被提上日程。
二、永定河治理制度的建立与州县层面的重点调整
康熙三十一年 （1692），康熙帝巡视中发现浑河堤岸有失修之处，于是下旨：“浑河堤岸，久未修筑，各处冲决河道，渐次北移。永清、霸州、固安、文安等处，时被水灾，为民生之忧。可详加察勘，估计工程，动正项钱粮修筑。”【《清圣祖实录》卷一五四，康熙三十一年春正月丁丑条，《清实录》第5册，中华书局1986年版，第707-708页。】治理决策得到了地方民众的热烈拥护。据固安县康熙间《奉修固安县浑河堤岸碑记》记载：“愚者殚其力，达者挚其心，胼手胝足，登登然竞趋坚峻，勿事虚糜，一望新程，宛如带砺，不越月而堤工告成。”【《奉修固安县浑河堤岸碑》，（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一九《附录·碑记》，第587页。】这成为清代大规模治理永定河的先声。而后因噶尔丹叛乱，永定河治理暂时搁浅，直至康熙三十六年（1697）平定了准噶尔部的叛乱，永定河的大规模治理才被重新提上日程。
康熙三十七年（1698）春正月，“浑河自新城九花台漫决，环绕霸州，水患频仍”。【（清）王履泰：《畿辅安澜志·永定河卷八·修治》，故宫博物院编：《故宮珍本丛刊》第1册，海南出版社2001年版，第91页。】康熙帝亲视灾情，命于成龙和曾任河道总督的王新命分别勘察浑河与保定南部诸河，要求他们绘制河图，规划河道工程，并告诫他们：“今值农事方兴，不可用百姓之力。遣旗下丁壮，备器械，给以银米，令其修筑。”【《清圣祖实录》卷一八七，康熙三十七年春正月庚午条，《清实录》第5册，第994页。】经认真勘察并请示朝廷，于成龙等于三月开始修浚。据《（乾隆）永定河志》卷六《工程》记载，此次工程极为浩大：由卢沟桥经大兴、固安两县至永清县北修筑束河大堤，其中南岸堤坝八十二里，北岸堤坝一百零二里;南北堤坝以下，又挑挖河道一百四十五里，由安澜城泄流西沽、注入渤海。【 （清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷五《工程考》，第249页。】工程于六月告竣。这是永定河第一次大规模的筑堤束水、挑河导水工程，不仅使永定河第一次有了固定的河道，而且还第一次真正有了下口。当年夏汛顺利通过，工程经住了考验，康熙帝大喜，“照该抚所请，赐名‘永定河”。【 《清圣祖实录》卷一八九，康熙三十七年七月癸巳条，《清实录》第5册，第1007页。】
永定河大规模治理之始，也是清政府在永定河正式设立官署、委派专员具体负责的开始，是永定河治理史上通过制度建设来保障和提高治理成效的可贵探索，“这在永定河的治理史中，具有里程碑的意义”。【 向燕南：《清代永定河管理制度的建立与志书编纂》，《北京社会科学》，2004年第2期，第98页。】
本来，各州县地方官员都有防灾治灾之职责。遇有灾害突发，大小官员都要亲临一线指挥救助，并向朝廷奏报灾情，其后还要为受灾民众申请赈济、减免赋税，安排好灾后的生产恢复。这些是地方官的主要职责，京南诸县亦是如此。但随着永定河灾患频度和烈度的日渐增大，灾害造成的破坏也日益严重，远远超出了县域治理的承受能力。以一州、一县之少数官员，以县域之财力、人力、物力，根本无法防灾，也无力救灾。而且，诸县各扫门前雪都无力完成，跨境防治更是无从谈起。面对这种形势，为了弥补地方州县官员防灾、治河、救灾力量的不足，实现有效的跨境整体协防，自康熙至乾隆时期，在治理实践过程中逐渐形成了较为完善的河务治理体系。
康熙三十七年九月，于成龙奏请“设直隶永定河南岸、北岸分司各一员”，【 《清圣祖实录》卷一九○，康熙三十七年九月癸未条，《清实录》第5册，第1014页。】设专职官员负责管理永定河，以便协调河流途经的各州县，进行统一治理，结束宛平、固安、永清、霸州等州县各管一段、互不协作甚至以邻为壑的局面，得到康熙准许。但不久，于成龙发现仅靠两名司员，基本无济于事，便再次上疏奏请：“永定河河流湍迅，多致淤浅，必需多员，因时制宜，以收成效。”【 《清圣祖实录》卷一九一，康熙三十七年十一月癸酉条，《清实录》第5册，第1020页。】他请求按黄河、运河的管理机制，在候选官员中挑选熟悉河务者，到永定河上充当汛员，进行分段管理。康熙帝再次准许，由此设置了影响后世数百年的专职负责管理永定河的常设机构。由职衔较高的分司协调永定河途经各州县的治河事务，由职衔较低的汛员按段对接各州县官员，使县域官员的防治灾害职责转归专司治河的河工汛员，而地方官员的防治主责则转变为辅助、配合，其目的是加强有关河工的跨工段监管。
