环北极国家基础设施投资机遇与中国策略
姜巍
【摘要】 中国参与北极航道的开发建设，将会进一步完善“一带一路”的互联互通网络，提高各区域互联互通的效率，促進亚欧大陆的经济发展与合作共赢，在“一带一路”框架下，基础设施领域的投资合作无疑是目前中国参与北极航道开发建设的首选。由于经济短期复苏和长期增长的内在需求，以及北极航道有望商业开通引致的需求，环北极国家未来基础设施的投资规模巨大，合作空间广泛，这将为中国企业参与环北极国家的基础设施投资建设带来难得机遇。然而，不确定的北极冰情，复杂的地缘政治，严厉的外资监管以及法律、文化和环保意识的差异等，将是中国企业在与环北极国家基础设施投资合作中可能面临的风险与挑战。
【关键词】北极航道 环北极国家 基础设施投资 中国策略
【中图分类号】F11 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.006引言
继2015年中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景与行动》）之后，国家发改委和国家海洋局在2017年6月又联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》（简称《设想》），这是中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案。《设想》明确指出，根据21世纪海上丝绸之路的重点方向，“一带一路”建设海上合作以中国沿海经济带为支撑，密切与沿线国的合作，连接中国—中南半岛经济走廊，经南海向西进入印度洋，衔接中巴、孟中印缅经济走廊，共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道；经南海向南进入太平洋，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道；积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道。[1]可见，经北冰洋连接欧洲的“北极航道”，已经作为三大重要蓝色经济通道之一被纳入“一带一路”的总体布局当中，成为“一带一路”通道建设中不可缺少的一部分。
“北极航道”是指穿过北冰洋、连接大西洋和太平洋的海上航道，主要包括西伯利亚沿岸的“东北航道”和加拿大北岸的“西北航道”。“东北航道”又称“北方海航道”（Northern Sea Route），大部分航段位于俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域，西起西北欧北部海域，向东穿过北冰洋巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海和楚科奇海五大海域直到白令海峡，是连接东北亚与西欧最短的海上航线，整个航道途径瑞典、冰岛、芬兰、俄罗斯等国家；“西北航道”（Northwest Passage）是大西洋和太平洋之间最短的航道，大部分航段位于加拿大北极群岛水域，以白令海峡为起点，向东沿美国阿拉斯加北部离岸海域，穿过加拿大北极群岛，直到戴维斯海峡，是连接东北亚与北美最短的海上航线，途径美国、加拿大等美洲国家。随着全球气候的变暖，北冰洋海冰融化速度日益加快，北极航道有望成为连接亚欧大陆交通的新干线，并作为中国“21世纪海上丝绸之路”北向战略的拓展延伸，为中国、俄罗斯、西欧、北欧的经贸联通提供一条安全、高效、环保的海上北部通道。与传统的南部海上通道相比，北极航道不仅可以大大缩短航行距离和时间，节省航行成本，更主要的是可以规避海盗和恐怖主义袭击带来的风险和挑战，缓解苏伊士运河航线的紧张局势，并进一步形成南北航线相互制约、相互促进的优化发展格局，对于完善“一带一路”战略布局具有重要意义。
《愿景与行动》指出，“一带一路”倡议致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续共同发展。[2]中国参与北极航道的开发建设，将会进一步完善“一带一路”的互联互通网络，提高各区域互联互通的效率，促进亚欧大陆的经济发展与合作共赢。中国作为近北极国家，必须首先通过加强与环北极国家的经贸投资合作，增强在北极问题国际协调的话语权，而在“一带一路”框架下，开展基础设施领域的投资合作无疑是目前中国参与北极航道开发建设的首选。鉴于此，深入研究环北极国家基础设施的发展现状、潜在的投资需求与合作机遇，探讨中国参与环北极国家基础设施投资合作所面临的挑战，提出我们的应对思路与策略选择，对于全面理解中国“一带一路”建设的总体布局、推动亚欧大陆的经贸联通与互利共赢、建设开放型世界经济具有重要的现实意义。环北极国家基础设施的发展现状
世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中，将基础设施划分为经济性基础设施（Economic Infrastructure）和社会性基础设施（Socical Infrastructure），前者包括动力设施、交通运输设施、水利设施和通讯设施，后者包括教育、文化及体育、卫生保健等。[3]本文所讨论的基础设施为经济性基础设施，主要涵盖了交通运输（如铁路、公路和港口）、电力和能源以及通讯等领域。
环北极国家（Surround-Arctic Nations）主要是指其领土自然延伸到北极地区以内并且环绕北冰洋的8个国家，包括俄罗斯、美国、加拿大、芬兰、挪威、瑞典、丹麦和冰岛，其中，除了俄罗斯为中等发达国家外，其他7国均为发达国家。环北极国家基础设施发展总体水平比较高，根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2017～2018》，环北极8国基础设施全球竞争力指数平均为5.5。其中，美国为6.0，全球排名第9位；加拿大为5.7，全球排名第16位；俄罗斯为4.9，全球排名第35位；北欧5国平均为5.4，其中，挪威和芬兰排名略显偏后，瑞典、丹麦和冰岛位于全球排名第20位左右。
铁路基础设施。铁路线长度（Rail lines）、铁路货运量（Railway， goods transported）和铁路设施质量指数（Quality of railroad infruastructure）三个指标可以在一定程度上反映一国铁路系统的发展规模和发达程度。根据世界银行和世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，俄罗斯拥有世界上最长的西伯利亚大铁路干线，现有铁路公里总长度达到8.5万公里，铁路货运量2342590百万吨公里，但俄罗斯的铁路设施质量指数只有4.5，全球排名第23位；美国拥有世界上最庞大的铁路网，横贯东西的西雅图—底特律、奥克兰—纽约、洛杉矶—巴尔的摩铁路是北美大陆桥的重要干线，美国现有铁路公里总长度为22.8万公里，居世界第一，铁路货运量2547253百万吨公里，铁路设施质量指数为5.5，全球排名第10位；加拿大铁路总长度超过5万公里，铁路货运量达到5401亿吨公里，铁路设施质量指数为4.9，全球排名第16位；芬兰、挪威、瑞典、丹麦由于陆地面积较小，铁路最长不到1万公里，而且大部分用于客运，除芬兰之外，铁路设施质量指数偏低，冰岛目前尚没有铁路。总之，美国和加拿大具有世界上最早建成的、相对比较完善的铁路网，但目前均存在不同程度的“老龄化”态势；俄罗斯铁路设施质量较差，北欧国家的铁路长度和运载能力都十分有限。
公路基础设施。公路设施质量指数（Quality of Road Infrastructure）可以用以反映公路的现有条件和扩展性能的好与坏。根据世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，环北极8国的公路设施质量指数平均为4.9，其中，美国为5.7，全球排名第10位，丹麦为5.5，全球排名第13位，瑞典为5.5，全球排名第18位，芬兰和加拿大均为5.4，全球排名第21位和第22位；而俄罗斯由于公路年久失修，路况质量较差，该项指数只有2.9，全球排名第114位，挪威和冰岛由于公路基础设施发展严重不足，该项指数也只有4.3和4.5，全球排名第58位和第47位。
