党政机关合署办公体制的探索与思考
江雪薇
【摘 要】从公共行政的视角来看，合署办公往往是行政体制改革的结果。合署办公体制与当代中国现代国家治理的价值、能力与体系要求有着密不可分的联系。合署办公作为一种政治与行政体制，是优化党政关系的一种路径选择，有助于整合资源提升治理的绩效和降低公务运行成本。但在党政机构合署办公体制改革的过程中，要充分考虑到机构之间的协同问题、职能深度融合问题、改革的合法性问题以及改革的前瞻性问题。
【关键词】党政机关;合署办公体制;职能融合
【中图分类号】D62? ? ? ? ? ? ? 【文献标识码】A? ? ? ? ? ? ? ? 【文章编号】1001-0475（2019）09-0064-03
习近平总书记在党的十九大报告中指出，为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”如何认识党政合署办公，特别是如何看待合署办公在现代国家治理中的功能角色，探讨未来改革与发展的走向，具有非常重要的理论价值与现实意义。
一、我国党政合署办公体制的探索
合署办公是中国党政机构一种编制组织形式。指两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或其它原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可统一调度、灵活运用。它是集探索职能有机统一、精简效能、规范运转的机构管理模式。1952年2月9日，在《关于加强纪律检查工作的指示》中明确指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”1953年，安徽省响应中央号召最先试行省委纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公，开创了地方党政合署的先河。但是，这一做法当时并没有在全国铺开。1955年，成立了独立性、权威性更高的党的监察委员会以代替原有的纪委，并在中共十二大通过的党章中正式确立了党的纪检双重领导体制。同样，在党的领导下，新中国成立初就设立了行政监察机构，以加强廉政建设。1959年二届全国人大一次会议决定撤消监察部，其职能改由党的监委负责; 1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议正式决定恢复国家行政监察机构的建制。1987 年，党的十三大确立了党政分开的改革总思路，纪委部门和监察部门开始了分而治之的过程，由此也产生了职能重叠、力量分散等弊端。1992 年 10 月，中共中央、国务院决定，中央纪委、监察部从 1993 年 1 月开始合署办公。1993年，根据党的十四大提出的“加强党的纪律和纪律检查工作”“要强化行政监察机关的职能”的精神，并依据当时反腐败斗争依然严峻的形势，党中央决定，中央纪委和监察部合署办公，把分散的反腐败力量集合起来，由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能，由中央纪委对党中央全面负责，中纪委和国务院监察部再次尝试合署。随后，党委纪检机关和政府监察机关合署办公的形式在地方各级普遍实行。
多年来，我国纪检监察部门基本上一直都是合署办公。2017年10月24日，十八届中央纪律检查委员会在十九大作工作的报告中指出，未来5年“实现纪律检查委員会和监察委员会合署办公”。2018年3月，中共中央发布的《关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确：“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公”。除了较为典型的纪委部门和监察部门外，还有许多其他党的工作部门和行政部门合署办公。2000年前后，合署办公的形式扩展到党委和政府的其他部门。在 2009 年地方大部制改革中，广东顺德区探索实行的“合署办公”超出了党政部门“一个机构两块牌子”的组织形式，实行大部门式党政合署，这一特殊的党政和署形态成为2009年广东顺德党政机构改革的最大特色。该区分别将纪委监察、政法司法、宣传文体、统战外事社会民政等四个方面的机构合署办公，形成“大纪检”“大政法”“大宣传”“大社工”的新局面。由此，形成了一种特殊的大部制形态——“党政合署型大部制”。[1]该模式被认为是我国地方政府机构改革的创新之路。