然而，由于分司是从中央各部简派郎中担任，“皆部员奉差，往来靡定”，【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷二《职官表》，第128页。】与临河州县互不统属，一旦突发灾情，很难及时沟通。州县灾情第一时间是上报直隶巡抚（后为直隶总督）。但作为地方行政主管的直隶大员，对南、北岸分司只有监督之权，而少管辖之责，在应急抢修中，地方上的沿河州县与分司之间体有尊卑，却权无统辖，也很难协调配合、一致行动。尤其两岸分司下属汛员皆由中央各部院衙门拣发的笔帖式充任，来到地方只为历练，作为进一步升迁的跳板，很少有人实心任事。因此，这套职官体系发挥的效果并不理想，这些出身笔帖式的汛员，“既非地方专官，则于民事漠不相关，采买收受未免胥役扰累”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一一《奏议二》，第376页。】这些来自中央的官员只求在地方简短历练，很难与州县地方官平等相待、戮力同心，而地方上的吏胥差役自然也不会和他们积极配合，这成为影响河务实效的一大弊端。
有鉴于此，雍正四年（1726），朝廷又设立了永定河道，取代原南、北分司，专辖永定河河务。永定河道驻扎固安，上受直隶总督节制，下辖南岸同知、北岸同知、石景山同知和三角淀通判。“永定河道的设置，不仅使直隶地区有了隶属于当地行政体制之下的永定河工专官，也带动了其所属的管河厅、汛官员的调整”，【吕晓青：《清代永定河工与直隶职官变革》，《河北师范大学学报》（哲学社会科学版），2018年第3期，第53页。】如专职汛员由笔帖式充任改为沿河州县的州判、县丞、主簿和吏目等十六位佐贰官充任。这十六位汛员分别负责永定河下游不同的工段：宛平县县丞负责南岸头工、宛平县主簿负责北岸头工、良乡县县丞负责南岸二工、良乡县主簿负责北岸二工、涿州州判负责南岸三工、涿州吏目负责北岸三工、固安县县丞负责南岸四工、固安县主簿负责北岸四工、永清县县丞负责南岸五工、永清县主簿负责北岸五工、霸州州判负责南岸六工、霸州吏目负责北岸六工、东安县县丞负责南堤七工、东安县主簿负责北堤七工、武清县县丞负责南堤八工、武清县主簿负责北堤八工。
按清制：州判，为地方知州之副职，从七品，与州同分掌督粮、捕盗、海防、水利诸事;县丞，为知县佐贰官，正八品，辅助知县掌管粮马、巡捕诸事;主簿，为知县佐贰官，正九品，无定员，视地方事务之繁简而定，事繁之县多至数员，事简则不设，其职责为辅佐知县掌管户籍、钱粮诸事;吏目，为州之属官，从九品，掌司奸盗、察狱囚、典簿录。这些州县的佐贰官，平时主要协助主官管理农桑、赋役、筹荒、社保、教化、刑名、戢暴、武备、城管等方面。但在永定河设官营治、完善专门管理机构的过程中，京南各州县的佐贰官被拣选兼理河务，又成为永定河的专属汛员。每处工段基本处于汛员所在州县境内，如南岸头工在宛平县境，汛员之责便由宛平县县丞承担。这样一来非常便于河务与地方的事、权统一。
此外，地方巡检也出现了由河工汛员兼任的调整和改变。归属地方知州、知县的巡检，本来只负责地方上的社会治安，后来因沿河州县抗灾任务艰巨，便也担任河防，主要负责附堤十里范围内村庄民夫的征管。但巡检官小职重，又仅隶属地方行政官员管辖，所以实际上很难配合修堤及防汛事务。因此，后来便逐渐由河堤汛员兼任巡检。至乾隆十五年（1750）奏准，“沿河各汛均兼巡检衔，分辖附近十里内村庄”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一九《附录》，第594页。】