港口基础设施。港口设施质量指数（Quality of Port Infrastructure）可以评判港口设施现有条件和扩展性能的发达程度。根据世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，环北极8国的港口设施比较发达，港口设施质量指数平均为5.5，其中芬兰为6.2，全球排名第5位，冰岛、美国、丹麦、挪威、瑞典该项指数均不低于5.5，全球排名前15位，只有俄罗斯和加拿大港口设施发展相对落后，俄罗斯该项指数仅为4.2，全球排名第66位，加拿大为5.4，全球排名第19位。货柜码头吞吐量（Container Port Traffic）是指在一定的技术装备和劳动组织条件下，一定时间内港口为船舶装卸货物的数量，单位以标准集装箱TEU（20英尺当量单位）表示，它是衡量港口生产能力或吞吐规模的重要指标，反映一个国家或地区港口集散功能的强弱。根据世界银行数据，2016年，俄罗斯货柜码头吞吐量为574万TEU，美国为4838万TEU，加拿大为392万TEU，芬兰和挪威均约为150多万TEU，瑞典、丹麦和冰岛均低于100万TEU。总之，除俄罗斯和加拿大之外，其他环北极各国港口设施质量指数相对较高，但大部分国家目前港口生产能力或吞吐规模十分有限。随着未来世界海上贸易量的增加和北极航道的商业开通，北极航道沿岸各国港口的吞吐能力和停泊能力或将面临严峻挑战。
电力和能源基础设施。根据世界银行和世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，从电力供应质量指数（Quality of electricity supply）来看，环北极8国中，俄罗斯为5.1，其他国家均超过6.0，说明该区域大部分国家电力供给可靠性强，电力中断和电源不稳的情形较少出现；从发电能源结构上看，俄罗斯和美国更多采用的是传统能源发电，石油、天然气和煤炭发电量所占比例分别为66.1%和67.2%，而其他6个国家更多采用的是新能源发电，其中，冰岛、挪威和瑞典的太阳能、水和可再生资源（不含水）发电量占比高达97%以上，加拿大、芬兰和丹麦分别为82.1%、77.4%和60.8%。由此可见，环北极国家发电能源结构差异较大，俄罗斯和美国约三分之二的电量来自于传统能源，石油、天然气和煤炭的消耗量巨大；其他6国更多采用的是新能源发电，特别是冰岛、挪威和瑞典，能源清洁环保，但发电成本相对较高，电力生产规模容易受到限制。北极是世界上未开采油气资源比较富集的地区，被称为“世界最后的宝库”。随着经济发展和北极航道未来的商业运营，环北极国家必然会加大对这些能源的开发、运输和使用，届时对北极航道沿岸的油气管道、输电线路等能源输送基础设施的需求将会大大增加。
通讯基础设施。世界银行数据显示，2016年，从固定和移动电话的总用户数来看，环北极8国中加拿大和挪威分别为126.5户/每百人和124.4户/每百人，其他各国均超过140户/每百人，而世界平均水平为114.2户/每百人；从互联网的人口普及率来看，2016年，冰岛、挪威、丹麦、瑞典的互联网个人用户占总人口比例均超过90%，冰岛最高达到98.2%，加拿大和芬兰均接近90%，而人口众多的俄罗斯和美国也都超过了70%，远超世界平均水平（45.8%）；但从各国所拥有的网络安全服务器来看，数量最多的是冰岛，达到3151台/每百万人，其次是挪威，达到2075台/每百万人，而美国、芬兰、瑞典和丹麦的数量在1623～1791台/每百万人，加拿大为1254台/每百万人，俄罗斯拥有量最低，只有215台/每百万人，仅与世界平均水平相当。这说明，尽管环北极各国互联网的普及率非常高，但俄罗斯和加拿大在网络设施建设方面仍有明显不足，网络安全和网络效率问题依然存在，国家重要的基础设施网络（发电厂、输电网、航空软件等）遭受黑客攻击的事件时有发生。
上述环北极国家基础设施发展现状的分析表明：（1）从一般意义上讲，环北极国家基础设施总体发展水平位居世界前列，但由于建设年代比较早，部分基础设施因年久失修存在“老龄化”趋势，很难适应当今经济快速发展与居民生活质量提高的需要。随着北极航道商业化开通的日趋临近，世界经贸格局将发生重大调整，北极航道沿岸地区或将成为世界经济增长的新高地，为此，沿岸各国现有基础设施的发展规模和质量将面临更大挑战。（2）从特殊性质来看，北极航道面临海冰、低温、大风、大雾、极夜等气象因素影响，危险性较大，而且，北极地区生态环境脆弱，一旦被破坏，恢复难度极大。为此，与传统航道相比，北极航道的航运安全和环保标准要求更高，而这必须以特殊性质的基础设施作为保障，包括气象和水文数据、破冰船护航、海上通讯导航、海难预防与事故救援等，但目前北极航道及沿岸国家对于这种特殊基础设施的发展建设更是十分缺乏。环北极国家基础设施潜在的投资需求与合作机遇
基础设施潜在的投资需求。首先，经济短期复苏与长期增长的内在需求。短期內，加大基础设施投资是推动环北极国家经济复苏的有效途径。根据世界银行数据，从经济增速来看，2009年环北极8国GDP出现严重负增长，平均增长率为-5.07%，其中，受影响最小的是挪威，GDP增长率为-1.69%，受影响最大的是芬兰，GDP增长率为-8.27%，由于石油价格的大幅下跌，俄罗斯和加拿大的经济也受到严重影响。2010年以来，全球经济增长复苏缓慢，环北极8国的经济增长更是低于世界平均水平，复苏进程缺乏内在动力。2010～2016年，世界经济年均增速为2.96%，而环北极8国仅为1.91%，特别是2015～2016年，俄罗斯连续出现负增长，加拿大、芬兰、挪威也仅在0～2%之间低速运行，经济上行动力明显不足（见表1）。在一国经济从衰退走向复苏的过程中，固定资本投资特别是基础设施投资可以发挥重要作用，为此，加大对基础设施的财政投入无疑是环北极各国政府摆脱经济衰退的首选。
长期看，基础设施禀赋不仅是具有生产性的投入要素，而且是具有外部性的环境要素或准公共物品，对经济增长不仅可以产生直接的促进效应，而且可以形成间接的溢出效应。虽然环北极国家多数为发达经济体，大部分国家基础设施总体发展水平相对较高，有些国家更是位居世界前列，但仍然存在发展不全面、不充分或年久失修趋于老化的情况，部分基础设施的规模和质量已经不能很好地适应未来经济高速发展的需要，有待进一步升级换代，基础设施的维修、改造和扩建等投资需求或将长期存在。
其次，北极航道有望商业开通所引致的需求。北极“东北航道”是连接东亚和西欧之间距离最短的一条“黄金水道”，未来北极航道商业运营的正式启用，将会给传统南方航道的海上货物运输带来分流，再加上北极地区液化天然气生产和油气田开采的新产能，势必导致北极航道货运量的大幅剧增。根据挪威《晚邮报》报道，2010年仅有4艘商船通过东北航道，而2012年这一数量增长46艘，全年货运量125万吨（同期超过1.7万艘商业轮船通过苏伊士运河）。[4]根据俄罗斯官方统计，2013年过往船有71艘，全年货运量为410万吨，2014年的年货运总量为400万吨，2015年的年货运量约为460万吨；[5]俄罗斯北极物流中心发布的数据显示，2016年经由北极东北航道航行的船舶共297艘，总通航次数为1705次，共运输货物726.6万吨，同比增长35%，预计2020年东北航线运输量将超3000万吨，2030年亚洲至欧洲货运的25%都将取道于此；[6]根据俄罗斯远东发展部预计，2030年前北方航道货运量可达每年7000万吨。[7]
便利的北极航道正逐渐成为连接大西洋和太平洋的“新纽带”和“高速路”，这一格局变化必将带来世界海上贸易重心的北向迁移，促使北冰洋沿岸港口地区兴建大型物流集散地或物资转运中心，相应地会对船舶港口、管道仓储、铁路桥梁、电力供应、海上通信和救援服务等配套的基础设施投资建设产生巨大的引致性需求。据古根海姆合伙公司（GuggenheimPartners）估计，未来15年，北极的基础设施投资需求将为1万亿美元。[8]环北极各国基础设施建设目标宏大，但最突出的问题是资金不足，特别是美国、俄罗斯、加拿大的财政赤字压力较大，公共资金无法对基础设施建设大量投入。此外，在建筑机械设备、建筑材料以及建筑劳动力方面准备不足，也不利于实施基础设施改造和建设计划。为此，环北极各国政府非常希望民间私人资本和国际投资进入基础设施建设领域展开合作，这就为中国企业发挥自身比较优势、参与环北极国家基础设施领域的投资合作带来了机遇。