二、合署办公是优化党政关系的合理选择
从公共行政的视角来看，合署办公往往是行政体制改革的结果。但从当代中国党政机关合署办公的实际运作来看，主要是基于中国特色的党政关系，解决两个具有不同编制、职责，但工作对象、工作内容相近的党政机构工作关系问题，实际上是一种党政型合署办公，既可以视为行政体制改革，亦可以视为是政治体制的改革。
合署办公体制与当代中国现代国家治理的价值、能力与体系要求有着密不可分的联系。中国特色社会主义进入新时代，加强党对一切工作的领导，更加需要理顺党政关系。合署办公，作为一种政治与行政体制，显然是优化党政关系的一种路径选择。
（一）合署办公有利于理顺和协调党政部门关系，加强和改善党的领导
合署办公既有党政部门的互补机制，又有党政分工的形式。这不仅有利于理顺和协调党政部门关系，而且有利于加强和改善党的领导。“党政机构统筹改革，不仅不是党政合一、党政不分，而且解决了长期以来存在的二元管理主体结构产生的问题。”[2]目前，党的一些工作部门同国家机关之间仍然存在着职能重叠、权责不清的问题。正如习近平总书记所指出的： “党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠，仍存在叠床架屋问题”。[3]由于二元管理主体的存在，使得有的机构重叠，造成机构膨胀，职能交叉，人浮于事，不同的党政机关，在面对具体工作时会加剧扯皮、推诿、不负责的现象，从而可能造成党政关系一定程度的紧张。国家治理体系现代化建设，在客观上要求理顺党政关系。那么，作为政治体制与行政体制改革的探索，党政统筹改革，理顺党政关系，合署办公是实现党政机构的深度融合，优化党政关系的路径选择。合署办公有助于化解体系性障碍，优化治理体系，有助于解决职能重叠、职责不明的问题。2017年3月1日起施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条第2款规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”探索党政机关合署办公，是完善党的领导方式和执政方式的重要举措，是优化党政关系、加强和改善党的领导的科学方法。[4]
（二）党政合署办公有助于形成合力，提升治理绩效
从治理能力的维度来分析，党政机关合署办公有助于形成两个，甚或多个相关机构间的合力，有助于提升治理的绩效。实际上，大部门式党政合署是一种扁平化组织结构，这种体制不仅可以打通政府职能部门之间的组织界限，而且还可以突破党委工作部门和政府职能部门之间的组织边界。通过合并某些功能以及整合某些组织，可以降低组织之间的摩擦，有效地解决组织之间的协调问题，化解组织之间协调困难的问题，“大部门可以制定自己的策略和决定自己的工作重点，也能自行解决问题，而不用通过部门之间的委员会长时间讨论而自行解决问题。”[5]正因为在协调党政关系、优化治理体系、增强协同合力、提升治理绩效上的优势，合署办公在当代中国政治生活中有其合理性与现实意义。
（三）党政合署办公有助于降低成本，节约公共资源
党的十九大报告提出应当“推进资源全面节约和循环利用”“开展创建节约型机关”。探索党政机构合署办公是创建节约型机关、建设节约型国家的具体体现。长期以来，我国一些党政机关职能重叠，机构臃肿，还产生了多头管理、推诿扯皮、重复执法等问题，一方面不利于保障公民的合法权益，另一方面又大大浪费了行政成本。在深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，实行党政合署办公，通过整合职能相近部门的人力资源、办公场所资源，可以大大降低公务活动成本，减少不必要的开支。
三、党政合署办公体制改革应注意的问题
党政合署办公，对于优化党领导下的国家治理体系，提升治理能力与绩效，具有重要的理论意义与实践意义。在推动党政合署办公进程中，应注意以下问题：
（一）合署办公机构上下协同问题