通过这种管理职责上的逐步调整，克服了河工专官与地方官吏之间体有尊卑而权无统属的尴尬，在一定程度上纠正了二者权责不明、互相推诿的弊病。隶属于直隶总督的永定河道的设置，使得永定河的治理纳入了直隶地方行政体制，加强了河道与州县的协调统筹。而沿河州县的佐贰官以专职汛员的身份进入河务管理系统，也使地方上的防汛救灾职责被有效地纳入朝廷整体统筹的永定河治理之中。
三、州县地方官的权责纳入河务系统的利弊得失
州县地方官的权责纳入自上而下的河务系统，是制度化的设官营治根据治河实践中所出现的问题而做出的重要调整。但从后来的治河效果上看，这种调整既有其历史进步性，也有其历史局限性。
（一）州县地方官的权责纳入河务系统的历史进步性
永定河沿河州县治理职责的层层落实、逐步细化，展示了相关制度在实践摸索中的救弊迁改，这种责权归一、协调行动，在一定程度上也确实克服了河务专官与地方州县权无统属的弊端，提高了永定河的治理效能。
熟知地方事务的县域佐贰官员直接任职具体的河务，实现了县域层面的人员一体、事权合一。他们既是河务系统的专职汛员，同时又兼衔于州县，除了抗汛抢修和平时岁修，还要协助知县处理一县政务。守河有责、牧民亦有责的双重身份使他们比原来的笔帖式更能够尽心职守，也更能够体恤民情。而这种职务上的历练，反过来又促使他们进一步明河务、体民情，在灾前预防、灾时救治以及灾后的生产恢复中都有了更为出色的表现。
同时，随着永定河河务管理上的这种责权调整，其州县水灾治理的具体细则也在实践摸索中不断确定。由于事关身家性命，沿河村镇的百姓是对河务最为关切的群体。考虑到民心可用，而且民间也确实在长期的抗汛实践中积累了很多宝貴的经验，所以沿河村镇也逐渐被纳入到承担河务的主体中间。在汛期，河堤上除了原来每二里半的兵铺一所，还会“每里增设民铺一间，拨附堤十里村庄民夫五名，日夜修守”，且“五日更番替换”，直到安澜。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷七《工程考》，第303页。】岁修期间，也会按照村庄离河远近和人数的多寡分派工程。所需工费，皆按工计价，这样不仅调动了百姓的积极性，推动了兵民协作，提高了防汛实效，也体恤了临河百姓生活的艰难。灾后的生产恢复原不在笔帖式汛员的职责之内，但却是佐贰官汛员的灾后要务。清点洪汛过后的损失、酌情赈济、安顿灾民、恢复发展生产，这些与水灾密切相关的州县民生事务，较之从前得到了较为有序的安排，河务与地方治理得以很好地结合起来。河务管辖范围内的河滩淤地，也被有计划地分配、开垦，用来补贴前来担任防河汛夫的附近贫民，既缓解了村民的贫苦，也保证了防汛有常责、抗汛有常人。此外，增加的赋税收入统归河务，沿河州县百姓的努力耕垦为永定河岁修资金的筹措做出了一定贡献。
作为管理河务的武职系统的基层力量——河兵的日常管理也与州县密切关联。永定河河兵从绿营兵中挑选，受河营武官把总、千总、协备、都司守备逐层统辖，亦受所在工段汛员的兼管。其职责除了签桩下埽，还有堆积土牛、植柳护堤、搜捕鼠獾。其饷银发放，乾隆四年设守备后，由“守备具领，会同固安县当堂在公所按名唱给”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷八《经费考》，第329页。】对于其中办事勤干者，则由“本汛移该管千总，转送守备申送，河道验准，拨补什长，由什长拨补头目，由头目拨补外委”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷八《经费考》，第329页。】可见，在其升迁补用的环节，其汛段所在州县的意见也十分关键。这种州县地方在文武职事务上的协调统辖，对河兵实心服役是一种很好的监督和激励。
在不断的摸索和调试中，历经康雍乾三朝，永定河的治理在县域层面逐渐形成了责权明晰、兵民协防的日常管理机制，在一定程度上保障和促进了永定河的治理。
（二）州县地方官的权责纳入河务系统的历史局限性