环北极各国的投资合作机遇和重点。北极“东北航道”大部分位于俄罗斯专属经济圈水域，俄罗斯主张对北极地区拥有主权，视北极为其自然资源战略基地，视北极航道为其在北极地区唯一的水上通道。2008年以来，随着石油价格下行以及西方对俄罗斯的多轮制裁，俄罗斯经济出现了严重倒退，并面临财政资金严重不足问题。为提振经济，俄罗斯又重启“远东开发战略”和“北极开发战略”，以寻找新的连接东西方的贸易通道，但基础设施正是这条新通道上的主要制约因素。为此，围绕这条新的贸易通道，俄罗斯将加大对北极地区油气资源的勘探开发力度，加大对建造破冰船、救援船等的支持力度，兴建港口、导航台等基础设施，以确保北极航道的货物运输量能够大幅度提升；同时，俄罗斯准备加强中央与地方、企业与政府的合作，并考虑与外国和国际组织共同开发俄属北极地区。目前，俄罗斯对开发北极航道的态度日趋积极，也开始愿意与中国在北极事务上更多地展开合作。在环北极8国中，“一带一路”的唯一合作伙伴是俄罗斯，打造“冰上丝绸之路”是中俄共建“一带一路”框架内的重要议题，天然气开发、铁路和公路建设、造船及港口建设将成为中俄在北极地区基础设施建设领域投资合作的重点。例如，2017年底，中俄能源合作重大项目——亚马尔液化天然气项目正式投产，该项目被誉为“北极圈上的一颗能源明珠”，中国承担了该基地85%的基建项目以及多条运输船的建造及运营。
二战后，美国建成了世界上最为完善、颇具规模的能源、交通、通讯等基础设施网络，但近几十年来受制于紧张的财政收支状况，基础设施领域投资严重不足，基础设施“老龄化”状况日趋严重，美国土木工程协会（ASCE）发布的2017年基础设施成果报告显示，美国整体基础设施的等级仅为D+。根据美国商会（U.S. Chamber of Commerce）保守估计，从2013～2030年，美国能源、交通和饮用水与污水处理基础设施建设至少需要8.2万亿美元以上的新投资，年均需求约4550亿美元，其中能源基础设施投资需求4.6万亿美元，占总投资的57%，交通基础设施投资需求2.9万亿美元，占总投资的36%，而与水有关的投资需求约0.6万亿美元，占总投资的7%。[9]另据美国外交关系委员会（CFR）的一份报告分析，随着北极加速变暖，融化的海冰为这个资源丰富的地区带来了新的贸易路线和商业活动，美国应该增加对北极的战略部署，加大对阿拉斯加基础设施的投资以支持其经济发展和持续安全，这些基础设施包括深水港口、道路和可靠的电信。[10]面对如此巨大的基础设施投资需求，美国欢迎私营部门和外国投资者参与基础设施投资建设，而中国企业可以将积累的经验、技术、产能以及资金优势带入美国市场，重点在交通、电力等基础设施领域展开投资合作。
加拿大的北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、煤炭、铁矿石、钻石等资源，而且“西北航道”的大部分航段位于加拿大的北极群岛水域。由于世界各大经济体增速放缓、油价大幅下跌以及节能减排等因素，加拿大经济面临较大压力并一直处于低速运行。为此，2009年加拿大政府提出《加拿大北方战略》，将促进社会和经济发展视为优先战略之一，并制定了北方经济发展战略投资计划，包括在潘尼腾建立一个商用渔港，加强医院、学校、基础设施和社会服務方面的投资建设等。加拿大现任政府更是决心通过财政赤字加大对基础设施的投资，以帮助经济复苏和重振就业。2016年加拿大财政预算案显示，未来10年，政府将实行财政赤字，投资1200亿加元用于基础设施建设。[11]加拿大政府的另一个计划是成立基础设施银行（CIB），旨在以公共资金为杠杆，撬动私人投资参与公共交通和高速公路等重大基础设施项目建设，同时加拿大政府也欢迎外国资本的加入，希望资金来源更加多元化。中国的“一带一路”倡议将基础设施的互联互通视为优先发展领域，加拿大政府把基础设施建设视为创造就业和促进经济增长的的核心要务，并支持中国提出的“一带一路”倡议以及该倡议所倡导的“共商、共建、共享”合作理念，而且加拿大也正式加入亚洲基础设施投资银行，这说明，在“一带一路”框架下，中加两国在基础设施建设领域将会拥有很多合作共事的空间。目前，加拿大与中国政府已就加强基础设施建设领域的投资合作签订了谅解备忘录，加拿大欢迎中国企业参与其基础设施的投资建设。
北欧国家自然资源丰富，人口密度在欧洲相对较低，经济发展水平较高，全球经济福祉指数排名靠前。尽管如此，北欧各国的经济社会发展同样存在着自身的问题，在其不利因素中就包括了基础设施的陈旧老化和发展不足等问题，基础设施的维修和扩建面临较大的投资需求。根据中华人民共和国商务部数据，芬兰第74届政府为了给经济注入活力，拟出台一项16亿欧元的基础设施投资计划，加强对本国的基础设施建设；未来10年，挪威的基础设施建设投资总额约5080亿克朗（约合5500亿人民币），比前一个规划增长了50%，主要用于投资公路、铁路、沿海运输、改善公共交通系统及建立环保城市交通解决方案等；2014～2025年，瑞典将投资6020亿瑞典克朗（约合910亿美元）用于改善全国铁路、公路和市政交通；丹麦政府将拨款2.5亿丹麦克朗用于改善交通基础设施。[12]尽管北欧5国还不是“一带一路”的直接参与者，但都是亚洲基础设施投资银行的创始成员国，并愿意在“一带一路”框架下与中国有更多的投资合作，共同促进欧亚大陆互联互通与共同发展。例如，芬兰与中国在陆路交通和清洁能源等方面有巨大的合作潜力；挪威在船舶技术、航道开采、海洋运输等方面有着得天独厚的优势，在充分发挥中挪双方各自优势的前提下，挪威愿意在绿色航运领域与中国开展密切合作；冰岛与中国早在2012年4月就通過谈判达成双边合作框架协议，包括能源与物流方面的科学与商业合作。中国参与环北极国家基础设施投资建设的风险与挑战
在“一带一路”倡议下，中国与越来越多的发展中国家在基础设施互联互通投资合作方面取得了显著成效，并在国际市场上树立了自己的品牌。在与环北极国家基础设施投资合作中，中国企业也可以通过发挥自身优势，加强向当地先进企业学习，增进双方人员交流，打造绿色工程项目，推动实现互利共赢。然而，不确定的北极冰情，复杂的地缘政治，严厉的外资监管以及法律、文化和环保意识的差异等，或将成为中国企业在未来投资合作中面临的风险与挑战。
北极海冰融化的不确定性或将增加沿岸区域基础设施投资和运营的风险。随着气候变暖，北极海冰融化时间和范围都在不断扩大，东北航道迟早会成为连接西欧、俄罗斯和东亚的海上交通新干线。但北冰洋冰情错综复杂，不同海域的融冰和结冰受多种因素的影响，具体海冰范围和变化情况事先难以准确预测，东北航道何时将不再遭受海冰的困扰现在还是个未知数。东北航道的商业化运行能否顺利实施首先取决于北冰洋海冰的变化，就目前来讲，每年航道的可航行时间还是太短，再加上基础设施建设项目投资大、周期长、见效慢，而北极自然条件恶劣、生态环境脆弱，北极航道沿岸现有的基础设施和后勤保障不完善，这必然会对中国基建企业的技术、设备和运营管理提出更高的要求，同时，也会增加实施的难度和风险。
北极地缘政治的复杂性和各国政策的不确定性将加大中国企业投资难度。北极地区地缘政治复杂，数十年来一直存有争议，美国、加拿大、俄罗斯、北欧各有所求。加拿大很早就宣称“西北航道”是它的国内交通线，坚持对其拥有主权和执法权，并将对在上述海域航行的各国船只做出必要限制，以减少安全隐患和事故造成的泄漏问题，而美国和俄罗斯则认为“西北航道”是一条国际海上通道，应适时向所有国家开放；俄罗斯将“东北航道”视为其内水，并采取了一系列有限通行措施，而美国、挪威和瑞典则一直坚持国际通行权利。在“北极航道”问题上，北极国家之间既有共同利益诉求，又有相互的利益之争，各国政府的北极政策也存在着较大的不确定性。2013年5月，中国成为北极理事会正式观察员国，在参与北极地区治理的道路上迈出了重要一步，但中国同北极国家的利益关系存在明显的不平衡，在整体上仍然处在被动地位。为此，中国企业参与北极地区基础设施投资将面临一定难度。