我国幅员辽阔，各地情况不同，各级政府的职能定位和侧重点也差异较大。鉴于各地各级政府机构的本身属性和特点，因地制宜地设置机构，是构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。目前，许多省份都探索市县政府机构改革，合并职能相近的党政机关，减少部门数量，并通过合署办公等方式促进职能优化和强化协同，有效地避免了“政出多门”的情况，同时也大大降低了部门之间的协调成本。但是，地方机构改革所面临的挑战是，合并设立或合署办公的机构难以同上级部门一一对应，这往往会出现一个下级部门向多个上级部门汇报工作的情况。在党政合署办公机构改革的过程中，应关注在上下级政府部门不对应的情况下，如何加强上下级之间的互动和协同，避免“一对多”的组织沟通遇到梗阻。
（二）合署办公要做到职能深度融合、无缝衔接
党政机构合署办公与政府大部制改革不同，合署办公的对象，往往是在两个或两个以上性质不同、职能相近的党政机构之间进行。一方面，它们的工作性质不同，不适宜进行简单的合并; 另一方面，它们的职能又相近，从职责明确、功能互补、优化资源、提升绩效的视角，党政合署办公又是一种合理的选择。然而，党政合署办公不是两个或多个机构的简单合并和职能的机械相加。从国家治理现代化的视角，既要看到党政合署办公体制中两个机构职能的相近性，同时还要认识到它们之间的明显区别，合署不能等同于合并，不能等同于党政不分，要正确处理好各自的职责定位与互动关系，才能达到合署办公所要实现的目标。在机构合并或合署办公推进的过程中，要整合资源、形成合力、协调共进，将两个或多个部门的职能进行深度融合，避免职责交叉、职责真空、职责停滯等问题出现，做到职能精准落地，无缝衔接，发挥效能的最大化。让便民惠民在合并或合署办公中获得实实在在的获得感。
（三）合署办公机构设置的合法性问题
依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求。任何改革都应当于法有据，机构合并或党政机关合署办公，同样需要法律的保护和规范。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度，是一种团体组织的内部规定，而国家机构的运行要依据国家相关法律规定。目前有关机构设置的一些党内法规、国家法律条文，仍然是党政机关合署办公的制度障碍，如果不对相应的法律进行调整，必然会影响合并机构或合署办公机构的合法性，不利于相关机构履行职责，削弱机构合并或合署办公体制改革的成效。为了保障合署办公改革的合法性和有效性，在时机成熟时，防止职责出现“真空”，改革后应当及时立法，有效巩固改革成果。应尽快制定和完善机构设置和编制管理的相关法律法规，完善国家机构组织法体系，使合署办公改革于法有据。正如习近平总书记指出： “要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定或修改法律的要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。”[3]
（四）党政合署办公机构设置要具有前瞻性
组织本身是一个多要素有机联系的系统，系统各要素之间是相互作用、相互依赖和相互协调的。党政合署办公是组织结构的调整，必然会对组织相关要素产生一定的影响。同时，党政合署办公机构设置具有高度的敏感性，不适宜在实践中反复试验。任何一项改革都会存在一定的风险，党政合署办公改革相对于政府机构大部制改革来说，涉及的面更为广泛，改革更具有复杂性和全局性。在改革已步入深水区的新时代背景下，不能操之过急，要稳步有序推进。党政合署办公并不适合所有领域，只是在“职能相近”的机构之间进行合并或合署办公，工作性质较为专业的部门并不适宜开展合并或合署改革。那么，在改革调整之前要做好充分的论证，对哪些机构职能相近可以合并或合署办公，按照精简、统一、效能的原则，进行科学的论证和评估，避免在机构调整或改革过程中出现随意性和反复性等问题，影响改革的成效。
参考文献：
[1]傅金鹏，陈晓原.“大部制”的形态与前景：一项比? ?较研究[J].南京社会科学，2010（07）.
[2]金国坤.党政机构统筹改革与行政法理论的发展? ? [J].行政法学研究，2018（05）.
[3]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定、? ? ?深化党和国家机构改革方案辅导读本[M].北京：? ? 人民出版社，2018 .
[4]刘权.党政机关合署办公的反思与完善[J].行政? ? ?法学研究，2018（05）.
[5]约翰·格林伍德，戴维·威尔逊.英国行政管理[M].? ? ?北京：商务出版社，1991.
[责任编辑：马雅兰]