州县地方相对于朝廷，是一个相对独立的利益主体，与朝廷既有根本利益上的一致性，又有具体利益上的相对性。相较于朝廷着眼于全局，必要时要对某些局部利益做出牺牲，州县则更关注地方，争取自身利益的最大化，所以在執行朝廷政令的同时，州县还有着更为复杂的利益考量。而地方对这两种利益的权衡和取舍，往往会成为影响整个治理成效的关键变量。在永定河治理中，尽管各段汛员是专职的河务官员，其职守也是整个河务系统中不可分割的一部分，但由于他们同时兼衔州县佐贰，造成了地方上权责过重，从而就使得他们强烈追求本人政绩和本地利益，影响了朝廷整体治河方略在州县的贯彻与执行。
1.对本人政绩的追求使得地方官有选择地执行朝廷政令
出于对本人政绩的追求，沿河州县的佐贰官尽管是专职河务汛员，但往往不会不折不扣地执行朝廷的河道治理要求，而是基于利益最大化的考量，有选择、有重点地去执行。其中，重护堤而轻疏浚就是最典型的表现。
自康熙帝力行“筑堤束水”，维护堤防安全便成为永定河治理中的重中之重。为此，在河工的管理制度中，其相关规定甚至逐步细化到堤段里数、所属州县、兵铺置所和沿堤出夫名数。沿河州县的州判、县丞、主簿等佐贰官作为专职汛员，所需要防护的堤工长度都经过了丈量和编号，进行了明确规定。如：“南岸四工，固安县县丞经管。原管堤长二十三里七分。……现管堤长二十七里七分，编二十八号，俱固安县境”;【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷六《工程考》，第255页。】 “南岸五工，永清县县丞经管。原管堤长二十三里六分。……现管堤长二十四里六分，编二十五号，一号至三号上段固安县境，以下永清县境”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷六《工程考》，第257页。】
每逢大汛来临之际，总督都要从保定移驻到宛平的长安城，以便督率。河道则率领文武官员直接驻扎堤上。只要未报安澜，所有河员均不得擅离职守。往往白露之后，各厅汛员才能下堤。因永定河所挟泥沙多为细沙，以之筑堤很难坚固，为约束官员专责其成，朝廷还对沿河新修堤段的保固时限作了明确规定：“永定河新修工程，照黄河例，定限保固一年。”【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一二《奏议三》，第392页。】如不足时限便出现崩漏冲决等事故，相关负责官员要受到惩处。
在所有河员的心目中，守堤之重，可谓重于泰山。而相形之下，对于河道尤其是下口的挑挖疏浚，却重视得远远不够。尽管朝廷一再强调：“永定河水性善淤。其下流出淀之处，河道狭隘，尤易淤填。务须不时疏浚，使尾闾通畅，庶上流不致雍滞泛冲。”【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一二《奏议三》，第395页。】但由于筑堤、守堤之功可有目共睹，而挑挖疏浚的工程，却常常因水过沙留，再次淤平，难显其役之功，州县官员对于疏浚之事并没有积极性。加之，清淤疏浚的工程较难量化，朝廷没有将之列入官吏政绩的考核内容，州县官员对疏浚没有太多职责上的压力，面对“筑堤”与“疏浚”两项河防要务，便常常会有选择地执行。
州县汛员这种选择性地落实朝廷治河方略，对河防伤害很大。乾隆元年（1736），总督兼理河务臣李卫奏报：“下源筹划不为不善，乃后人多不在河之尾闾出水处留心，虚应故事，每年节省，致令永定河之泥沙悉将淀河淤高，日渐填塞。”【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一三《奏议四》，第411页。】疏浚不力的弊端已日渐显现。陈仪在其《直隶河渠志》中亦沉痛地指出，“该管汛员唯知保守堤工”，因“考成所不及”，便对于淀之通塞、河之淤畅，不复过问。“殊不知淀河一塞，分消无路，西来之水，并注堤下，一遇积雨暴涨，顷刻寻丈，虽有人力，将安所施？”【（清） 陈仪：《直隶河渠志》，文渊阁《四库全书》本，第579册第789页。】所以，防堤而不浚河，实非其策。这种做法不仅大大降低了治河成效，也严重地伤害了河防制度本身。这是地方官员在明目张胆地钻河防体系的漏洞，因“考成所不及”，就消极对待，损害了朝廷在整体河务方针上的指导性和权威性。而同时，这种做法也体现出在河务大幅度放权地方的实践中，在考核、监督与问责机制上都还存在着很大弊病。