部分国家的监管壁垒及当地民众的抵触情绪或将阻碍中国企业加大投资。美国等发达国家出于对国家安全、垄断等方面的考虑，会对外企并购进行严格审查，特别是能源、电信、机场、海港等国家重要的基础设施领域，尤其高度关注具有政府和军方背景的并购交易。例如，美国外国投资委员会（CFIUS）以威胁国家安全为由，曾阻挠中国工程机械制造企业三一集团在美国的关联公司罗尔斯公司（Ralls）收购俄勒冈州的一个风电项目，曾禁止中国华为、中兴进入美国的信息通信技术（ICT）市场，对中国企业赴美投资形成了实质性的阻碍和负面影响。另外，一些国家的部分民众反对国外企业拥有其国内核心资产的所有权，担心国外企业控制当地的公共服务，对于中国企业参与当地的基础设施投资建设可能会产生抵触情绪。
法律法规、企业文化、环保意识等方面的差异须引起中资企业高度重视。北极国家多为发达国家，法律法规健全，企业必须严格执行最低工资标准依法经营管理，与中国特色的企业管理模式完全不同。同时，发达国家为工人争取权益的工会力量十分强大，与中国的工会性质完全不同。由于法律法规和企业文化的差异所带来的矛盾和冲突，在中国海外投资中时有发生，必须引以为戒。另外，北极生态环境脆弱、环保标准很高，很多当地人不愿意牺牲优美的自然生态和清洁的人居环境换取所谓的经济发展，而中国的环保标准大大低于欧美等国家，加上中国企业生态环保意识淡薄，企业社会责任意识不强，很容易将国内以牺牲环境追求利益的惯性用到国外。为此，环保意识的差距也是中国企业在参与环北极国家基础设施投资中必须跨越的一大障碍。中国参与环北极国家基础设施投资建设的策略选择
坚持“尊重、合作、共赢、可持续”基本原则，鼓励国内企业参与北极航道沿线基础设施建设。首先，中国作为近北极国家，要本着“尊重、合作、共赢、可持续”四大基本原则参与北极事务。[13]尊重北极域内域外国家依据国际法享有的权利和国际社会在北极的整体利益；同有关国家积极开展开放式、多元化、宽领域的国际合作，特别是亚欧基础设施的互联互通与国际大通道合作建设；在参与北极经济活动中共同获得利益，建立利益共同体；兼顾北极保护与发展，平衡北极当前利益与长远利益，实现北极地区人与自然的和谐共存、永续发展。其次，政府应鼓励更多的、各种所有权的国内企业参与北极航道沿线基础设施投资建设，积极为企业提供更加公平的营商环境，建立健全“走出去”服务机制、保障机制与争端解决机制，为出海企业保驾护航。
与环北极各国的投资合作应有重点地逐层推进，通过建设一批标志性项目，发挥积极示范效应。由于受北极航道特殊的政治环境和气候环境约束，参与环北极国家基础设施投资建设不能操之过急或一哄而上。应以国有企业为先导，加强与环北极各国的能源、港口、铁路、通讯设施的投资建设合作，构建北极圈附近及北冰洋沿岸的基础设施互联互通网络。首先，重点推动中国“一带一路”和俄罗斯“北极开发战略”的有效对接，共同打造“冰上丝绸之路”，在能源开发、铁路、港口等基础设施建设中打造一批标志性项目，并有效发挥其示范效应；其次，在北美市场中，中国基建企业也可以将监管严格、市场成熟的加拿大作为进入北美市场的平台和跳板，并重点集中在液化天然气开发及相关的基础设施建设上；第三，继续与北欧国家在北极理事会、北极圈论坛、北极前沿等框架内保持建设性对话，积极参与在电力开发、输送电网、铁路、通讯等方面的深度合作。
中国企业应充分了解环北极各国的政策法规、监管制度和审批程序，做好自我评估与壁垒防范。基础设施投资建设主要涉及到能源、铁路、公路、港口、航空、通讯、供水等领域，一些国家会对其中涉及国家安全的“关键资源”或“关键行业”的并购交易进行严格的审查和监管。中国企业必须充分了解各国的政策法规、监管制度和审批程序，清楚具体的审查内容和审批环节等，特别是国有企业在电力、石油、港口和通讯等领域开展并购之前，要做好充分的自我评估和合理预判，对于可能面临的问题要有防范机制和应对措施，规避可能的政策壁垒。必要時聘请当地律师，并在有条件的情况下联合当地企业一起应对审查。从长远来讲，国家应鼓励和扶植国内私人企业到发达国家开展基础设施投资，以降低中国对外直接投资的敏感度。
中国企业应遵循环北极各国的法律法规，积极与当地政府和民众沟通，履行企业就业、环保等社会责任。“一带一路”倡议突出了绿色发展理念，也强调了沿线投资企业的环境保护责任，但由于各国的环保标准不同，缺乏统一的企业环境责任指标和评价体系，再加上中国企业自身环保意识缺乏等原因，使得这一企业环境责任落实不到位，成为中国海外投资企业的短板。为此，中国企业参与环北极国家的基础设施投资建设，要在东道国法律框架内，依法合规开展经营活动，根据不同投资项目的特点、所涉及区域以及生态环境的差异，加强中国企业与当地政府、企业间的沟通与合作，通过各种措施帮助中国企业了解当地环境责任标准与评估体系，积极履行企业的就业、环保等社会责任，从而推动合作不断取得进展。另外，还要尊重当地的民风民俗与文化传承，避免对原住民的生活造成干扰。
中国企业应提升在市场经济发达国家的投资运作能力，加强自身产品质量、产品安全和售后服务。中国企业过去主要是通过商品输出的方式与发达国家展开合作，缺乏在当地市场的投资运作经验，一些不遵循市场规律、不进行市场调研、以低价竞标方式获取承建权最终导致项目失败的例子时有发生。如，2010年中国海外建设工程集团为了进入欧盟市场，以仅相当于波兰政府预算52%的低价竞标，夺得了波兰A2高速公路的承建权，但由于中方不能按时支付货款导致项目停工，最终被迫解除合同并支付了巨额赔偿。为此，中国企业参与环北极国家基础设施投资合作时，应加强对当地市场的了解，遵守市场原则，科学做好成本核算；同时，注重加强自身产品质量和产品安全，提升售后服务和保养等方面的能力，而这对于基础设施项目来说恰恰是赢得合同的关键要素。
加强国内北方港口基础设施和集疏运能力建设，有效对接北极蓝色经济通道的商业开通和运营。随着北极航道开发利用的推进，中国国内的港口格局将面临较大的改变，大连港、天津港、青岛港等北部地区港口因其明显的区位优势和自身发展潜力将有望成为重要的北极航道港口，这对中国北方地区港口来说也是一难得的发展机遇。为此，在鼓励中国企业“走出去”参与环北极国家基础设施投资建设的同时，也应该着重加强国内北方港口的基础设施和集疏运能力建设，增加天然气码头、原油码头、铁矿石码头和煤码头的接卸和储备能力，加强港口的集疏运能力，包括海陆联运和内支线建设等，[14]为有效对接北极蓝色经济通道的商业开通和运营做好充分准备。注释
[1]国家发展改革委、国家海洋局：《“一带一路”建设海上合作设想》，新华社，2017年6月20日。
[2]国家发展改革委、外交部和商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，新华社，2015年3月28日。
[3]World Bank， World Development Report 1994： Infrastructure for Development， New York： Oxford University Press， 1994.
[4]数据来源：中华人民共和国商务部驻挪威经商参处。
[5]卞晨光：《北极东北航道距亚欧交通新干线还有多远？》，《光明日报》，2016年1月17日，第8版。
[6]于潇清、王书婳：《英媒关注中国在境外港口投资建设：北极航道或成未来潜在亮点》，澎湃新闻，2017年7月18日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1735276。
[7]数据来源：中华人民共和国商务部驻哈巴罗夫斯克总领馆经商室。
[8]Heidar Gudjonsson and Egill Thor Nielsson， "China's Belt and Road Enters the Arctic"， The Diplomat， March 31， 2017， https：//thediplomat.com/2017/03/chinas-belt-and-road-enters-the-arctic/.
[9]盛思鑫、曹文炼：《关于投资美国基础设施的调研》，《全球化》，2014年第10期，第110～111页。
[10]Peter Buxbaum， "CFR： US Should Increase Strategic Commitment to Arctic"， Global trade， May 27， 2017， http：//www.globaltrademag.com/global-logistics/cfr-us-increase-strategic-commitment-arctic.