2.对本地局部利益的过度重视使地方官漠视朝廷的全局调控
由于上承朝廷政令，下谋百姓福祉的特殊职责，清代县域治理的灾荒救治中，州县官员常常要面对本县百姓的眼前之利与国家治理的长远之虑的冲突与取舍。为官一任、造福一方的人生追求激励着他们尽心职守，但有时这种职责也会局限他们的眼界，出现为了地方百姓的暂时利益而对朝廷政令落实不力的现象。
规划河道内村庄的动迁与妥善安置，就是挑战清代州县官员政令执行力的重要问题。由于筑堤挑河、更改下口，一些临河村庄被划到泛区之内，如果不及时动迁，一旦泄洪，这些村庄的存在就会有碍分流，加重灾患，而村民自身的财产乃至生命也会面临极大危险。事后，对这些受灾村落还要拨款赈济，朝廷不胜其累，也不胜其烦。如据实录载，乾隆十九年（1754）六月永定河泄洪，导致“河身内旧有董家务、惠元庄，居民瓦土草房，悉被淹淤”。【《清高宗实录》卷四六六，乾隆十九年六月辛酉条，《清实录》第14册，第1044页。】地方官员请求赈济。乾隆一方面告诫以后泄洪要慎重，一方面严肃指出：“至董家务、惠元庄二处居民，从前屡经晓谕，虽伊等不愿迁移，亦彼时经理各员未能周妥，因循贻害”，对当地办理村庄迁移的官员进行了斥责，并要求“务令迁徙堤外，不可姑息。若有仍行庐处河身，藉称不愿迁移者，将来惟该督是问。”【《清高宗实录》卷四六六，乾隆十九年六月辛酉条，《清实录》第14册，第1044-1045页。】两村地处永清县境，作为地方佐贰官的该段汛员与地方主官对搬迁的落实拖延已久，后来在乾隆帝的震怒下，由直隶总督亲自督办才得以解决。类似事件还有很多，反映出在村庄的迁移和安置上，地方官员确有督办不力。
其实，村庄不愿外迁的原因较为复杂，除了安土重迁，不愿远徙外，还有新的村基的选址和协调、迁移资金的拨给数量、迁移之后新村址附近可耕田的分配、迁移丁户租赋的减免等，往往不能使村民满意。其中，新村址和新耕地的协调尤其是矛盾的焦点。由于京畿地区人口相对稠密，在远离河患地带安插新的村落并协调可耕土地殊非易事，会因触动迁入地原有里甲及村民的既得利益而受到强烈抵制。有的村庄领了动迁款仍不愿迁走，甚至迁走后待洪水退尽又搬迁回来，反反复复，最主要的原因就是新村缺少可耕之田，或官家能够拨给的只能是盐碱生荒之地。而荒田垦成熟田再获得收成，至少要几年时间。这么长的时段，生活何以为继？于是州县官员出于怜惜民生疾苦之心，便往往未加严令迁移。
控制水后淤田的开垦，是又一个涉及民生的尖锐问题。永定河善淤善决，这使得其下游的京南平原既受冲决之害，又得淤地之利。尤其是在康熙年间筑堤束水之后，下口的泥沙淤积，使下游淀泊地带出现了巨大的沧桑变化。李光昭在乾隆《东安县志》中便描述了这种淤田之利，言永定河“不通舟楫，不资灌溉，不产鱼虾，然其所长独能淤地。自康熙三十七年以后，冰窖、堂二鋪、信安、胜淓等村，宽长约数十里，尽成沃壤。雍正四年以后，东沽港、王庆坨、安光、六道口等村，宽长几三十里，悉为乐土。兹数十村者，皆昔日滨水荒乡也。今则富庶甲于诸邑矣”。【
（清）李光昭修，（清）周琰纂：《（乾隆）东安县志》卷一五《河渠志·永定河》，第8页。】这些河淤地亩多分配给沿河村民中的无业者，或招民认种，所获租银，汇解永定河道库，充河工岁修及有关水利之费。除了官方对无碍河工的淤地进行有计划的分配和招种，还有一些因旗人圈地而失去土地的百姓，也在河淀淤地私自耕垦。对此，州县官员并没有严令禁止和严加制裁，而只是清查私种田亩，将隐田升科，变为官府记录在案的新增民地征收租税。这种姑息实际上变相鼓励了淀边私种，致使更多的人在更接近主溜的河滩之地开荒垦殖，甚至建房聚落。尤其到乾隆年间，随着直隶地区人口的快速增长，人地矛盾也日趋尖锐。为了扩大耕地面积，一些湖泊洼淀甚至河道都成了人们竞相开垦的目标。