[11]王婧：《今年加拿大财政赤字预计达300亿加元》，《经济参考报》，2016年3月24日，第A4版。
[12]数据来源：中华人民共和国商务部驻芬兰和丹麦经商参处、对外投资合作国别（地区）指南。
[13]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国北极政策（2018年1月）》，新华社，2018年1月26日。
[14]王丹、张浩：《北极通航对中国北方港口的影响及其应对策略研究》，《中国软科学》，2014年第3期，第29页。
责 编/樊保玲
【摘要】 中国参与北极航道的开发建设，将会进一步完善“一带一路”的互联互通网络，提高各区域互联互通的效率，促進亚欧大陆的经济发展与合作共赢，在“一带一路”框架下，基础设施领域的投资合作无疑是目前中国参与北极航道开发建设的首选。由于经济短期复苏和长期增长的内在需求，以及北极航道有望商业开通引致的需求，环北极国家未来基础设施的投资规模巨大，合作空间广泛，这将为中国企业参与环北极国家的基础设施投资建设带来难得机遇。然而，不确定的北极冰情，复杂的地缘政治，严厉的外资监管以及法律、文化和环保意识的差异等，将是中国企业在与环北极国家基础设施投资合作中可能面临的风险与挑战。
【关键词】北极航道 环北极国家 基础设施投资 中国策略
【中图分类号】F11 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.006引言
继2015年中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景与行动》）之后，国家发改委和国家海洋局在2017年6月又联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》（简称《设想》），这是中国政府首次就推进“一带一路”建设海上合作提出中国方案。《设想》明确指出，根据21世纪海上丝绸之路的重点方向，“一带一路”建设海上合作以中国沿海经济带为支撑，密切与沿线国的合作，连接中国—中南半岛经济走廊，经南海向西进入印度洋，衔接中巴、孟中印缅经济走廊，共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道；经南海向南进入太平洋，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道；积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道。[1]可见，经北冰洋连接欧洲的“北极航道”，已经作为三大重要蓝色经济通道之一被纳入“一带一路”的总体布局当中，成为“一带一路”通道建设中不可缺少的一部分。
“北极航道”是指穿过北冰洋、连接大西洋和太平洋的海上航道，主要包括西伯利亚沿岸的“东北航道”和加拿大北岸的“西北航道”。“东北航道”又称“北方海航道”（Northern Sea Route），大部分航段位于俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域，西起西北欧北部海域，向东穿过北冰洋巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海和楚科奇海五大海域直到白令海峡，是连接东北亚与西欧最短的海上航线，整个航道途径瑞典、冰岛、芬兰、俄罗斯等国家；“西北航道”（Northwest Passage）是大西洋和太平洋之间最短的航道，大部分航段位于加拿大北极群岛水域，以白令海峡为起点，向东沿美国阿拉斯加北部离岸海域，穿过加拿大北极群岛，直到戴维斯海峡，是连接东北亚与北美最短的海上航线，途径美国、加拿大等美洲国家。随着全球气候的变暖，北冰洋海冰融化速度日益加快，北极航道有望成为连接亚欧大陆交通的新干线，并作为中国“21世纪海上丝绸之路”北向战略的拓展延伸，为中国、俄罗斯、西欧、北欧的经贸联通提供一条安全、高效、环保的海上北部通道。与传统的南部海上通道相比，北极航道不仅可以大大缩短航行距离和时间，节省航行成本，更主要的是可以规避海盗和恐怖主义袭击带来的风险和挑战，缓解苏伊士运河航线的紧张局势，并进一步形成南北航线相互制约、相互促进的优化发展格局，对于完善“一带一路”战略布局具有重要意义。
《愿景与行动》指出，“一带一路”倡议致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续共同发展。[2]中国参与北极航道的开发建设，将会进一步完善“一带一路”的互联互通网络，提高各区域互联互通的效率，促进亚欧大陆的经济发展与合作共赢。中国作为近北极国家，必须首先通过加强与环北极国家的经贸投资合作，增强在北极问题国际协调的话语权，而在“一带一路”框架下，开展基础设施领域的投资合作无疑是目前中国参与北极航道开发建设的首选。鉴于此，深入研究环北极国家基础设施的发展现状、潜在的投资需求与合作机遇，探讨中国参与环北极国家基础设施投资合作所面临的挑战，提出我们的应对思路与策略选择，对于全面理解中国“一带一路”建设的总体布局、推动亚欧大陆的经贸联通与互利共赢、建设开放型世界经济具有重要的现实意义。环北极国家基础设施的发展现状
世界银行在《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》中，将基础设施划分为经济性基础设施（Economic Infrastructure）和社会性基础设施（Socical Infrastructure），前者包括动力设施、交通运输设施、水利设施和通讯设施，后者包括教育、文化及体育、卫生保健等。[3]本文所讨论的基础设施为经济性基础设施，主要涵盖了交通运输（如铁路、公路和港口）、电力和能源以及通讯等领域。
环北极国家（Surround-Arctic Nations）主要是指其领土自然延伸到北极地区以内并且环绕北冰洋的8个国家，包括俄罗斯、美国、加拿大、芬兰、挪威、瑞典、丹麦和冰岛，其中，除了俄罗斯为中等发达国家外，其他7国均为发达国家。环北极国家基础设施发展总体水平比较高，根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2017～2018》，环北极8国基础设施全球竞争力指数平均为5.5。其中，美国为6.0，全球排名第9位；加拿大为5.7，全球排名第16位；俄罗斯为4.9，全球排名第35位；北欧5国平均为5.4，其中，挪威和芬兰排名略显偏后，瑞典、丹麦和冰岛位于全球排名第20位左右。
铁路基础设施。铁路线长度（Rail lines）、铁路货运量（Railway， goods transported）和铁路设施质量指数（Quality of railroad infruastructure）三个指标可以在一定程度上反映一国铁路系统的发展规模和发达程度。根据世界银行和世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，俄罗斯拥有世界上最长的西伯利亚大铁路干线，现有铁路公里总长度达到8.5万公里，铁路货运量2342590百万吨公里，但俄罗斯的铁路设施质量指数只有4.5，全球排名第23位；美国拥有世界上最庞大的铁路网，横贯东西的西雅图—底特律、奥克兰—纽约、洛杉矶—巴尔的摩铁路是北美大陆桥的重要干线，美国现有铁路公里总长度为22.8万公里，居世界第一，铁路货运量2547253百万吨公里，铁路设施质量指数为5.5，全球排名第10位；加拿大铁路总长度超过5万公里，铁路货运量达到5401亿吨公里，铁路设施质量指数为4.9，全球排名第16位；芬兰、挪威、瑞典、丹麦由于陆地面积较小，铁路最长不到1万公里，而且大部分用于客运，除芬兰之外，铁路设施质量指数偏低，冰岛目前尚没有铁路。总之，美国和加拿大具有世界上最早建成的、相对比较完善的铁路网，但目前均存在不同程度的“老龄化”态势；俄罗斯铁路设施质量较差，北欧国家的铁路长度和运载能力都十分有限。
公路基础设施。公路设施质量指数（Quality of Road Infrastructure）可以用以反映公路的现有条件和扩展性能的好与坏。根据世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，环北极8国的公路设施质量指数平均为4.9，其中，美国为5.7，全球排名第10位，丹麦为5.5，全球排名第13位，瑞典为5.5，全球排名第18位，芬兰和加拿大均为5.4，全球排名第21位和第22位；而俄罗斯由于公路年久失修，路况质量较差，该项指数只有2.9，全球排名第114位，挪威和冰岛由于公路基础设施发展严重不足，该项指数也只有4.3和4.5，全球排名第58位和第47位。
港口基础设施。港口设施质量指数（Quality of Port Infrastructure）可以评判港口设施现有条件和扩展性能的发达程度。根据世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，环北极8国的港口设施比较发达，港口设施质量指数平均为5.5，其中芬兰为6.2，全球排名第5位，冰岛、美国、丹麦、挪威、瑞典该项指数均不低于5.5，全球排名前15位，只有俄罗斯和加拿大港口设施发展相对落后，俄罗斯该项指数仅为4.2，全球排名第66位，加拿大为5.4，全球排名第19位。货柜码头吞吐量（Container Port Traffic）是指在一定的技术装备和劳动组织条件下，一定时间内港口为船舶装卸货物的数量，单位以标准集装箱TEU（20英尺当量单位）表示，它是衡量港口生产能力或吞吐规模的重要指标，反映一个国家或地区港口集散功能的强弱。根据世界银行数据，2016年，俄罗斯货柜码头吞吐量为574万TEU，美国为4838万TEU，加拿大为392万TEU，芬兰和挪威均约为150多万TEU，瑞典、丹麦和冰岛均低于100万TEU。总之，除俄罗斯和加拿大之外，其他环北极各国港口设施质量指数相对较高，但大部分国家目前港口生产能力或吞吐规模十分有限。随着未来世界海上贸易量的增加和北极航道的商业开通，北极航道沿岸各国港口的吞吐能力和停泊能力或将面临严峻挑战。
电力和能源基础设施。根据世界银行和世界经济论坛《全球竞争力报告2017～2018》中的数据，从电力供应质量指数（Quality of electricity supply）来看，环北极8国中，俄罗斯为5.1，其他国家均超过6.0，说明该区域大部分国家电力供给可靠性强，电力中断和电源不稳的情形较少出现；从发电能源结构上看，俄罗斯和美国更多采用的是传统能源发电，石油、天然气和煤炭发电量所占比例分别为66.1%和67.2%，而其他6个国家更多采用的是新能源发电，其中，冰岛、挪威和瑞典的太阳能、水和可再生资源（不含水）发电量占比高达97%以上，加拿大、芬兰和丹麦分别为82.1%、77.4%和60.8%。由此可见，环北极国家发电能源结构差异较大，俄罗斯和美国约三分之二的电量来自于传统能源，石油、天然气和煤炭的消耗量巨大；其他6国更多采用的是新能源发电，特别是冰岛、挪威和瑞典，能源清洁环保，但发电成本相对较高，电力生产规模容易受到限制。北极是世界上未开采油气资源比较富集的地区，被称为“世界最后的宝库”。随着经济发展和北极航道未来的商业运营，环北极国家必然会加大对这些能源的开发、运输和使用，届时对北极航道沿岸的油气管道、输电线路等能源输送基础设施的需求将会大大增加。
通讯基础设施。世界银行数据显示，2016年，从固定和移动电话的总用户数来看，环北极8国中加拿大和挪威分别为126.5户/每百人和124.4户/每百人，其他各国均超过140户/每百人，而世界平均水平为114.2户/每百人；从互联网的人口普及率来看，2016年，冰岛、挪威、丹麦、瑞典的互联网个人用户占总人口比例均超过90%，冰岛最高达到98.2%，加拿大和芬兰均接近90%，而人口众多的俄罗斯和美国也都超过了70%，远超世界平均水平（45.8%）；但从各国所拥有的网络安全服务器来看，数量最多的是冰岛，达到3151台/每百万人，其次是挪威，达到2075台/每百万人，而美国、芬兰、瑞典和丹麦的数量在1623～1791台/每百万人，加拿大为1254台/每百万人，俄罗斯拥有量最低，只有215台/每百万人，仅与世界平均水平相当。这说明，尽管环北极各国互联网的普及率非常高，但俄罗斯和加拿大在网络设施建设方面仍有明显不足，网络安全和网络效率问题依然存在，国家重要的基础设施网络（发电厂、输电网、航空软件等）遭受黑客攻击的事件时有发生。
上述环北极国家基础设施发展现状的分析表明：（1）从一般意义上讲，环北极国家基础设施总体发展水平位居世界前列，但由于建设年代比较早，部分基础设施因年久失修存在“老龄化”趋势，很难适应当今经济快速发展与居民生活质量提高的需要。随着北极航道商业化开通的日趋临近，世界经贸格局将发生重大调整，北极航道沿岸地区或将成为世界经济增长的新高地，为此，沿岸各国现有基础设施的发展规模和质量将面临更大挑战。（2）从特殊性质来看，北极航道面临海冰、低温、大风、大雾、极夜等气象因素影响，危险性较大，而且，北极地区生态环境脆弱，一旦被破坏，恢复难度极大。为此，与传统航道相比，北极航道的航运安全和环保标准要求更高，而这必须以特殊性质的基础设施作为保障，包括气象和水文数据、破冰船护航、海上通讯导航、海难预防与事故救援等，但目前北极航道及沿岸国家对于这种特殊基础设施的发展建设更是十分缺乏。环北极国家基础设施潜在的投资需求与合作机遇
基础设施潜在的投资需求。首先，经济短期复苏与长期增长的内在需求。短期內，加大基础设施投资是推动环北极国家经济复苏的有效途径。根据世界银行数据，从经济增速来看，2009年环北极8国GDP出现严重负增长，平均增长率为-5.07%，其中，受影响最小的是挪威，GDP增长率为-1.69%，受影响最大的是芬兰，GDP增长率为-8.27%，由于石油价格的大幅下跌，俄罗斯和加拿大的经济也受到严重影响。2010年以来，全球经济增长复苏缓慢，环北极8国的经济增长更是低于世界平均水平，复苏进程缺乏内在动力。2010～2016年，世界经济年均增速为2.96%，而环北极8国仅为1.91%，特别是2015～2016年，俄罗斯连续出现负增长，加拿大、芬兰、挪威也仅在0～2%之间低速运行，经济上行动力明显不足（见表1）。在一国经济从衰退走向复苏的过程中，固定资本投资特别是基础设施投资可以发挥重要作用，为此，加大对基础设施的财政投入无疑是环北极各国政府摆脱经济衰退的首选。
长期看，基础设施禀赋不仅是具有生产性的投入要素，而且是具有外部性的环境要素或准公共物品，对经济增长不仅可以产生直接的促进效应，而且可以形成间接的溢出效应。虽然环北极国家多数为发达经济体，大部分国家基础设施总体发展水平相对较高，有些国家更是位居世界前列，但仍然存在发展不全面、不充分或年久失修趋于老化的情况，部分基础设施的规模和质量已经不能很好地适应未来经济高速发展的需要，有待进一步升级换代，基础设施的维修、改造和扩建等投资需求或将长期存在。
其次，北极航道有望商业开通所引致的需求。北极“东北航道”是连接东亚和西欧之间距离最短的一条“黄金水道”，未来北极航道商业运营的正式启用，将会给传统南方航道的海上货物运输带来分流，再加上北极地区液化天然气生产和油气田开采的新产能，势必导致北极航道货运量的大幅剧增。根据挪威《晚邮报》报道，2010年仅有4艘商船通过东北航道，而2012年这一数量增长46艘，全年货运量125万吨（同期超过1.7万艘商业轮船通过苏伊士运河）。[4]根据俄罗斯官方统计，2013年过往船有71艘，全年货运量为410万吨，2014年的年货运总量为400万吨，2015年的年货运量约为460万吨；[5]俄罗斯北极物流中心发布的数据显示，2016年经由北极东北航道航行的船舶共297艘，总通航次数为1705次，共运输货物726.6万吨，同比增长35%，预计2020年东北航线运输量将超3000万吨，2030年亚洲至欧洲货运的25%都将取道于此；[6]根据俄罗斯远东发展部预计，2030年前北方航道货运量可达每年7000万吨。[7]
便利的北极航道正逐渐成为连接大西洋和太平洋的“新纽带”和“高速路”，这一格局变化必将带来世界海上贸易重心的北向迁移，促使北冰洋沿岸港口地区兴建大型物流集散地或物资转运中心，相应地会对船舶港口、管道仓储、铁路桥梁、电力供应、海上通信和救援服务等配套的基础设施投资建设产生巨大的引致性需求。据古根海姆合伙公司（GuggenheimPartners）估计，未来15年，北极的基础设施投资需求将为1万亿美元。[8]环北极各国基础设施建设目标宏大，但最突出的问题是资金不足，特别是美国、俄罗斯、加拿大的财政赤字压力较大，公共资金无法对基础设施建设大量投入。此外，在建筑机械设备、建筑材料以及建筑劳动力方面准备不足，也不利于实施基础设施改造和建设计划。为此，环北极各国政府非常希望民间私人资本和国际投资进入基础设施建设领域展开合作，这就为中国企业发挥自身比较优势、参与环北极国家基础设施领域的投资合作带来了机遇。