这种与水争地、填洼造房的行为，严重削弱了洼淀与河流的蓄泄能力，危害是极大的。正如永定河河道王念孙所指出，沿河淀民占垦淤地，“不查，则种地而隐粮;经讼，则升科以免罪。历任州县不思水道之有妨，且图征收之日扩。殊不知增一分有粮之地，占一分蓄水之区。统计易沧而桑者，爰止千顷，无怪一经盛涨，渲泄为难”。【（清）王念孙：《王石臞先生遗文》卷一《查勘新旧唐河潴龙河并东西淀应浚情形禀稿》，罗振玉：《高邮王氏遗书》，民国十四年铅印本。】粮地占据了河流的蓄水区，会阻碍水道，使洪汛之水宣泄困难，从而极大地增加了水灾隐患。
这些情况在京南诸县比较普遍，也是县域治理层面的一个共性问题。作为地方官，宰治一方，牧民有责，更多考虑的是当下的迫切需要，以及地方百姓的愿望和福祉，所以在一些问题的处理上往往就会只顾当下之利，而乏长远之虑。对此，东安县令李光昭就有过深刻的反思：“盖一村之民，止顾一村之利害;一邑之官，止顾一邑之德怨。而治水之法不能有利而无害，不能尽德而无怨。惟在司其柄者，相其机宜。”【（清）李光昭修，（清）周琰纂：《（乾隆）东安县志》卷一五《河渠志·永定河》，第9页。】
灾害救治中往往没有万全之法，作为地方官，心中要有百姓，更要有大局。一些做法表面上是维护了当地百姓的眼下之利，但从长远上看，由于不顾全局，甚至影响阻碍了全局，使朝廷不能通盘规划、有效治理，反而是对百姓福祉更深的伤害。这也警示后人，在充分调动地方积极性参与国家通盘治理的同时，一定要加强有效的教育、监督和约束，使之能权衡轻重，当兴则兴，当弃则弃。
结 语
纵观康雍乾时期对永定河的大规模治理，还是取得了相当的成效。永定河一度“安流顺轨，无改徙荡齧（啮）之患，民居安集，岁比有秋”。【（清）陈琮纂，永定河文化博物馆整理：《（乾隆）永定河志》卷一二《奏议三》，第393页。】这除了要归功于朝廷的高度重视、国家的巨大投入外，设官营治、各主其责、兵民协作的河防制度也发挥了很大的效力。其间，清廷为强化制度的协调力和落实力而进行的可贵探索，值得后人深入研究、借鉴学习。
当然，历经三朝持续不懈的大规模治理也并没有完全解决永定河的冲决之患，甚至终清之世，永定河的治理效果都不甚理想。个中原因比较复杂，有对上游水土流失问题的忽略，有对下游治理方略的偏差，而如果从制度的保障和落实上考量，州县层面出于对本人政绩和本地利益的强烈追求一定程度上影响了朝廷整体治河方略在州县的贯彻执行，也是导致成效不佳的一个不可忽略的原因。但总体上看，康雍乾时期相对严密的永定河工制度还是值得充分肯定。与其正面影响相比，其负面作用还是次要的。只是其间所暴露出的问题，值得后人警惕。跨地区的灾害治理，离不开国家层面的宏观统筹，也离不开地方上的协调配合，在充分调动地方积极性的同时，也要高度重视完善相应的监督、考核与问责机制问题。基于此，从县域治理视角研究康雍乾时期永定河水灾的治理，并总结探讨其相关制度的设立与调整、优长与不足，对后人的灾荒救治会大有裨益。
责任编辑：孙久龙
On the Management of the Yongding River（永定河）
Flood during? the Periods of Kangxi， Yongzheng，
and Qianlong from the Perspective of County Governance
JIN Jiu-hong1， WANG Yu-liang2
（1.Periodical Department， Langfang Normal University， Langfang Hebei， 065000;