环北极各国的投资合作机遇和重点。北极“东北航道”大部分位于俄罗斯专属经济圈水域，俄罗斯主张对北极地区拥有主权，视北极为其自然资源战略基地，视北极航道为其在北极地区唯一的水上通道。2008年以来，随着石油价格下行以及西方对俄罗斯的多轮制裁，俄罗斯经济出现了严重倒退，并面临财政资金严重不足问题。为提振经济，俄罗斯又重启“远东开发战略”和“北极开发战略”，以寻找新的连接东西方的贸易通道，但基础设施正是这条新通道上的主要制约因素。为此，围绕这条新的贸易通道，俄罗斯将加大对北极地区油气资源的勘探开发力度，加大对建造破冰船、救援船等的支持力度，兴建港口、导航台等基础设施，以确保北极航道的货物运输量能够大幅度提升；同时，俄罗斯准备加强中央与地方、企业与政府的合作，并考虑与外国和国际组织共同开发俄属北极地区。目前，俄罗斯对开发北极航道的态度日趋积极，也开始愿意与中国在北极事务上更多地展开合作。在环北极8国中，“一带一路”的唯一合作伙伴是俄罗斯，打造“冰上丝绸之路”是中俄共建“一带一路”框架内的重要议题，天然气开发、铁路和公路建设、造船及港口建设将成为中俄在北极地区基础设施建设领域投资合作的重点。例如，2017年底，中俄能源合作重大项目——亚马尔液化天然气项目正式投产，该项目被誉为“北极圈上的一颗能源明珠”，中国承担了该基地85%的基建项目以及多条运输船的建造及运营。
二战后，美国建成了世界上最为完善、颇具规模的能源、交通、通讯等基础设施网络，但近几十年来受制于紧张的财政收支状况，基础设施领域投资严重不足，基础设施“老龄化”状况日趋严重，美国土木工程协会（ASCE）发布的2017年基础设施成果报告显示，美国整体基础设施的等级仅为D+。根据美国商会（U.S. Chamber of Commerce）保守估计，从2013～2030年，美国能源、交通和饮用水与污水处理基础设施建设至少需要8.2万亿美元以上的新投资，年均需求约4550亿美元，其中能源基础设施投资需求4.6万亿美元，占总投资的57%，交通基础设施投资需求2.9万亿美元，占总投资的36%，而与水有关的投资需求约0.6万亿美元，占总投资的7%。[9]另据美国外交关系委员会（CFR）的一份报告分析，随着北极加速变暖，融化的海冰为这个资源丰富的地区带来了新的贸易路线和商业活动，美国应该增加对北极的战略部署，加大对阿拉斯加基础设施的投资以支持其经济发展和持续安全，这些基础设施包括深水港口、道路和可靠的电信。[10]面对如此巨大的基础设施投资需求，美国欢迎私营部门和外国投资者参与基础设施投资建设，而中国企业可以将积累的经验、技术、产能以及资金优势带入美国市场，重点在交通、电力等基础设施领域展开投资合作。
加拿大的北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、煤炭、铁矿石、钻石等资源，而且“西北航道”的大部分航段位于加拿大的北极群岛水域。由于世界各大经济体增速放缓、油价大幅下跌以及节能减排等因素，加拿大经济面临较大压力并一直处于低速运行。为此，2009年加拿大政府提出《加拿大北方战略》，将促进社会和经济发展视为优先战略之一，并制定了北方经济发展战略投资计划，包括在潘尼腾建立一个商用渔港，加强医院、学校、基础设施和社会服務方面的投资建设等。加拿大现任政府更是决心通过财政赤字加大对基础设施的投资，以帮助经济复苏和重振就业。2016年加拿大财政预算案显示，未来10年，政府将实行财政赤字，投资1200亿加元用于基础设施建设。[11]加拿大政府的另一个计划是成立基础设施银行（CIB），旨在以公共资金为杠杆，撬动私人投资参与公共交通和高速公路等重大基础设施项目建设，同时加拿大政府也欢迎外国资本的加入，希望资金来源更加多元化。中国的“一带一路”倡议将基础设施的互联互通视为优先发展领域，加拿大政府把基础设施建设视为创造就业和促进经济增长的的核心要务，并支持中国提出的“一带一路”倡议以及该倡议所倡导的“共商、共建、共享”合作理念，而且加拿大也正式加入亚洲基础设施投资银行，这说明，在“一带一路”框架下，中加两国在基础设施建设领域将会拥有很多合作共事的空间。目前，加拿大与中国政府已就加强基础设施建设领域的投资合作签订了谅解备忘录，加拿大欢迎中国企业参与其基础设施的投资建设。
北欧国家自然资源丰富，人口密度在欧洲相对较低，经济发展水平较高，全球经济福祉指数排名靠前。尽管如此，北欧各国的经济社会发展同样存在着自身的问题，在其不利因素中就包括了基础设施的陈旧老化和发展不足等问题，基础设施的维修和扩建面临较大的投资需求。根据中华人民共和国商务部数据，芬兰第74届政府为了给经济注入活力，拟出台一项16亿欧元的基础设施投资计划，加强对本国的基础设施建设；未来10年，挪威的基础设施建设投资总额约5080亿克朗（约合5500亿人民币），比前一个规划增长了50%，主要用于投资公路、铁路、沿海运输、改善公共交通系统及建立环保城市交通解决方案等；2014～2025年，瑞典将投资6020亿瑞典克朗（约合910亿美元）用于改善全国铁路、公路和市政交通；丹麦政府将拨款2.5亿丹麦克朗用于改善交通基础设施。[12]尽管北欧5国还不是“一带一路”的直接参与者，但都是亚洲基础设施投资银行的创始成员国，并愿意在“一带一路”框架下与中国有更多的投资合作，共同促进欧亚大陆互联互通与共同发展。例如，芬兰与中国在陆路交通和清洁能源等方面有巨大的合作潜力；挪威在船舶技术、航道开采、海洋运输等方面有着得天独厚的优势，在充分发挥中挪双方各自优势的前提下，挪威愿意在绿色航运领域与中国开展密切合作；冰岛与中国早在2012年4月就通過谈判达成双边合作框架协议，包括能源与物流方面的科学与商业合作。中国参与环北极国家基础设施投资建设的风险与挑战
在“一带一路”倡议下，中国与越来越多的发展中国家在基础设施互联互通投资合作方面取得了显著成效，并在国际市场上树立了自己的品牌。在与环北极国家基础设施投资合作中，中国企业也可以通过发挥自身优势，加强向当地先进企业学习，增进双方人员交流，打造绿色工程项目，推动实现互利共赢。然而，不确定的北极冰情，复杂的地缘政治，严厉的外资监管以及法律、文化和环保意识的差异等，或将成为中国企业在未来投资合作中面临的风险与挑战。
北极海冰融化的不确定性或将增加沿岸区域基础设施投资和运营的风险。随着气候变暖，北极海冰融化时间和范围都在不断扩大，东北航道迟早会成为连接西欧、俄罗斯和东亚的海上交通新干线。但北冰洋冰情错综复杂，不同海域的融冰和结冰受多种因素的影响，具体海冰范围和变化情况事先难以准确预测，东北航道何时将不再遭受海冰的困扰现在还是个未知数。东北航道的商业化运行能否顺利实施首先取决于北冰洋海冰的变化，就目前来讲，每年航道的可航行时间还是太短，再加上基础设施建设项目投资大、周期长、见效慢，而北极自然条件恶劣、生态环境脆弱，北极航道沿岸现有的基础设施和后勤保障不完善，这必然会对中国基建企业的技术、设备和运营管理提出更高的要求，同时，也会增加实施的难度和风险。
北极地缘政治的复杂性和各国政策的不确定性将加大中国企业投资难度。北极地区地缘政治复杂，数十年来一直存有争议，美国、加拿大、俄罗斯、北欧各有所求。加拿大很早就宣称“西北航道”是它的国内交通线，坚持对其拥有主权和执法权，并将对在上述海域航行的各国船只做出必要限制，以减少安全隐患和事故造成的泄漏问题，而美国和俄罗斯则认为“西北航道”是一条国际海上通道，应适时向所有国家开放；俄罗斯将“东北航道”视为其内水，并采取了一系列有限通行措施，而美国、挪威和瑞典则一直坚持国际通行权利。在“北极航道”问题上，北极国家之间既有共同利益诉求，又有相互的利益之争，各国政府的北极政策也存在着较大的不确定性。2013年5月，中国成为北极理事会正式观察员国，在参与北极地区治理的道路上迈出了重要一步，但中国同北极国家的利益关系存在明显的不平衡，在整体上仍然处在被动地位。为此，中国企业参与北极地区基础设施投资将面临一定难度。
部分国家的监管壁垒及当地民众的抵触情绪或将阻碍中国企业加大投资。美国等发达国家出于对国家安全、垄断等方面的考虑，会对外企并购进行严格审查，特别是能源、电信、机场、海港等国家重要的基础设施领域，尤其高度关注具有政府和军方背景的并购交易。例如，美国外国投资委员会（CFIUS）以威胁国家安全为由，曾阻挠中国工程机械制造企业三一集团在美国的关联公司罗尔斯公司（Ralls）收购俄勒冈州的一个风电项目，曾禁止中国华为、中兴进入美国的信息通信技术（ICT）市场，对中国企业赴美投资形成了实质性的阻碍和负面影响。另外，一些国家的部分民众反对国外企业拥有其国内核心资产的所有权，担心国外企业控制当地的公共服务，对于中国企业参与当地的基础设施投资建设可能会产生抵触情绪。