2.School of History and Culture， Tianjin Normal University， Tianjin， 300387， China）Abstract：During the periods of Kangxi， Yongzheng， and Qianlong of the Qing Dynasty， the Yongding River（永定河）went through effective large-scale regulation. The specialized river management system was established to ensure the effectiveness of river regulation instead of the original emergency-style treatment. The authority and responsibility of the Governor， river reach officials and county officials had been re-demarcated and constantly adjusted as needed in practice. In the meantime， the collaborative governance between counties had been paid more attention and was gradually incorporated into the institutional guarantee of river management. Implementation and gradual refinement of managerial responsibilities of the Yongding River showed the rectification and reform of the relevant system in the practice. To a certain extent， unification of both authority and responsibility together with coordinated actions overcame the disadvantages of decentralization between the river officials， local state and county authorities and improved the management effectiveness of the Yongding River. However， because vice official supervisors of the states and counties along the river were appointed as full-time river reach officials， the local power and responsibility became too heavy in the whole river management. As a result， local officials had strong pursuit of their own political performance and local interests， affecting implementation of the overall river management policies in the states and counties. Reflecting on the establishment and adjustment， advantages and disadvantages of this system from the county level will have a great enlightenment to fighting against such kind of disaster in the future.
Key words：? county governance; establishing the specialized river management system; the Yongding River flood