法律法规、企业文化、环保意识等方面的差异须引起中资企业高度重视。北极国家多为发达国家，法律法规健全，企业必须严格执行最低工资标准依法经营管理，与中国特色的企业管理模式完全不同。同时，发达国家为工人争取权益的工会力量十分强大，与中国的工会性质完全不同。由于法律法规和企业文化的差异所带来的矛盾和冲突，在中国海外投资中时有发生，必须引以为戒。另外，北极生态环境脆弱、环保标准很高，很多当地人不愿意牺牲优美的自然生态和清洁的人居环境换取所谓的经济发展，而中国的环保标准大大低于欧美等国家，加上中国企业生态环保意识淡薄，企业社会责任意识不强，很容易将国内以牺牲环境追求利益的惯性用到国外。为此，环保意识的差距也是中国企业在参与环北极国家基础设施投资中必须跨越的一大障碍。中国参与环北极国家基础设施投资建设的策略选择
坚持“尊重、合作、共赢、可持续”基本原则，鼓励国内企业参与北极航道沿线基础设施建设。首先，中国作为近北极国家，要本着“尊重、合作、共赢、可持续”四大基本原则参与北极事务。[13]尊重北极域内域外国家依据国际法享有的权利和国际社会在北极的整体利益；同有关国家积极开展开放式、多元化、宽领域的国际合作，特别是亚欧基础设施的互联互通与国际大通道合作建设；在参与北极经济活动中共同获得利益，建立利益共同体；兼顾北极保护与发展，平衡北极当前利益与长远利益，实现北极地区人与自然的和谐共存、永续发展。其次，政府应鼓励更多的、各种所有权的国内企业参与北极航道沿线基础设施投资建设，积极为企业提供更加公平的营商环境，建立健全“走出去”服务机制、保障机制与争端解决机制，为出海企业保驾护航。
与环北极各国的投资合作应有重点地逐层推进，通过建设一批标志性项目，发挥积极示范效应。由于受北极航道特殊的政治环境和气候环境约束，参与环北极国家基础设施投资建设不能操之过急或一哄而上。应以国有企业为先导，加强与环北极各国的能源、港口、铁路、通讯设施的投资建设合作，构建北极圈附近及北冰洋沿岸的基础设施互联互通网络。首先，重点推动中国“一带一路”和俄罗斯“北极开发战略”的有效对接，共同打造“冰上丝绸之路”，在能源开发、铁路、港口等基础设施建设中打造一批标志性项目，并有效发挥其示范效应；其次，在北美市场中，中国基建企业也可以将监管严格、市场成熟的加拿大作为进入北美市场的平台和跳板，并重点集中在液化天然气开发及相关的基础设施建设上；第三，继续与北欧国家在北极理事会、北极圈论坛、北极前沿等框架内保持建设性对话，积极参与在电力开发、输送电网、铁路、通讯等方面的深度合作。
中国企业应充分了解环北极各国的政策法规、监管制度和审批程序，做好自我评估与壁垒防范。基础设施投资建设主要涉及到能源、铁路、公路、港口、航空、通讯、供水等领域，一些国家会对其中涉及国家安全的“关键资源”或“关键行业”的并购交易进行严格的审查和监管。中国企业必须充分了解各国的政策法规、监管制度和审批程序，清楚具体的审查内容和审批环节等，特别是国有企业在电力、石油、港口和通讯等领域开展并购之前，要做好充分的自我评估和合理预判，对于可能面临的问题要有防范机制和应对措施，规避可能的政策壁垒。必要時聘请当地律师，并在有条件的情况下联合当地企业一起应对审查。从长远来讲，国家应鼓励和扶植国内私人企业到发达国家开展基础设施投资，以降低中国对外直接投资的敏感度。
中国企业应遵循环北极各国的法律法规，积极与当地政府和民众沟通，履行企业就业、环保等社会责任。“一带一路”倡议突出了绿色发展理念，也强调了沿线投资企业的环境保护责任，但由于各国的环保标准不同，缺乏统一的企业环境责任指标和评价体系，再加上中国企业自身环保意识缺乏等原因，使得这一企业环境责任落实不到位，成为中国海外投资企业的短板。为此，中国企业参与环北极国家的基础设施投资建设，要在东道国法律框架内，依法合规开展经营活动，根据不同投资项目的特点、所涉及区域以及生态环境的差异，加强中国企业与当地政府、企业间的沟通与合作，通过各种措施帮助中国企业了解当地环境责任标准与评估体系，积极履行企业的就业、环保等社会责任，从而推动合作不断取得进展。另外，还要尊重当地的民风民俗与文化传承，避免对原住民的生活造成干扰。
中国企业应提升在市场经济发达国家的投资运作能力，加强自身产品质量、产品安全和售后服务。中国企业过去主要是通过商品输出的方式与发达国家展开合作，缺乏在当地市场的投资运作经验，一些不遵循市场规律、不进行市场调研、以低价竞标方式获取承建权最终导致项目失败的例子时有发生。如，2010年中国海外建设工程集团为了进入欧盟市场，以仅相当于波兰政府预算52%的低价竞标，夺得了波兰A2高速公路的承建权，但由于中方不能按时支付货款导致项目停工，最终被迫解除合同并支付了巨额赔偿。为此，中国企业参与环北极国家基础设施投资合作时，应加强对当地市场的了解，遵守市场原则，科学做好成本核算；同时，注重加强自身产品质量和产品安全，提升售后服务和保养等方面的能力，而这对于基础设施项目来说恰恰是赢得合同的关键要素。
加强国内北方港口基础设施和集疏运能力建设，有效对接北极蓝色经济通道的商业开通和运营。随着北极航道开发利用的推进，中国国内的港口格局将面临较大的改变，大连港、天津港、青岛港等北部地区港口因其明显的区位优势和自身发展潜力将有望成为重要的北极航道港口，这对中国北方地区港口来说也是一难得的发展机遇。为此，在鼓励中国企业“走出去”参与环北极国家基础设施投资建设的同时，也应该着重加强国内北方港口的基础设施和集疏运能力建设，增加天然气码头、原油码头、铁矿石码头和煤码头的接卸和储备能力，加强港口的集疏运能力，包括海陆联运和内支线建设等，[14]为有效对接北极蓝色经济通道的商业开通和运营做好充分准备。注释
[1]国家发展改革委、国家海洋局：《“一带一路”建设海上合作设想》，新华社，2017年6月20日。
[2]国家发展改革委、外交部和商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，新华社，2015年3月28日。
[3]World Bank， World Development Report 1994： Infrastructure for Development， New York： Oxford University Press， 1994.
[4]数据来源：中华人民共和国商务部驻挪威经商参处。
[5]卞晨光：《北极东北航道距亚欧交通新干线还有多远？》，《光明日报》，2016年1月17日，第8版。
[6]于潇清、王书婳：《英媒关注中国在境外港口投资建设：北极航道或成未来潜在亮点》，澎湃新闻，2017年7月18日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1735276。
[7]数据来源：中华人民共和国商务部驻哈巴罗夫斯克总领馆经商室。
[8]Heidar Gudjonsson and Egill Thor Nielsson， "China's Belt and Road Enters the Arctic"， The Diplomat， March 31， 2017， https：//thediplomat.com/2017/03/chinas-belt-and-road-enters-the-arctic/.
[9]盛思鑫、曹文炼：《关于投资美国基础设施的调研》，《全球化》，2014年第10期，第110～111页。
[10]Peter Buxbaum， "CFR： US Should Increase Strategic Commitment to Arctic"， Global trade， May 27， 2017， http：//www.globaltrademag.com/global-logistics/cfr-us-increase-strategic-commitment-arctic.
[11]王婧：《今年加拿大财政赤字预计达300亿加元》，《经济参考报》，2016年3月24日，第A4版。
[12]数据来源：中华人民共和国商务部驻芬兰和丹麦经商参处、对外投资合作国别（地区）指南。
[13]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国北极政策（2018年1月）》，新华社，2018年1月26日。
[14]王丹、张浩：《北极通航对中国北方港口的影响及其应对策略研究》，《中国软科学》，2014年第3期，第29页。
责 编/樊保玲
